由於人口老化與少子（女）化等因素的影響，所有採行隨收隨付式(pay as you go)社會保險制度的國家都面臨了保險財務的困境。我國也不例外，隨著退休人口不斷的增加，以及保險費率偏低等諸多原因，保險財務亦已陸續出現警訊。而為確保退休人口的權益以及解決確定給付式(defined benefit plan)社會保險的財務問題，大多數的國家都已陸續推動年金制度的改革，例如，延長退休給付年齡、減少給付金額、採取部分提存準備(partially funding)，或是調高保險費率等，而世界銀行更是提出三層式年金制度，甚至是多層次年金制度等建議。有關三層年金制度的概念與相關建議已於年初本文作者早已提出，僅將該概念略加整理：

依據世界銀行的研究報告(1994)中的建議認為，各國政府可透過三層保障的年金制度來解決老年危機問題，意即藉由第一層保障的強制性社會安全制度(Mandatory publicly managed pillar)，包括社會保險、社會救助或社會津貼等方式辦理；第二層保障的任意性員工退休金制度(Mandatory privately managed pillar)，以及第三層保障的自願性商業保險儲蓄制度(Voluntary saving pillar)等三大支柱來解決老年人的經濟風險，用以保障老年經濟安全。

概言之，以上三層式的保障制度，若依其預期的目標(Objectives)上來區分，第一層保障的公共年金主要係著重於社會財富的再分配功能；至於第二層保障的私人年金與第三層保障的個人保險儲蓄制度，兩者均強調儲蓄或保險的功能。惟三種層次的保障制度均具有共同保險的功能，尤其對於不確定的風險領域裡更屬最佳的運用方式。另就責任歸屬上言，第一層保障所強調的是政府的責任，而第二層及第三層則強調企業雇主或個人的責任。換言之，對於勞工未來的老年生活所需，政府的責任只提供最低的基本生活保障，至於較高的消費水準或者維持過去一定的生活水準，則著重於個人的責任範疇。

其次，就型態(Form)上言，第一層的公共年金大致有三種可能的型態，一為政府透過資產調查(means-tested)方式提供貧窮者的社會救助，另一種為提供最低年金保證(minimum pension guarantee)的法定儲蓄制度，第三種方式為提供普遍性或特定職業取向(employment-related)的定額給付(flat benefit)。第二層的法定私人年金包括了個人儲蓄帳戶制度(personal saving accounts)與企業退休金制度(occupational plans)。至於第三層的個人商業保險年金，可透過購買商業儲蓄保險或自行儲蓄等方式，以提高未來老年生活的適當保障。

在世界銀行的規劃中，這三層保障的財源及其處理方式，亦有所不同。首先是第一層的公共年金，大部分係透過強制性的稅收移轉方式進行所得的再分配，以保障貧窮老人的最低生活水準；或者透過強制性的社會保險方式，採隨收隨付式的確定給付制，提供最低的年金保障。而第二層的私人年金與第三層的個人商業保險，則強調完全提存(fully funded)的財務處理，並以確定提撥制(defined contribution)為主導的退休金給付型態。至於有關三層式老年經濟保障模式，如表所示：

三層式老年經濟保障模式

目標

再分配+共同保險

儲蓄+共同保險

儲蓄+共同保險

型態

需資產調查、提供最低年金保證或定額給付

個人儲蓄制度或員工退休金制度

個人儲蓄制度或商業保險儲蓄制度

財源

透過稅收或保費方式

完全提存方式

完全提存方式

層次

(第一層)

強制性社會安全制度

(第二層)

任意性員工退休金制度

(第三層)

自願性商業保險儲蓄制度

基本上，「三層年金制度」最主要的目的不只是在紓緩政府的財政壓力，更重要的是積極避免老年民眾落入「年金貧窮(pension poverty)」的困境，任何一種社會保險制度都有其給付水準與保險費率的「天花板」，意即保費不可能無限制的調高，而給付水準也不可能完全滿足所有人的經濟需求。因此，需要透過三層式，甚至是多層次的制度設計來確保老年的經濟安全。

為推動我國年金制度改革，紓緩政府的財政壓力，以及保障老年民眾的經濟安全，除了合理調整現行各社會保險的費率、健全保險財務體質外，改革現行國民年金制度已是當務之急，更是建立「三層年金制度」的基礎工程。

目前我國國民年金制度的建立落後於其他職業別老年退休保障制度，已是既成的事實，制度整合確有其困難。為因應人口老化及年金貧窮的趨勢，老年退休生活保障既是政府的責任，更是民眾個人的責任。因此，過去幾年我們已數次提出「三層年金制度」改革的相關建議，除了參考世界銀行的建議，同時也考量我國年金制度建立的特殊歷史背景，進而建議將國民年金保險定位為全民納保、保障基本生活所需的全民基礎年金，並將現行各職業別老年退休保障制度視為第一層的附加公共年金(Additional Public Pension)，而勞退新制則視為第二層任意性職業年金，或可逐漸減少政府在第一層附加公共年金上的角色（如勞保），以減輕政府財政的負擔，並有鼓勵民眾就業的積極效果（如下圖）。

簡而言之，欲推動「三層年金制度」就需先從改革現行國民年金制度著手，建議政府開放已參加軍、公教、勞、農保的民眾自由參加「國民年金保險」，除了可擴大國民年金被保險人的範圍、增加保費的收入外，更可避免工作人口未來退休後落入年金貧窮的風險，同時亦能避免「國民年金保險」陷入逆選擇的困境。

（本文僅供參考，不代表本會立場）