二ＯＯＯ年十二月七日起至九日，歐盟理事會於尼斯召開，針對歐盟將擴及至中東歐，作出進行一連串機構改造之決定。與此同時，歐洲議會、理事會及執委會三個歐盟機關的首長，於十二月七日共同公布「歐盟基本權憲章」（Charter of Fundamental Rights of the European Union）[1]。
制定基本權憲章的決定，源於一九九九年六月，在科隆召開的歐盟理事會
以下即就基本權憲章之背景、目的、制定經過、架構及特質、內容、相關法律問題，以及憲章制定之意義，分別加以說明。
貳、憲章制定之原委與歷程
一、 制定之背景及目的
歐盟及其相關組織，包括其前身，本無固定的基本權清單形式。例如在歐洲經濟組織共同體（EEC）條約（即一九八五年生效的羅馬條約），僅有經濟基本權之保障，以及勞動條件禁止別待遇等規定，散見其中。
關於歐洲共同體法中，不採固有基本權清單形式之理由，有學者認係先前歐洲理事會（Council of Europe）所揭櫫「人權與基本自由等同實現」之政策方向（與此相較，歐洲經濟共同體「共同市場設立、維持及強化」的形式，僅具有經濟上目的），兩者結合達成歐洲統合之目標[3]。事實上，由歐洲理事會成員國締結的「歐洲人權公約」（European Convention on Human Rights），以及依此公約所成立的歐洲人權法院，對於以自由權為中心的歐式人權保障，產生極大的功能[4]。
然而隨著歐洲統合的進展，共同體的權限亦不斷強化擴大，因共同體活動致侵害人權的機率，也大幅增加，建立共同體人權保障規範，實屬必要。尤其是自六Ｏ年代，共同體法對於成員國的內國法，居於優位之地位，其可直接適用於成員國人民，已為共同體司法機關（即歐洲法院）所肯認之原則，對於共同體之活動，成員國內國法有效保障人權之作用，漸顯不足
另一方面，將概括人權規定導入共同體規範的嘗試，亦以歐洲議會為中心進行。例如歐洲議會一九八八年四月十二日有關基本權及自由之決議，以及一九九四年二月十日有關歐盟憲法之決議等，然而這些努力並未完全實現。這些嘗試未能成功的理由。主要在於企圖成為歐洲憲法草案的一部分，並與歐洲憲法制定相結合所致，而此造成各國政府接納人權規定的障礙
雖然導入此等人權清單的嘗試，履未成功，但歐洲法院的判例，卻代之而起，承擔共同體規範的人權保障功能。歐洲法院自六Ｏ年代後期以降，在確立共同體法優位及直接適用可能性的判例後，發展出共同體規範人權保障的判例。依歐洲法院的判例，歐洲法院於調和成員國共同的憲法傳統，以及締結的國際條約時（尤其是歐洲人權公約），所應維持的「法律一般原則」。就此觀點而言，歐洲法院不僅對有關經濟活動的人權，甚至住居不可侵犯、言論自由、結社自由、宗教自由，以及家庭生活的尊重等廣泛人權的保障，均發展出重要的判例
受到歐洲法院判例的影響，在歐洲共同體（EC）及歐盟（EU）的條約中，亦設有關於基本權之規定。歐洲聯盟條約（即馬斯垂克條約）第六條第一項規定：「聯盟係基於成員國自由、民主主義、尊重人權與基本自由，以及法治主義等共同原則而成立」，此即宣示人權及基本自由的尊重，乃歐盟成立的根本理念。同條第二項復規定：「一九五Ｏ年十一月四日於羅馬簽署為保護人權及基本自由之歐洲條約，以及各成員國共通憲法傳統所保障的基本權利，而成為共同法之一般原則，聯盟應予以尊重」，此確認作為共同體法之一般原則的基本權，應予以尊重。
