壹、背景


陳總統決定讓內閣提早總辭，並於二十一日正式宣布下一任的行政院長由現任總統府秘書長游錫堃接任。在宣布行政院長人選前，內閣人事的消息已經滿天飛舞，部分內閣名單甚至已經確定。


在一九九七年修憲後，總統任命行政院長已經不必經過立法院的同意，不過憲法關於「行政院向立法院負責」的基本架構及條文，並未隨之變動。因此，行政院、總統、立法院三者的關係，即變得異常複雜，在實際政治運作上困難重重。近一年來，陳總統認為其對於閣揆擁有絕對的「任免權」，故堅持自己擁有組閣權，不尊重國會多數，形成「少數政府」，造成紛爭不斷，令民眾對政府及政治產生極大反感，經濟持續走下坡，即是明證。


正因如此，儘管內閣總辭一事並不令人意外，卻不免讓民眾產生另一種疑惑：一九九七年修憲後，內閣是否仍應總辭？改組的時點如何？此一問題誠值探討。

貳、大法官相關解釋


關於行政院對立法院負責之制度及行政院長何時辭職，相關大法官解釋分述如下：


在一九九七年修憲前，大法官在釋字第三八七號解釋中認為，行政院院長既須經立法院同意而任命之，且對立法院負政治責任，基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長自應辭職。行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員係由行政院院長提請總統任命，且係出席行政院會議成員，參與行政決策，亦應隨同行政院長一併辭職。惟當時另有吳庚大法官提出不同意見書，認為內閣何時總辭，涉及總統、立法院及行政院三方面關係之問題，其具有高度之政治性，屬統治行為，應不予解釋。


釋字第四一九號則認為，行政院院長於新任總統就職時辭職，係基於尊重國家元首所為之「禮貌性辭職」，並非其憲法上之義務。理由在於，行政院須於新任總統就職時提出總辭，在現行憲法上尚無明確之依據。對於行政院院長非憲法上義務之辭職，總統自可盱衡國家政治情勢及其他情況，為適當之處理，故屬於統治行為之一種。惟在此號解釋中，大法官亦明確表示「憲法第五十七條雖明定行政院對立法院負責，但以往因為立法院未能全面定期改選，故無從按立法院改選結果所反映之民意，定行政院院長及其僚屬（副院長及全體政務委員）之去留。為避免行政院院長毫無任期之限制，遂於每屆總統改選後，由院長率同僚屬向新任總統提出總辭，四十餘年來寖假成為例規‧‧‧八十四年十月十三日本院作成釋字第三八七號解釋，明白釋示基於民意政治與責任政治之原理，立法委員任期屆滿改選後第一次集會前，行政院院長應辭職，此種辭職乃行政院院長憲法上之義務」。


由此可知，在一九九七年修憲前，大法官認為行政院應向立法院負責，故在立法院換屆改選後，行政院長負有辭職的憲法義務。至於新任總統就職後的辭職，只是往昔立法院未能全面定期改選下的權宜措施，並非憲法義務，充其量只是「禮貌性辭職」。


一九九七年修憲後，行政院長之任命已不必立法院同意，行政院長是否仍須於立法委員改選時辭職？即成為一個爭議的問題。


就此，大法官在一九九八年公布的釋字第四六一號解釋中提及：「依憲法第五十三條規定，行政院為國家最高行政機關，憲法增修條文第三條第二項並規定，行政院應對立法院負責‧‧‧是憲法雖迭經增修，其本於民意政治及責任政治之原理並無變更；而憲法所設計之權力分立、平等相維之原則復仍維持不變」！


除了釋字第四六一號解釋外，釋字第五二○號解釋亦指出：「憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計，其中同條第二款關於重要政策，立法院決議變更及行政院移請覆議之規定，雖經八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文刪除，並於該第三條第二項第三款增設立法院對行政院院長不信任投票制度，但該第五十七條之其他制衡規定基本上仍保留於增修條文第三條第二項，至有關立法院職權之憲法第六十三條規定則未更動」！


從上述憲法解釋可知，大法官認為「行政院必須向立法院負責」的基本立場，在一九九七年修憲後並未改變。因此，大法官似尚未變更「立法院改選後行政院應總辭」之見解。


參、改組之時點


行政院既然應向立法院負責，且其總辭的原因是立法院已換屆改選，則改組的時點即屬重要。


對於改組的時點，在釋字第三八七號解釋中明確指出，行政院長應於「立法院第一次集會前」辭職，究其原因，在於當時之立法院對於行政院有同意權，立法委員第一次集會後即須行使同意權。基於同意權行使的順遂，故大法官認為行政院應於新的立法委員第一次集會前辭職。然而，在一九九七年修憲後，立法院既已無行使同意權之問題，行政院是否仍須於第一次集會前總辭，即值得討論。此一問題曾有「憲政先例」。在一九九九年一月，第四屆立法委員尚未就職前，當時的蕭內閣即提出總辭，李前總統隨即再度任命蕭為院長，並進行內閣改組。這個憲政先例解決了修憲後行政院應否在立法院改選後總辭之問題，也重申了釋字三八七號解釋關於行政院應於立法院第一次集會前改組的原則。


若「新內閣」不是在「新的立法院」就職後產生，那麼這個所謂的「新內閣」，客觀上，與「在舊的立法委員任期內改組而成立的內閣」並無不同，充其量只能算是「最新的舊內閣」！依釋字三八七號解釋，由於新內閣尚須通過立法院之同意權，因此，該新內閣雖在立法委員第一次集會前籌組，但成立與否，仍須經「新的立法院」同意，故在正當性上並無疑義。惟在一九九七年修憲後，這個「最新的舊內閣」，既已無須「新的立法院」同意，則在新的立法院就職前所組成的內閣，是否符合責任政治及權力分立之法理，即非無疑。就此而言，一九九七年修憲後，在法理及邏輯上，新內閣似宜在立法院第一次集會之後（或同時）組成，較無違憲之虞。


值得注意的是，當時的民進黨黨團曾對此表示高度不滿。例如，立法委員陳其邁即公開結合民進黨立法成員，主張應對「新內閣」提起「不信任案」！當時的民進黨認為：由於立法院對於行政院長，已經不能行使同意權，因此就職前改組，恐有違反「行政院向立法院負責」之精神。故民進黨主張在立法院開議後立即提起不信任案，變相行使對於行政院長的「同意權」。雖然民進黨最後因為「提起不信任案的機會一年只有一次」，因而放棄。但其當時確實力主「新內閣應向新國會負責」！此一事實不容否認。


肆、結論


不論一九九七年修憲後，我國憲法是否已形成「雙首長制」，「行政院應向立法院負責」之基本精神並未變動，總統在遂行其統治行為時，即應體認此一事實。尤其大法官釋字五二○號解釋已明白表示，民選總統雖有權透過行政院貫徹其政見，但是必須符合憲法，「蓋基於法治國原則，縱令實質正當亦不可取代程序合法」。職是之故，新內閣應於立法院第一次集會之後（或同時）組成，始符責任政治及權力分立之憲政精神。
據媒體報導，行政院新內閣預計於立法院開議日（二月一日）完成改組。希望最後結果確實如此，以建立「內閣應於立法委員就職時改組」的慣例，否則絕非憲政之福。