預算為施政計畫具體實現的首要途徑，也是政府部門中影響組織行為最強有力的工具，因此世界各國行政改革的歷史中，預算制度的改革便往往隨著政府規劃及預算概念的變遷，一再地成為最主要的改革焦點。以美國為例，從一九六○年代的「計畫―方案―預算系統」（PPBS）、一九七○年代的零基預算（Zero-Based Budgeting），直到一九八○年代的目標管理（MBO），其主要的目的都在追求以前瞻性的規劃設計，將公共資源做最理性而有效的分配。現階段世界性預算改革的焦點集中在提升政府機關的施政績效，而這種趨勢也明顯地反映在各國普遍大力推動的績效預算制度。更明確地說，一九九零年代發展的績效預算（Performance-Based Budgeting）進一步地主張公共組織的預算必須與中長程策略計畫相結合，強調以組織整體的目標為導向，並以績效評估為手段，要求公共組織建立公共策略規劃暨績效預算的中程計畫預算架構。先進國家中於一九九零年代陸續採用類似的公共策略規劃暨績效預算制度的，至少包括美國（Government Performance and Results Act of 1993）、加拿大（Expenditure Management System）、英國（Medium Term Financial Strategy）、紐西蘭（Strategic Management）、澳洲（Financial Management Improvement Plan）及瑞典（Three-year Guidelines）。
我國刻正由立法委員李桐毫等人推動的「政府績效成果法」草案亦即參照美國政府於一九九三年通過的Government Performance and Results Act而設計。該草案的主要內容與行政院研考會執行多年的中程施政計畫制度大同小異，旨在以一套系統化的策略規劃程序，將組織的目標、策略、資源以及行政過程連結起來，使得這些決定組織前途的重要變數都能明確化，並且受到組織持續的監測與管理（如立法監督）。
貳、績效與成果法案的執行經驗
策略規劃以及績效預算的概念雖然已廣為各先進國家的公共與非營利組織所採用，而策略管理的概念與可能成效，在私部門中也早已耳熟能詳，但由於各國國情、文化以及社經狀況的差異，這些來自企業管理領域的管理方法在不同的公共環境中往往產生截然不同的效應。近代相關的文獻中以針對美國績效與成果法案（GPRA）以及澳洲財務管理改進方案（FMIP）的評估研究最為完整，本文以下即以該兩大改革的相關研究回顧，探討公共策略管理可能的正、反面影響。
一 、美國政府績效與成果法（GPRA of 1993）
針對美國政府績效與成果法（GPRA of 1993）的執行評估研究，國內外都有不少的相關著作。目前為止，多數研究者都發現美國聯邦政府所屬各機關在執行GPRA時，不但在接受新制度的心態以及所採用的策略發展途徑有相當大的差異，更在界定組織目的與評估指標、資料的收集與整理，以及組織分析的階層上發生種種的問題。
首先，在發展組織的策略方面，不同的聯邦政府機關往往以不同的心態來滿足GPRA的要求，同時也用不同的方法來界定機關本身的使命與目標。部份機關很認真地執行GPRA的精神，並將策略規劃的要求視為組織高層思考整體方向與策略的機會；但也有些機關將新的制度視為額外的負擔，在撰寫組織的策略計畫時，完全填入例行事務或原已決定的方案，只是在表面上將這些資訊包裝成上級要求的格式而已（Radin, 1998）。此外，有些機關將GPRA的執行視為推動某些新方案的機會，因此在界定機關的使命與目標時，便刻意地配合所冀望的新方案領域而調整。最後，也有些聯邦機構的策略規劃是以內部管理為中心，將策略界定在個別方案而非組織整體的層次。