再者，歐洲共同體條約（EC條約）中亦定有「市民權」章（第十七條以下），規定有關市民的各種權利。而在一九九七年十月三日簽署，一九九九年五月一日生效的歐盟附約「阿姆斯特丹條約」，其第七條第一項規定：「理事會得基於三分之一成員國元首或政府首長出席，由執委會提案，並得歐洲議會同意後，對於成員國重大違反第六條第一項所揭則之情事，得作出要該成員國政府提出意見之共同決定」，而第二項規定：「依第一規定傷成決定時，理事會以特別多決，包含該當成員國在理事會之投票權，得對決定停止本條約所賦予成員國特定之權利。於作出決定時，理事會應考量此決定對自然人及法人的權利義務，所造成之影響」，此即對於成員國重大違反人權保障，共同體所為制裁措施之規定。事實上，此係歐盟對成員國的人權侵害，所為之對抗措施，並非由歐盟機關對人權侵害的保護規定。
此外，除了依據歐盟條約第四十六條規定，賦予歐洲法院關於審查第六條第二項基本權之權限外，關於社會權的基本權保障，在歐洲共同體條約第一三六條亦規定，對於一九六一年十月十八日簽署之歐洲理事會的「歐洲社會憲章」，以及一九八九年歐洲共同體所採納的「關於勞工社會基本權共同體憲章」，必須予以注意。
基上所述，在歐盟規範下，藉由歐洲法院判例的形成，以及條約規定的建構，已達一定程度的人權保障，而此一水準，與歐盟各機構所具有之權限相較，未必有顯著的差距。有學者認為，欠乏基本權清單，並非直接意味著歐洲欠缺基本權保障的規範。誠然在與歐洲統合進展的同時，以歐洲法院判例所形成歐洲的基本權保護，此是否明顯無需基本權清單？應認其實無迫切之必要
然而以累積歐洲法院判例為中心的現行人權保障方式，由於欠缺成文明確的人權清單，勢將衍生共同體市民無法明確知悉其基本權為何之問題
至於載入憲章之權利內容應包括：一、歐洲法院判例所肯認之自由權、平等權及程序上的權利；二、依據歐洲共同體條約，所承認聯盟市民應有各種政治上的權利；三、歐洲社會憲章等所指涉的三類經濟社會基本權。依據歐盟理事會見解，對於為保護人權及基本自由之歐洲人權公約所保障，並自成員國共通憲法傳統成為共皺體之法律一般原則的自由權、平等權及程序上各種權利，應包含於本憲章之內，並進一步將作為市民之基本權涵括在內。而在制定憲章之際，歐洲社會憲章及關於勞工社會基本權共同體憲章中，所指涉的經濟社會基本權，亦一併加以考量
上述匯整歐盟現有規範基本權之狀態，而作成憲章形式的歐盟理事會基本方針，亦於制定憲章時表現出來。因此，憲章前言即揭櫫：「本憲章基於尊重共同體及聯盟之權限與任務，以及補充性原則，再度確認由成員國共通憲法傳統，以及歐洲聯盟條約、歐洲共同體各條約、歐洲人權公約、共同體及歐洲理事會所採納之社會憲章、歐洲法院及歐洲人權法院形成之判例等國際義務所生之權利」。憲章第五十一條第二項又規定：「本憲章未創設聯盟新的權限及任務，亦未變更各條約規定之權限及任務」。
綜上所述，基本權憲章係將歐盟現有基本權保障規模，予以集中、明確及體系化，並賦予歐盟權力正當化之基礎，以謀市民之整合。其並無創設未達到的人權標準，亦未圖擴大聯盟的權限。而憲章的制定，同時面臨新成員國加入的歐盟擴張，歐盟機構必須加以調整，以及以共同外交、安全防衛政策及自由、安全與法領域的形成為特徵，促進聯盟基本秩序及整體關係的發展，而非與歐盟制度無涉的單一現象
基於以上目的而制定基本權憲章，在歐盟內部顯係意見一致。然而具有此等特性的基本權憲章，其究係單純的政治宣言，抑或方針（Program）規定？是否具有法的拘束力，而可由法院予以實現其效力？以及成員國及歐盟各機構意見相左時之處理，此等問題仍懸而未決。此外，基本權憲章之內容，已預含超越歐盟現有基本權保障規範，在效果上亦可能產生超出上述目的之功能。這些相關問題，留待後述。
二、 制定之經過
歐洲共同體或歐盟關於制定概括基本權清單，在歐洲議會多年努力之後，因常敗而告終。然而此次基本權憲章制定的鍥機，反而是向為引用基本權清單之障礙，代表成員國政府利益，所組成歐盟理事會的提案。
