一、背景

近日屢屢發生總統府及行政院各部會首長，刻意迴避至立法院就其該管業務備詢，有鑑於此，立法委員為落實立法權監督行政權之憲政原則，確保委員質詢權之行使，遂提出立法院職權行使法第五十九條之一增訂草案，欲使藐視立法院之情事準用中華民國刑法第一百四十條第二項「侮辱公署罪」。

民主國原則即民意政治與責任政治，立法委員受人民之付託，有權監督行政部門，行政官員則有義務向立法院報告，且就承辦業務接受立委之質詢與調查。然而，我國國會並沒有一套健全的運作規範，因而導致國會亂象叢生，從而在欠缺國會倫理與專業素養的問政環境下，各官員無不視到立法院為畏途。目前行政院與立法院的關係仍處於緊張狀態，誠然，立法委員必須為此負起部分責任，但是制訂立法部門監督行政部門之規範亦不容忽視。是以，本文將探討我國國會應否增訂「藐視立法院罪」，進而提出建議，以供參考。

二、評析意見

（一）我國現行制度之缺失

憲法本文第六十七條第二項規定：「立法院各種委員會得邀請政府人員及社會上有關係人員到會備詢」。然而本條並不具強制性，亦無相關法律及配套措施加以規範，致政府人員或相關人員即便不出席，立委們除了嚴詞譴責外，並沒有權力強制其出席，亦無罰則加以規範，無形中弱化了立委的監督權。然而，我國憲法增修條文第三條第二項第一款規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權」。此外，大法官釋字第四六一號解釋亦指出，「鑑諸行政院應依憲法規定對立法院負責，故凡行政院各部會首長及其所屬公務員，除依法獨立行使職權，不受外部干涉之人員外，於立法院各種委員會依憲法第六十七條第二項規定邀請到會備詢時，有應邀說明之義務」。由此可知，立法委員為議決法律、預算等議案及國家重要事項，有權力針對相關人員（包括政府人員及社會人士）進行備詢，而相關人員也有應邀出席及說明的義務。當其不遵行此義務時，立法院當然有權針對其失職作為，提出告訴，或移送監察院彈劾。

由上可知，我國現制對於政府人員或社會人士藐視立法院之行為，並無明確的規範，因而使得行政官員迴避質詢的事件頻傳。觀諸世界各民主國家，無論採行內閣制或總統制，皆有質詢制度，因為國會議員質詢行政官員、行政官員應邀備詢乃代議民主之常理。姑且不論我國立委質詢作秀化的現象，若政府官員因此便拒絕出席備詢，無疑破壞了我國的代議民主制度。

（二）他山之石 ― 美國經驗

相對於我國立法院不健全的備詢制度，美國國會1875年即通過「聽證法」，其中規定了嚴厲的「藐視國會罪」與「聽證罪」，制訂罰則加以規範「無故不出席」者、「出席而拒絕回答問題」者、以及「證詞不實」者。

就美國國會委員會之議事程序而言，議案在付委之後，必須先舉行聽證會，之後再由委員會舉行條文審查。聽證會與條文審查完全分開，聽證會是官員、社會大眾、媒體公開轉播的質詢，主要功能在於呈現出議題的真實性，使議員能夠根據證據審理法條。

根據美國聽證法規定，「凡經國會正式傳票傳喚，故意不出席，或是出席而拒絕回答，應判定為惡行（Misdemeanor），處以一百元以上，一千元以下罰金，並科以一月以上，一年以下之監禁。」此外，「經傳票正式傳喚到會之證人，若有證詞不實，得以偽證罪處以二千元以下之罰金，或五年以下拘役，或兩刑併科」。[1]

此外，美國參議院於1973年提出與司法體系配合之構想，請求法院得針對未出席委員會的相關人員發出強制令，若其仍不願意出席，則犯了「藐視法庭罪」。換言之，美國國會聽證制度之相關規範，來自於立法體系與司法體系，故其國會監督權較能確實發揮。

（三）「立法院職權行使法第五十九條之一增訂草案」之評析

立法委員為了防堵政府官員拒赴立法院備詢之歪風（請參考附表），便研擬藐視立法院罪之相關法案，本文以黃德福委員、盧秀燕委員所提版本為例，進行研析。


黃德福委員與盧秀燕委員所提之版本，乃在「立法院職權行使法」第九章之一及第五十九條之一增訂藐視立法院之處理，如下：

「應接受立法委員質詢之行政院院長及各部會首長，以及除依法獨立行使職權不受外部干涉人員外，有應邀說明義務之人員，非經立法院院會獲各委員會之同意，而無故缺席者；或明顯意圖以實問虛答、避重就輕逃避監督者，經立法院院會或各委員會決議，視為藐視立法院，準用刑法第一百四十條第二項對公署之公然侮辱。