其次，GPRA要求聯邦政府機關必須在機關的策略計畫中提供三種評估指標―輸入（inputs）、產出（outputs）、以及結果（outcomes）―以及評估的結果。從表面上看起來，要求行政機關訂出本身的評估指標不但可以達到行政課責的目的，更可以使得政府機關在設計公共方案時，會盡力思考其所可能對社會經濟及人民生活產生的影響。然而，聯邦政府所推行的方案中，有許多是非常難界定具體的預期產出或結果的。舉例而言，部份公共方案（尤其是研究發展的領域）往往需要經過十年或更長的時間才可能見到效果，因此並無法在機關的年度施政計畫或甚至四、五年之中程計畫的時程中載明預期成效或接受評估。更令聯邦政府機關困擾的是，許多方案的長―中―短程目標的執行即使經過評估，主事者也很難確定哪些部份的結果真的是因為該方案的影響，又有什麼部份是環境影響而自然造成的。
第三個問題是GPRA既然要求聯邦機關進行各種方案評估，相關資料的蒐集自然在所難免。然而，各機關現存或已定期蒐集的資料往往不足以應付方案評估的需求，而聯邦政府對於人民資料的蒐集與資料庫的建立卻又容易引起各種疑慮（Henry, 1999）。主管機關是否只要評估公共方案各種績效指標中，資料已經確定存在的部份呢？其次，聯邦政府撥放各州與地方的補助款按GPRA的要求也應該建立成效指標，如果評估成效指標所需的資料庫尚未建立時，中央是否也應該要求各州或地方政府，根據中央主管機關的指示來建構可由聯邦相關機構監測的資料庫，以評估預期目標的成敗？這樣的概念也許聽起來合理，但在政治層面上卻有相當的執行困難。試想，在再造政府（Gore, 1993）一片分權（decentralization）、鬆綁（deregulation）的風潮下，聯邦政府如何要求各州與地方政府建立各種資訊系統，以供中央評估政策的績效或決定補助款的增減呢？從另一方面設想，如果不建立由中央控制的資訊系統，而由各地方政府自行評估回報，可想而知的各地方政府必然報喜不報憂，自然也就失去GPRA之績效評估的意義了。
另外一個問題是所謂分析層次的問題。一個政府機關通常會主管許多不同的業務、方案或某些既定政策的部份，要如何把這許多業務、方案或政策的部份整合為一份具有清晰政策目標的策略計畫，往往就成為各機關的難題了。政府之政策制定的環境是一種權力極度分散的系統，對某一個政府追求的整體目標（尤其是涵蓋不同機關單位的政策目標），行政、立法、司法甚至考試或監察部門的不同單位可能都有或多或少的決策權與影響力。在這種情況下，哪一個部門才應該負起達成這些目標的責任呢？是新設一個統籌的單位？還是立法部門主導的多部門委員會？
二、澳洲的財務管理改進方案
美國之外，澳洲也早於西元一九八四年開始所謂「財務管理改進方案」（Financial Management Improvement Program—FMIP）的類似改革行動。FMIP的設計乃仿效英國佘契爾政府的財務管理改進計畫（FMI）（Parker and Guthrie, 1990），旨在提高澳洲政府的管理效率與財務狀況。其主要內容與美國的GPRA類似，皆為應用策略規劃（三年為期）的概念，要求行政機關以結果為導向（Australian Public Service Board, 1986），以建立更有效的預算與資源分配制度。
FMIP的執行在澳洲勞工黨執政的期間（歷經Hawke以及Keating兩位首相）共持續了十三年，有關的評估研究因此頗足以做為其他國家中同類型改革的借鏡。首先，類似於前述美國的經驗，澳洲政府的不同部門在執行FMIP時往往採用不同的途徑。部份組織採用由上而下的控制模式，有的組織則相當注重不同階層人員於過程中的參與，更有的組織在進行策略規劃時依賴的主要是由下而上的意見彙整（Johnston, 1998）。組織策略計畫的內容各部門也有極大的差異，某些組織所定的目標過於「宏觀」，使得實際執行組織方案的人員無所適從（Glasson and Goode, 1988）；多數組織的策略計畫卻又完全是內部導向，以方案執行細節為主要內容，缺乏策略規劃的精神（Australian Public Service Board, 1986）。