如前所述，在一九九九年六月四日於科隆召開的歐盟理事會，基於議長國德國「使聯盟市民對基本權的重要意義及其範圍得一目瞭然」之提案，達成制定基本權憲章之決定。同時也決定憲章制定之步驟，依下列程序進行。
歐盟理事會應依據成員國政府、歐盟執委會委員長之代表人，以及歐洲議會與各國議會議員組成會議作成之意見，提出歐盟基本權憲章草案。歐洲法院之代表，則以觀察員身分參加，並應聽取經濟社會委員會、區域委員會及社會團體代表與專家之意見。此一會議，應於二ＯＯＯ年十二月歐盟理事會召開前之適當期間，提出草案。歐盟理事會向歐洲議會及執委會，提交與之共同發布之基本權憲章草案。在此之後，再討論是否將各條約納入，以及以何種方式納入。同時於下次歐盟理事會，決定準備實行的各種條件
上述決定作成後，在一九九九年十月十六日於坦培爾（Tampere）召開的歐盟理事會，決定進行憲章起草會議之組成及運作方式。此一草案起草會議，由歐盟成員國政府首長之代表人十五人、歐洲議會指定之歐洲議會議員十六人、各成員國國會指定之國會議員三十人（即每一成員國二人），以及歐盟執委會委員長代理人一人，共計六十二人組成。另外再加上觀察員歐洲法院代表二人，以及歐洲理事會代表二人（其中一名為歐洲人權法院法官）。此外，並應聽取經濟社會委員會、區域委員會、歐洲監察使（European Ombudsman）及社會團體代表與專家之意見。起草會議應選出議長一名，並由歐洲議會議員、成員國國會議員及歐盟理事會主席代表各一名，擔任副議長。起草會議及提出於會議之文書，原則上應予公開。議長及副議長經過密集的磋商，認為會議所擬之草案，業已彙集各方之意見後，議長應將其提出於歐盟理事會[18]。起草會議於一九九九年十二月十七日在布魯塞爾召開第一次會議，並選出德國前總統赫佐格（Rorman Herzog）為議長。
自科隆歐盟理事會提出機構改革的基本條約修正案，以及決定採行基本權憲章，至二ＯＯＯ年召開的尼斯歐盟理事會，基本權憲章草案的審議期間，僅僅不到一年。因此，起草會議召開後，即開始全力審議。再者，將審議中的議案或修正案，透過網際網路予以公開，達到前所未有的透明性。此外，在公聽會上，計有非政府組織（NGO）、勞工團體、教會等團體、即將加入的中東歐國家，共六十七個代表出席發言。在審議的過程中，約討論六百個提案及修正案，此反映出各界對基本權憲章的高度關注[19]。
二ＯＯＯ年十月二日，起草會議通過最後草案。而十月十二、三日於法國比阿里茲（Biarritz）召開的歐盟理事會，全體一致承認本草案，並送交歐洲議會及歐盟執委員。十一月十四日，歐洲議會亦承認此一草案。十二月七日於尼斯召開歐盟理事會之際，歐盟理事會、執委會及歐洲議會三個機構的首長，共同簽署公布憲章[20]。
參、憲章之內容
一、 憲章之特性及架構
本憲章作成歐盟十一國語言版本，以法語版為原本作為審議之用，由前言及七章五十四個條文構成。其中第一條至第五十條為實體權利之規定，包括第一章人性尊嚴（第一條至第五條）、第二章自由（第六條至第十九條）、第三章平等（第二十條至第二十六條）、第四章連帶權（第二十七條至第三十八條）、第五章市民權（第三十九條至第四十六條）及第六章司法受益權（第四十七條至第五十條）。第五十一條至第五十四條，則係關於憲章適用範圍、保權利之範圍等一般規定。
雖然基本權憲章納入歐盟基本條約，但條約卻未任意擴張，在草擬個別條文時，儘可能使其簡短易於了解。因此，除了第四十一條（接受良好行政之權利）外，所有條文均在三項以下。此外，相對於歐洲人權公約，分別規定個別權利之界限，基本權憲章則是於最後一章的一般規定中，設有關於基本權限制之規定。
二、 前言
