壹、背景


國家機密恆涉國家安全及利益，觀諸世界各國，無論其國體或政體為何，對於國家機密均採嚴密之保護。即使在民主法治國家，若干政府資訊應公開予人民知悉，以保障人民知的權利，惟有關國家機密事項，仍立法規範予以保護，藉以維護國家生存及發展。


以我國而言，目前有關國家機密保護之法制，係以「國家機密保護辦法」為規範。惟此一辦法僅係職權命令，並無相關法律之授權，其適法性恐非無疑。復依行政程序法第一七四條之一規定，此一辦法將於本（九十一）年十二月三十一日失效，屆時有關國家機密保護之規範，勢必失其所據。是為避免爭議，建立國家機密保護之統一規範，行政院曾提出「國家機密保護法」草案，並送立法院審議，此一作法誠值贊同。而部分立法委員為求人民權利及國家機密保護之衡平，參酌美國之作法，提案修正行政院所提「國家機密保護法」草案第二十四條條文，規定國家情報機關認為國家機密有遭散佈傳播之虞時，得向行政法院聲請「暫時禁制令」，禁止資料持有人登載或播放。希由司法機關的介入把關，減少爭議之產生。由於此一草案係參仿美國法制，對於法制上向來沿襲德、日，而屬大陸法系的我國，是否可逕加援引，不無疑問。以下即就為進一步分析。



貳、分析


就減少紛爭之觀點而言，此一草案之修正方向，應予肯定。惟自草案內容觀之，仍有以下幾點，值得進一步斟酌：


一、以「修正草案」修正非法律之草案條文，有違立法技術與程序


按本草案之提案要旨，係修正行政院所提「國家機密保密法」草案第二十四條。惟該法並未完成立法程序，顯非現行有效之法律。因此，本修正草案並非憲法第六十三條及立法院職權行使法所指之「法律案」。且對於立法院未審議或審議中之草案，立法委員得於完成二讀程序前，提出相關修正意見，此觀立法院職權行使法第八條至第十二條及立法院議事規則第八條等規定自明。是本修正草案之提案方式，似不符一般立法之程序及技術。


二、由行政法院為具行政處分性質之措施，恐有違法之嫌


依本修正草案規定，規定國家情報機關認為國家機密有遭散佈傳播之虞時，得向行政法院聲請「暫時禁制令」，禁止資料持有人登載或播放。希由司法機關的介入把關，減少爭議之產生。惟此一「暫時禁制令」，性質上應屬「行政處分」，自權力分立原則之觀點，似應由情報主管機關為「禁止處分」。且依行政法院組織法第一條規定：「行政法院掌理行政訴訟審判事務」，此一「暫時禁制令」是否屬「行政訴訟審判事務」，顯有疑問。是本草案規定由行政法院為具行政處分性質之措施，恐有違法之嫌。


三、逕由司法機關為禁止處分，對人民權利保障似欠週延


憲法第十六條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權」，明文揭櫫人民權利受損之救濟權。而訴願權係人民因中央或地方機關不當處分，致權利或利益受損害時，請求原處分機關或其上級機關，審查該處分當否並為一定決定之權利。至於訴訟權乃人民「權利保護請權」，任何具體法律爭議之事件，人民皆得請求接受裁判，而法院亦有依法審判判之義務。依司法院大法官釋字第一六Ｏ、一七Ｏ、四一八、四四八及五一二號解釋之意旨，對於訴訟制度如何建構，程序上應如何限制，要屬立法形成自由。惟依釋字第四三九、三二一及五Ｏ七號解釋，對於訴願權及訴訟權之發動，則不得為限制。


是依本修正草案規定，將原本應由行政機關所為之「禁止處分」，改由行政法院下「暫時禁制令」，造成司法提早介入。是人民原本對於行政處分可提起訴願，已無法提起，而原先所應享有二級二審的審級利益，亦因之成為一審，即草案規定之抗告程序，恐有違憲法保障人民訴願、訴訟權之規定，以及前述司法院大法官解釋之意旨。


四、現行法制已有足夠之保障機制，無需另闢蹊徑，徒增法制矛盾


按行政處分作成後，於執行時除法律另有規定外，以不停止執行為原則，即使有訴願或行政訴訟時亦同。我國訴願法第九十三條第一項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止」，以及行政訴訟法第一一六條第一項規定：「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止」，即揭櫫此一原則。因此，若情報主機關認為國家機密有遭散佈傳播之虞時，本其職權為「禁止處分」時，依上開說明，原則上受處分之當事人即必須受其限制。


惟為免行政機關恣意禁止、侵害人民權利，在法制上亦須加以衡平。故訴願法第九十三條第二項規定：「原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之執行將發生難以回復之損害，且有急迫情事，並非為維護重大公共利益所必要者，受理訴願機關或原行政處分機關得依職權或依申請，就原行政處分之全部或一部，停止執行」，以及行政訴訟法第一一六條第二項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行」，以求人民權利及國家行政目的間的衡平。因此，以目前現行政救濟的法制設計而言，既然已有相關機制可資運用，此時若疊床架屋再另闢蹊徑，有無必要為此立法，容待斟酌。



參、結論與建議


綜上所述，本修正草案規定之內容，似欠週延。按情報主機關若認為國家機密有遭散佈傳播之虞時，本其職權應得自為「禁止處分」，無須繞由司法機關為「暫時禁制令」，更能因應急迫之情事。而人民若認為情報主機關所為之「禁止處分」，恐將造成難以回復之損害，且情形急迫者，可依訴願法第九十三條或行政訴訟法第一一六條，向受理訴願機關、原處分機關或行政法院，申請或聲請停止執行，即可使權利獲得保障，實無須另闢救濟途徑，徒增法制上之矛盾與扞格。


縱使本修正草案之規定可行，其亦不應由行政法院為「暫時禁制令」，似宜由普通法院刑事庭為之。蓋違反「暫時禁制令」而散佈傳播國家機密，其後可能依刑法或國家機密保護法之規定，由法院為刑事制裁，故「暫時禁制令」宜由普通法院為之，較為妥適。