壹、背景


行政任務，自二十世紀中期以來，呈現幾何成長之趨勢。福利國家之理念興起，使得國家任務日益複雜。為此，無論行政、立法、司法，均有蒐集資料之必要。惟國家權力不斷擴大的結果，此類資訊難免為政府所壟斷，茍民眾無法依適當程序自政府獲得資訊，不僅民眾知的權利受到不當限制，對於隱私權保障、國家事務之監督等層面，亦有不良之影響。但部分攸關國家安全或人民權益之重大事項，國家亦有保持秘密之必要。故國家機密保護法與政府資訊公開法，實為天平之二端，不容偏廢。


政府資訊公開法之立法呼聲，已有多年。本草案為第四屆立法院朝野協商的最後版本，惜不及立法，受屆期不連續原則影響，而須重新提案。就本草案而言，其內容已屬周延，惟尚有若干不妥之處，僅評析如下：


貳、草案評析


一、名稱問題


本法定名為「政府資訊公開法」，惟「政府」之定義，一般係指行政機關，不包括元首、民意機關、司法機關等。若本法規範對象不以行政機關為限，則本法不宜名為「政府資訊公開法」，而應名為「國家資訊公開法」。

二、第二條規定未盡周延


協商版本第二條，未盡周延。為保障人民知之權利、便利人民共享及公平利用政府資訊，本法應具有基準法或基本法之性質。換言之，其他法律明定排除本法適用者，其效力如何？本法對於相關事項應否公開或限制已有規定，若政府機關不依本法規定視其是否應公開而為適當之處理，為求便利行事，反而透過所謂特別法之方式，完全排除本法之適用，則本法將形同具文。


因此，本法草案第二條仍有修正必要。建議第二條修正為：「政府資訊之公開，依本法之規定。本法未規定之事項，適用其他法律之規定。」

二、資訊公開範圍之檢討


本法草案最大的瑕疵，在於第三條所稱之政府資訊範圍廣泛，但其他條文（例如第七條、第八條、第十四條、第十九條）並未與之配合或前後條文之間規定不一致而生法律漏洞。


例如，行政處分或相關觀念通知（例如交通罰單之相關資訊）、法院民刑庭會議決議、司法院憲法解釋、氣象局之空照圖、衛星照片、除法令及研究報告以外的政府出版品（例如：地方志書、總統府公報等）、民意機關或行政機關舉行會議之錄音帶或錄影帶、法律草案、質詢內容、解密後之公文、政府機關之簡報資料或檔案等。


當第二條已將應公開之資訊範圍明確定義後，其他法條卻無法與之配合，致使上述可能屬於「應公開」之政府資訊，可能在實務上產生「法無公開明文」之漏洞，致政府機關得自由裁量是否公開，恐有違本法立法意旨。


建議本法草案應再修正前後條文，於審查會中集思廣益，彌補可能之漏洞。建議可行之修正方式為：配合本法「公開為原則之精神」，採取反面列舉之方式修正相關法條。

三、第六條文字應修正


本法草案第六條與第五條規定，似有重覆。是否妥適，值得商榷。建議修正文字，使其與第五條有所分別，並維持其「適時主動公開」之立法意旨。

四、第八條宜修正


第八條漏未規定「重製」、製播廣告、製作政令宣導節目、舉行座談會或公聽會之公開方法。雖然這些方法均可概括於第五款，但其性質既類似於前四款，仍宜於前四款中明確規定。


另，第一項「除法律另有規定外」，應予刪除。較佳之立法方式為增訂第二項：「不能依前項方式為公開，且其他法律對公開方式有特別規定者，從其規定。」

五、第十四條文字宜修正


第十四條第一項「政府機關核准提供政府資訊之申請時，得‧‧」，其立法文字運用上似有錯誤，如依草案，則政府機關在核准提供資訊後，將有「得不按資訊之型態提供予申請人」之裁量權，應非立法者之原意。另外，第二項文字過於繁複。實可加以簡化。建議本條可修正為：「政府機關核准提供政府資訊之申請時，應按資訊所在媒介物型態適當提供申請人閱覽、抄寫、錄音、錄影、攝影或重製品、複製品。申請提供之政府資訊已依法主動公開者，政府機關得以告知查詢方式以代提供。」

六、第十九條條文字宜修正


本條規範「限制公開」與「不予提供」。惟二者並不相當。政府資訊有限制公開之必要者，對於人民申請時，亦應「限制提供」（亦即視資訊得公開之情形公平處理），而非「不予提供」或「拒絕提供」。本項在文字上似應修正。


第一款規定，過於廣泛，漏未規定已解密或已得公開者。爰建議修正為：「一、經依法核定為國家機密或依其他法律、法規命令規定應秘密、限制、禁止公開，尚未解密、公開者。」

又，第五款關於「專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者」，應限制公開。此一規定，若結合行政程序法第三條第三項第八款，可能使得考試院所為之考選行為，在程序及實體上均不受監督，是否符合憲法意旨，不無疑義。（考試委員依法獨立行使職權，但此並非指考選行為得完全免於法制監督）。


尤其，法官依據憲法亦獨立行使其職權，但裁判書類除法律有規定者外，仍應公開。何以考試相關資料不得公開？考選、評分行為與判決相同，雖均應獨立行使職權不受影響，但不表示其行為不可受公評！如其中確有弊端，果不公開，則外界應如何監督？


因此，建議第五款之條文內容，宜予修正，限縮其範圍，避免造成「考試獨裁」的後果。

七、第五章應重新考量其制度設計


本法第五章規定，申請人對於政府機關拒絕其申請之決定不服者，得依法提起行政救濟（訴願或提起行政訴訟），但本章之規定實可能產生重大爭議！


第一、對於政府應公開而不公開者，如何救濟，本章漏未規定。（本章只規定個人申請部分）


第二、本法第四條規定，所謂的政府機關包括中央及地方各級機關，亦即，包括民意機關、司法機關、監察機關、考試機關，若依現行行政法制，是否有救濟可能，恐有爭議（例如：對於立法院拒絕提供資訊時，行為人是否得依法提起訴願、行政訴訟？）


因此，本法第五章似應再予考量。

八、審議委員會組織問題


本草案第二十五條規定，「行政院設政府資訊公開審議委員會，負責審議有關政府資訊公開之基準及程序等事項，並監督政府資訊公開工作。」


此一規定，將資訊公開委員會設於行政院。惟行政院為本法主要被監督對象，由行政院設審議委員會，是否適當？


另本條第二項規定，委員七至九人，其中行政院、監察院、司法院各派一人，何以考試院、立法院不必派代表？是否本法適用對象不包括考試院及立法院？從本草案第十九條第五款規範考試資訊限制公開，可知此一論點並非正確。當本法適用對象包括總統府及五院時，何以審議委員會僅三院推派代表？實值存疑。


建議對於審議委員會之組織、隸屬，重行考量，另為適當之設計。

九、法規命令之授權


本法草案刪除行政院版關於訂定施行細則之授權，亦無其他授權訂定法規命令之條文。則未來在施行時，是否將產生「無法律明確授權、致不能訂定法規命令」之弊端，恐值斟酌。