前文在說明歐盟制定憲章之由來，以及闡明憲章之特性。憲章制定之目的，在於促進歐盟維持與發展歐洲人性嚴尊、自由、平等及經濟社會共同價值之目的，將基本權明確於憲章之形式，以強化基本權之保護。此外，本憲章亦明確肯認，由適用於歐盟之各條約、判例及法律原則而生之權利。
第一章規定者為人性尊嚴，此乃人權的最高價值，亦為人權保障的基本核心。因而人性尊嚴必須予以尊重及保護，不可加以侵害（憲章第一條）。而為體現人性尊嚴的保護，則人原則上應享有對生命的權利，包括死刑之禁止（憲章第二條），對身體完整的權利（憲章第三條），以及刑訊之禁止（憲章第四條）、奴隸及強制勞動之禁止（憲章第五條）。
有關於死刑、刑訊之禁止，係呼應歐盟對外關係所採的人權政策，而納入憲章之中
本章各條條文，第二條、第四條及第五條第一、二項，分別相當於與歐洲人權公約第二條、第三條及第四條規定。依憲章第五十二條第三項規定，此與歐洲人權公約之規定，具有同一之意義及範圍。此外，第三條規定的各種原則，則涵括歐洲理事會「關於人權及生命之協定」。至於生命倫理之基本權（第三條第二項）及人身買賣之禁止（第五條第三項），則未見諸於歐洲人權公約及歐洲法院之判例
四、 自由權
第二章所規範者為自由權，其內容包括：對身體自由及安全的權利（憲章第六條），私生活及家庭生活之尊重（憲章第七條），個人資料之保護（憲章第八條），婚姻及成立家庭之權利（憲章第九條），思想、良心及宗教之自由（憲章第十條），表現及傳播自由（憲章第十一條），集會結社之自由（憲章第十二條），藝術、科學研究之自由（憲章第十三條），受教育的權利（憲章第十四條），職業選擇及勞動之自由（憲章第十五條），執行業務之自由（憲章第十六條），財產權（憲章第十七條），療護權（憲章第十八條），不受危險放遂、引渡至國外之保護（憲章第十九條）。
本章各條文中，第六條、第七條、第十條第一項及第十一條，分別與歐洲人權公約第五條、第八條、第九條及第十條規定相當，但歐洲人權公約第十條第一項認可制之規定，不得妨礙共同體法對於成員國權限之限制。憲章第十七條則同歐洲人權公約第一議定書第一條。第十九條第一項有關集體驅逐出境之禁止，則同歐洲人權公約第四議定書第四條規定。至於憲章第十九條第二項，關於禁止引渡至有死刑、刑訊等重大危險國家之規定，依歐洲人權法院之解釋，相當於歐洲人權公約第三條刑訊禁止之規定。上開憲章規定，依憲章第五十二條第三項規定，與歐洲人權公約之規定，具有同一意義及範圍。
再者，憲章第九條雖相當於歐洲人權公約第十二條，但其範圍則委由各成員國以法令加以規定，故可擴大至其他婚姻形式（例如同性戀者之婚姻）。憲章第十二條第一項雖與歐洲人權公約第十一條規定相當，然其範圍卻由歐盟規範予以擴張。憲章第十四條第一項雖與歐洲人權公約第一議定書第二條相當，但其範圍則擴及參加職業教育及繼續教育。
此外，有關個人資料保護（憲章第八條）、庛護權（憲章第十八條）及關於國外驅逐（憲章第十九條）等保護權利，則未見諸於歐洲人權公約及歐洲法院之判例
五、 平等權
第三章規範之平等權內容包括：法律前的平等（憲章第廿條），禁止差別待遇（憲章第廿一條），文化、宗教及語言多樣性的尊重（憲章第廿二條），男女平等（憲章第廿二條），保障兒童、高齡者及殘障者之權利（憲章第廿四至廿六條）。
值得注意的是，有關男女平等、幼童、高齡者及殘障者權利保護規定。此外，雖然在第二十一條規定，加入禁止以少數民族為差別待遇之理由，第二十二條定有尊重文化、語言及宗教多元性之規定，但關於團體之權利，在起草會議內部意見卻未見一致
六、 連帶權
第四章名之為「連帶」（Solidarität），針對經濟、社會之權利予以規範，此係起草會議未形成一致之共識，具有濃厚妥協性，而重覆法律現狀之規定