前認定經決議後，移請法院宣告裁判。」

關於上述增訂草案，值得再議之處有二：

1.犯罪構成要件應具明確性

由上述草案可知，構成藐視立法院罪的要件包括「無故缺席者」、「明顯意圖實問虛答」、「避重就輕逃避監督者」，皆屬於不確定法律概念。以此概念，界定犯罪行為，並不恰當。因為刑法規定之法律效果，乃所有法律規範中最具嚴厲性、強制性與痛苦性之法律手段。依據此刑法之特質，立法者必須經過相當慎重之考慮，始得賦予不法行為之法律效果。[2]因此，倘「藐視立法院罪」確有立法之必要，亦須以法律明確性與可預測性作為基礎，謹慎訂定其構成要件。

2.「藐視立法院罪」是否成立不宜由立法院決議

此版本以刑法第一百四十條第二項作為藐視立法院之罰則，然而卻是交由立法院院會或委員會決議，有侵犯司法權之虞。由立法委員作成之決議，再移請法院宣告裁判，法官能否推翻立委的決議，享有判決自主性，不無疑問。權力分立是憲法之基本原則，立法委員此舉恐將破壞憲政機關的權力制衡關係，故立法委員在制定「藐視立法院罪」時，應避免凌駕司法權，以維持我國權力分立的憲政體制。

（四）制衡行政官員藐視立法院之另一管道―監察院之彈劾權

針對行政官員逃避或拒絕出席立法院備詢，立法院固可援引憲法增修條文第三條第二項第一款，以及司法院大法官會議釋字第四六一號，制訂「藐視立法院罪」作為其合憲性及正當性之基礎。然而，「藐視立法院罪」由立委決議後，應移送司法機關進行訴訟程序，避免立法權侵奪司法權。除了增訂罪責外，監察院可以主動調查或被動受理各機關移送查辦之案件，[3]換言之，立委可藉由監察院的彈劾權，作為制衡行政官員規避備詢義務的另一管道。

（五）強化立法院專業能力與改善行政立法的互動關係

除了上述消極面之規範外，我們應積極的改善行政與立法之互動關係，以及進行國會改革。就政府體制而言，英國屬於內閣制國家，國會多數黨或多數聯盟始有權利組閣，故其行政權與立法權的互動較為順暢，亦較少發生行政官員不出席國會備詢的情形。我國自政黨輪替以來，由於陳水扁總統未任命囊括國會多數席次之政黨或聯盟之領袖，擔任行政院長，而逕自任命閣揆，再加上民國86年第四次修憲後，行政院長改由總統直接任命，毋需再經立法院之同意，於是我國憲政史上便出現了首次的「少數政府」。少數政府體制使得行政院所提之法案，往往無法獲得立院多數支持，兩院相互掣肘，影響行政與立法之互動關係，進而引發行政官員不到立法院備詢之風波。因此，除了從法規面規範行政官員不到立法院備詢之行為，若亦能從制度面著手，避免少數政府體制，應能改善此狀況。

再者，我國立法院權能並不如美國國會強大，例如僅有調閱權，卻沒有調查權；僅能舉辦不具效力的公聽會，卻沒有健全的聽證制度。然而，弔詭的是，權力不完整的立法院，卻令民眾感覺其權力太大，甚而出現國會減半的改革呼聲，可見當前立法院亟需改革的是加強立法院的專業性，賦予其具實質效力的調查權與聽證權。另一方面，應儘速修訂立法院的內部運作規範，尤其是委員會的健全化與專業化，並且對於媒體進入各委員會拍攝作適度之規範，避免其干擾委員審查法條。儘管現階段立法委員的素質參差不齊，然而若因此就不敢賦予其完整的監督權，則是因噎廢食的作法。唯有一面強化立法院的監督權，一面改善其內部運作，才可謂落實國會改革。