在成效的評估方面，部份機關的確感受到公共策略規劃暨績效預算的優點。如針對移民與種族事務部（Immigration and Ethnic Affairs）以及國稅局（Australian Tax Office）的研究就指出，此種途徑可幫助組織「超越傳統的組織功能結構來規劃預算」，以及「自我檢視而導致重大的策略性變革」（Australian Public Service Board, 1986, p. 63, 120）。財政部的報告（Department of Treasury, 1990）也強調策略規劃在商業相關部門的價值，認為公部門的策略規劃可用來替代私部門的資本市場壓力，迫使國營事業提高其生產力。
然而，在另一方面，許多研究也指出FMIP的缺點或執行上的困難（e.g. Weller & Lewis, 1989）。Considine（1990）檢視澳洲政府部門31個已公佈的策略計畫，並與六十位以上澳洲政府的管理者進行深度訪談後指出，澳洲政府所採用的線性策略規劃模式並未能幫助公共組織釐清組織的目標，或發展出更能因應環境變化的策略。部份機關認為由於其組織本身的特性，在進行策略規劃的過程中，希望結合組織的計畫、政策優先順序以及資源分配的決定是過於勉強的 (Glasson & Goode, 1988)。舉例而言，澳洲首相暨內閣部（Department of Prime Minister and Cabinet）雖然為澳洲政府的中央政策部會，卻未採用FMIP所提供的策略規劃模式，因為該部會認為其負責的政策領域無法適用此種來自私人企業的理性規劃模式（Australian Public Service Board, 1986）。
研究還發現各機關在執行FMIP時往往是以一種獨立於其他機關的心態來進行規劃，未能顧及平行單位相關領域的政策，而這樣的立場又正好與公共策略管理追求的資源整合相違背（Bryson, 1995; McGuire, 1989）。甚且，在一九八七年時，澳洲政府進行了一個相當大幅度的結構重整。由於各部門的策略計畫原已缺乏共同的目標或資源整合的功能，此種大規模的重整更使得各機關的策略計畫因為組織之角色功能的改變而無用武之地（Weeks, 1988）。
最後，公共策略管理從表面上看起來雖然多為管理制度的變革，然而在實際運作上卻不免受到許多政治因素的影響。舉例而言，政治選舉的週期、部會首長短視的政策觀點、利益團體的運作等都影響FMIP執行的結果（Pusey, 1993; Painter, 1988; Yeatman, 1987）。研究者一再發現，公私部門的策略管理的確存有相當大的差異（Nutt & Backoff, 1993; Bryson, 1995）。舉例而言，在FMIP執行的過程中，有些環境中就連策略計畫內容的公佈與否都可能造成政治結果的差異（Weller and Lewis, 1989）。
參、我國的績效成果法案
比較起以上的潛在政策執行問題，立法院目前推動的績效成果法案更有兩項值得補充之處。首先，目前立法院版本的多數條文雖然仿照西方國家的績效成果法，但對於各機關計畫與預算之間的關係卻隻字未提。公共策略規劃制度的主要目的皆在強化機關施政績效評估與管理的工作，使得公共組織的管理者必須為其決策以及所屬機關的表現擔負行政責任。因此，此種制度通常要求機關在提出預算需求時必須結合組織的中程計畫，中央幕僚單位以及立法部門相關委員會才可從有限資源分配的角度，參考各機關的政策優先順序以及所採取的方案，檢視預算編訂的合理性。此外，相關單位並可審酌各機關前一年的計畫執行成果，考慮增加或刪減機關預算的配置。
其次，欲對各機關進行適當的分析與審核，我國立法院各委員會必須擁有不亞於行政機關的政策分析能力。依照績效成果法案的精神，各機關須於呈報立法院的忠誠施政計畫中明列組織的中長程目標、策略、預期的績效目標、績效評估的標準，以及前一年的績效目標達成情形。然而，單從我國立法院現有幕僚單位之編制人數與層級來看，要對行政院所屬各機關每年繳交的如此詳細的計畫書進行有效的監督，顯然力有未逮。未來立法院除應致力於加強法律上的職權，也必須充實政策幕僚的人力與能力，如此我們的立法委員才可能真正做好立法監督的角色，立法院也才能真的達到制衡行政官僚體系的功能。
評論政府績效成果法草案
作者黃朝盟
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