本章有關經濟社會權利之內容包括：勞工對企業內資訊及協議的權利（憲章第廿七條），勞工團體交涉及行動的權利（憲章第廿八條），接受職業介紹服務的權利（憲章第廿九條），不受不當解僱的保護（憲章第卅條），享有公正適當勞動條件的權利（憲章第卅一條），童工之禁止及少年勞工之保護（憲章第卅二條），家庭及職業生活之調和（憲章第卅三條），社會保險及社會救助（憲章第卅四條），健康醫療（憲章第卅五條），一般經濟利益服務（憲章第卅六條），環境保護（憲章第卅七條），消費者保護（憲章第卅八條）。
七、 市民權
第五章規定之市民權，包括政治及外交上的權利，其內容有：歐洲議會選舉之選舉權及被選舉權（憲章第卅九條），地方自治體之選舉權及被選舉權（憲章第四十條），接受良好行政之權利（憲章第四十一條），公文書接近權（憲章第四十二條），向監察使申告權（憲章第四十三條），請願權（憲章第四十四條），居住遷徙之自由（憲章第四十五條），外交及領事上之保護（憲章第四十六條）。
八、 司法受益權
第六章規定之司法受益權，主要指司法程序上各種權利之保障，如對有效救濟及公正裁判之權利（憲章第四十七條），無罪推定之權利（憲章第四十八條），罪刑法定及罪刑相當原則（憲章第四十九條），不接受以同一犯罪行為，再審判及處罰之權利（憲章第五十條）。
上述各權利，對於歐洲及成員國法院適用之程序法，具有重要的意義。再加上承認「基本權訴願」（Grundrechtsbeschwerde），使得現行法制度所賦予個人權利之保護，即相形不足[27]。
九、 其他一般規定
第七章所規定者，乃有關基本權憲章整體的一般規定。其包括：適用範圍（憲章第五十一條）、保障權利之範圍（憲章第五十二條）、保護水準（憲章第五十三條）及權力濫用之禁止（憲章第五十四條）等規定。
肆、憲章的法律問題
一、 憲章的法效力問題
就憲章相關法律問題而言，首先面臨的是，在科隆的歐盟理事會中討論，是否將憲章納入歐盟基本條約？以及如何納入的問題。此在憲章公布後，即須加以探討。亦即憲章制定後，決定其不具法拘束力。針對此一問題，歐盟各機構及成員國間，有主張賦予憲章法拘束力者，亦有持憲章僅係政治宣言之相反見解。此在憲章公布前，即是一個棘手難以解決的問題。
在起草會議中，主張肯定立場者，有歐洲議會的多數代表、歐洲監察使、經濟社會委員會及地區委員會。持反對見解者，有成員國國會的多數代表、歐盟理事會及執委會。然而在歐盟理事會中，德國極力主張憲應具有法的拘束力，而英國則力持反對的立場，最後決定憲章仍無法拘束力，僅具政治性宣言之效力
因此，在尼斯召開的歐盟理事會，則採憲章係「關於聯盟未來之宣言」，並將之載入尼斯條約的關係文書。故在有關歐盟未來發展的討論中，憲章的地位問題應加以處理。亦即有關憲章有無法拘束力的問題，預定在二ＯＯ四年召開的政府會議準備作業架構中，進一步加以討論。
二、 憲章的義務人及權利人
基本權憲章之規定，基於「輔助性原則」（Subsidiaritätsprinzip），拘束歐盟各機構及組織，以及在執行歐盟規範之情形下，拘束成員國（參照憲章第五十一條）。而受憲章保障權利者，乃歐盟之市民，亦即具有成員國之國籍者（參照歐洲共同體條約第十七條以下）。然依權利之性質，對於歐盟市民以外之人，亦有適用
三、 憲章與成員國憲法之關係
關於憲章與各成員國之關係，憲章第五十三條規定：「本憲章之所有規定……對於成員國憲法在各適用領域對所承認之人權及基本自由，不得以解釋予以貶抑及損害」，此在強調憲章不得以解釋，限制內國法之基本權。然而與解釋無關之部分，聯盟法優於內國法並未改變