三、結論

綜上所述，立法院的確有制訂「藐視立法院罪」之必要，但是立法委員的決議不應影響審判的獨立性，亦應避免以「不確定法律概念」作為犯罪之構成要件。除了立法規範外，應效法美國國會之聽證制度與調查制度，以強化立法院的監督權，並同時改善院會與委員會之運作模式，使其更為嚴謹。此外，就行政與立法互動關係而言，避免籌組少數政府，應能減少兩院之衝突，進而能因此改善行政官員藐視立法院之情形。

附表：府院各部會首長赴立法院答詢缺席狀況統計

部會首長

委員會

請假次數

院會

請假次數

總計

排名

請假原因

審議內容

內政部長余政憲

8

3

11

1

另有要公

1. 審查都市計畫法修正草案。

2. 報告兩岸婚姻法修正

陸委會主委蔡英文

4

7

11

1

另有要事，病假

1. 開放八吋晶圓西進專案報告。

2. 報告兩岸婚姻法修正。

外交部長簡又新

2

8

10

3

1. 接待外賓。

2. 與其他委員會撞期

主計長林全

6

3

9

4

1. 另有要公。

2. 與其他委員會撞期。

審查中央政府總預算案附屬單位預算

經濟部長林義夫

7

1

8

5

另有要公

榮工投資工業區開發專案報告、審查經濟部所屬單位預算、審查核後端基金

總統府秘書長陳師孟

7

0

7

6

1. 國安局非他主管，不克參加。

2. 政府改造委員會為諮詢機構，相關提案由行政院送立法院，會有相關部會首長向立法院說明幕僚長為體制外職務，不便赴委員會備詢。

3. 與體制不符。

1. 政府改造工程初步結論及後續推動工作相關法制專案報告。

2. 審查總統、副總統待遇支給條例草案

國防部長湯曜明

4

2

6

7

因公不克參加

1. 報告眷村改建。

2. 審查陸海空軍制服制條例草案。

3. 審查國防部所屬單位預算

研考會主委林嘉誠

0

6

6

7

政務委員蔡清彥

0

6

6

7

國安局長蔡朝明

6

0

6

7

須針對國安密帳案作「危機處理」，不克前來。

1. 報告國家安全通訊措施。

2. 審查國安局組織法草案

交通部長林陵三

3

2

5

另有要公

審查交通部所屬單位預算

教育部長黃榮村

1

4

5

教育部未提修法版本，依慣例次長列席即可

國安會秘書長邱義仁

4

0

4

另有要務

前經濟部長宗才怡

4

0

4

1. 病假。

2. 巡視竹科水荒。

3. 已請辭。

財政部長李庸三

4

0

4

1. 另有要公。

2. 聽Giddens纪登斯演講

1. 審查財政部所屬單位預算。

2. 開放八吋晶圓廠西進專案報告。

3. 賦稅業務報告。

法務部長陳定南

4

0

4

1. 出席行政院會。

2. 另有要公（接待外賓）

國立故宮博物院院長杜正勝

0

4

4

行政院副院長

兼經建會主委林信義

1

2

3

僑委會委員長張富美

0

3

3

文建會主委陳郁秀

0

3

3

客委會主委葉菊蘭

0

3

3

國科會主委魏哲和

1

1

2

另有要公

農委會主委范振宗

0

2

2

另有要公

青輔會主委林芳玫

0

2

2

中央研究院院長

李遠哲

2

人在國外

行政院秘書長李應元

0

1

1

因公請假

政務委員胡勝正

0

1

1

勞委會主委陳菊

0

1

1

退輔會主委楊德智

1

0

1

另有要公

公平會主委黃宗樂

0

1

1

原民會主委陳建年

0

1

1

中選會主委黃石城

0

1

1

衛生署長李明亮

1

0

1

環保署長郝龍斌

0

1

1

人事行政局長李逸洋

1

0

1

出席行政院會

中央銀行總裁彭淮南

1

0

1

審計部審計長蘇振平

1

另有要公

委員會統計日期：民國九十一年三月一日至四月二十二日止。

院會統計資料：年後開議至四月二十二日止。

資料來源：張顯耀，「我國憲政體制下的行政、立法兩院關係」，「國會改革與憲政發展」系列學術研討會，民國九十一年四月二十九日。


[1] 參考楊日青教授「實質監督 立法權名實相副」一文，刊登於民國九十一年三月十六日中央日報第十一版全民論壇。

[2] 參考林山田著，「刑法通論」，民國七十八年，頁16。

[3] 參考「監察院處務規程」第十六條第二款第二目。