此外，如前所述，依憲章第五十一條規定，基本權憲章之規定，基於輔助性原則，拘束歐盟各機構及組織，以及在執行歐盟規範之情形下，適用於成員國。由於已限定憲章適用之範圍，減低因憲章的制定而成員國必須大幅修憲的疑慮。另一方面，歐洲模式所發展的基本權架構理念，亦不會影響內國有關基本權保護的討論
四、 憲章與歐洲人權公約之關係
依前所述，歐洲式的人權保障體制，係以歐盟全體成員國均加入之歐洲人權條約，以及基此公約所設置之歐洲人權法院，作為人權保障之架構。此一架構與歐盟基本權憲章之關係為何，即須加以釐清。雖然長久以來，有歐洲共同體或歐盟本身應加入歐洲人權公約的呼聲，然迄今並未實現
基本權憲章第五十二條第三項前段規定：「本憲章所規定之權利，以其相當於歐洲人權公約所保障之權利者為限，與該當條約之規定，具有同一意義及範圍」，即試圖與歐洲人權公約所保權利之內容一致。然而同項後段復規定：「本規定不妨礙聯盟法規所為更廣泛之保障」，似乎歐盟對基本權之保障，已設定超越歐洲人權公約之程度。
基本權憲章大幅納入歐洲人權公約所保障之權利，並規定對應之權利具有相同之意義及範圍。因此，身為歐洲人權公約守門人的歐洲人權法院，與如因基本權憲章具法效力，而獲得裁判拘束性的歐洲法院，二者間的協調將是日後重大的課題。申言之，如何解決兩法院就同一案件之歧異見解，顯然是必須面臨問題。
此外，由於基本權憲章的制定，使得兩個不同的權利清單並存，以致減低東歐國家加入歐洲理事會及歐洲人權公約的意願，並產生加入歐洲人權公約，係相當困難的疑慮。因此，有認為基本權之制定，若非以加入歐洲人權公約為前提，自然不會產生阻礙困難
五、 對人權保障發展之影響
如前所述，憲章拘束歐盟機構及組織，並在執行歐盟規範之情形下，拘束成員國（參照憲章第五十一條第一項）。而憲章並未創設聯盟新的權限及任務，亦未變更各條約所確定之權限及任務（參照憲章第五十一條第二項）。
自此觀之，憲章僅係確認現存的法狀態，而未置於將來歐洲憲法的角度，此一觀點似值商榷。實際上，憲章之規定涵蓋歐盟權限未及之處。例如憲章第二條第二項有關死刑禁止之規定，以及第四十八條至第五十條有關刑事法上原則之規定。此等規範係以現在之外貌，隱含聯盟漸進擴大權限。由於憲章具有此等開放性，在擴張歐洲共同體條約及歐盟條約中有關聯盟權限之際，憲章即具有形成概括歐洲憲法文本之意義
此外，就歐洲法院判例及歐洲人權公約所形成人權保障體系觀之，顯示出以下發展的特點
（一）在歐盟的活動中，以往基本權保障所不及之司法、內政上之協助，以及共同外交安全政策，現亦有基本權之適用。尤其是在司法、內政上的協力關係上，由於成員國的警察、稅務機關透過歐洲警政署（Europol）組織，進行密切的資料交換，以及統一的入出境管理政策，在這此活動中必須確實踐履基本權的保障。例如有關個人資料的保障（參照憲章第八條）、庇護權（參照憲章第十八條），以及對於驅逐至國外的保護（參照憲章第十九條）等，而此係基本權憲章作用所致。
（二）導入概括社會基本權，並承認若干歐洲人權公約所規範的經濟權利。
（三）對於傳統的市民及政治上的權利，追加資料保護、生命倫理及資訊接近等現代權利。
（四）對於若干權利予以詳細規定，排除未來可能產生的疑義。例如有關生命倫理之規定（參照憲章第三條第二項）、對教育之權利（參照憲章第十四條）等。
伍、結語
經過長年的努力，歐盟的基本權清單在極短的時間內產生，充滿了戲劇性的變化。關於憲章的內容及效力，在制定者間存有相當嚴重的對立，而憲章本身亦是妥協下的產物。尤其是有關憲章法效力的問題，仍處於懸而未決的狀態。
至於憲章的制定是否符合民主程序？以及內容過於急就章，欠缺充分的法理論檢證？均不無疑問
歐盟基本權憲章之研究
作者何展旭
發布日期