財政困難、績效不彰、人民的支持度下降等，似乎已成了當今世界各國政府普遍面臨的治理難題，傳統主張較為溫和漸進的行政革新（administrative innovation）工作似乎難以解決上述問題，強調較為基進（radical），對行政體系進行結構性調整的「政府再造」工作，在八O年代左右已成為世界性風潮。政府再造（Reinventing government）係指對公共部門運作之績效所進行的一種誘導性且系統性的改善工作（Caiden，1991：1），也是「公共行政再造」或「行政再造」（Reengineering Admiuistration）（詹中原，1999b：76），其目的是建立企業精神政府（entrepreneurial government）（林水波，1999），並具體指涉任何有關公部門文化、任務、結構、程序、設備、運作等層面的變革、重組（reorganize）、重構（reconstruct）、改革、再造（reinvent）與創新（江明修等，1998）。政府再造的相關理論來源較著名的有D.Osborne與T.Gaebler在1992年所著的「新政府運動」（Reinventing Government）一書，收錄整埋美國各地方政府的革新性做法，提出如何在財政困難與人民技持度下降下的突破之道；另一為M.Hammer與J.Champy在1993年所著之「再造企業」（Reengineering Corporation）一書，強調「再造」主要是對組織的流程作根本性的再省與重塑，以期在績效上有戲劇性的增進；此外是七Ｏ年代以後廣為流行之新公共管理理論（The New Public Management，NPM），OECD組織並視NPM代表當代公共部門理論與實務的系列性革新（a series of innovations），其主要特色為：（一）基植於公共選擇途徑（public choice）、代理人理論（principal-angent theory）、交易成本理論（transaction cost）之經濟市場模型；（二）交易型的公共政策過程；（三）正視「官僚病態學」（bureau-pathology）；（四）對行政管理技術的大量應用。（詹中原，1999a）80年代以來， OECD國家的大規模政府改革工程多依循新公共管理的路線，成為許多國家政府與行政改革的學習範本，我國亦深受影響，這股潮流成為學者所謂的「時代精神」（Zeitgeist）（OECD, 1997; Peters, 1996:21; Kickert, 1997）。
綜合政府再造的相關理論與實務，其特點為小政府的主張、顧客導向觀念的強調、市場機制的強化，實務上推動民營化、分權化、流程改造、創新服務輸送方式及對企業管理方法之大量引用。然而，究竟政府再造的改造的具體指涉對象為何？其再造的假想敵是誰？這個問題或許可以追溯M.Weber 所建構且普為世界各界政府建制所參仿之理想型官僚模型（ideal type of bureaucratic model），其在人性惡及工具理性的假定下，表現出層級節制、完整法規、對事不對人等特色，但原本工具性存在的官僚組織卻反客為主，憑藉其專業性的增強，自主性與功能的擴大，逐漸成為人民依賴日深且難以接受民主控制的機器。
官僚模型的正當性在1930年代以後逐漸受到質疑，例如，「後韋伯學派」的R. K. Merton（1952）集中批評於官僚模型所造成的「目標錯置」（goal displacement）問題。D. Waldo所帶領的「新公共行政」（New Public Administration），表現出對消極、中立、追求效率與溫吞的官僚表現的不耐，主張公務人員應堅持公平正義、積極參與政治、實踐憲政價值與鼓勵價值涉入（Harmon & Mayer, 1986:225-231；Wamsley, 1990:21）。由於行政官僚體系自身不斷茁壯，終導致對民主的傷害，「民主行政」（democratic administration）的呼籲遂因應而生，民主行政希望行政官僚體系對外進行更大的開放，以利民主的監督與控制；亦要求行政官僚體系重新確認其為民服務的工具性存在角色，換言之，是對行政官僚體系的重新馴服過程（鄭錫鍇，1999a）。綜觀30年代以來，這一波以改造「官僚模型」為中心的風潮，顯現出由局部到全面，由漸進到激進的趨勢，最後由「政府再造」運動總其成。
政府再造之道大體可朝兩個方向進行（江明修等，1998）：一為對內健全文官體制；一為對外結合民間社會。前者偏重機械觀、工具理性、及以國家（state）為中心之改革理念，後者強調「公民社會」（civil society）的建立及「公民參與」。不過大多數政府再造理論與實務皆忽略了政府再造須根植於社會互動的基礎之上，忽略了社會各行動主體互動的機制為何？亦即輕忽了從社會的角度來論述政府再造的深層社會意涵。有鑑於此，J.Kooiman於1993年編著之「現代之治理：新的政府—社會之互動」一書，強調用「社會—政治」（social-political）之二元分析途徑，來彌補政府再造相關理論所忽略之社會互動部分。傳統行政官僚組織的建制原係基於防弊的觀念，由強調標準作業流程、層級節制、對事不對人及嚴密的法規控制等特色，顯示了官僚體制的運作已經把「不信任」制度化（Shaw；1997：6），可能嚴重妨礙政府再造理論所鼓勵的國家與社會的互動，及公、私部門的互動。晚近所風行的「社會資本」（social capital）理論或許可以彌補上述的不足，並提供另一條論述政府再造的途徑。
貳.社會資本理論
政府再造工作所進行的任務，不惟是對行政系統本身的重建，有時亦牽動社會系統的變遷。當今許多學者逐漸重視社會資本理論，認為社會資本的概念有助解釋社會種種面向的變遷。以社會資本（social capital）為中心的研究途徑在經過Coleman（1990）、Putnam（1993、1995、1996）、Fukuyama（1995）及Inglehart（1990，1997）等學者之鼓吹後，漸漸受到世人的注意。
「社會資本」一詞按T.Schuller等人的看法，其最早出現於加拿大經濟展望之皇家委員會（Royal Commission on Canada’s Ecomic Prospects）在1957年所出版之「住宅與社會資本」（Housing and Social capital）一書（2000：2-3），作者當時將社會資本界定為學校、大學、教堂、醫院、道路、機場、挑水系統等從屬於政府之公共建築設施，亦即可供社會大眾利用之公共硬體建設。之後學者所用的社會資本已指涉較抽象的概念與具體的制度；T.Schuller認為「信任」（trust）與「網路」（networks）是社會資本的兩大核心概念（2000：2）。
Putnam將社會資本界定為任何有幫助提升社會合作及促成共同目標的社會關係特質。社會資本產生自公民對網絡的涉入及互惠信條，換言之，由於個人在社會網絡中的行動會產生市場交換中所忽略的外部效果，為了集體目標之達成，自然會產生互惠的規範。Putnam認為信任最容易產生自水平聯結及自願形成的組識中，而且這種組識比垂直聯結的組織更具生產力，因為水平形式已提供一個可以討論的基礎(1993、1995：76)。Putnam認為自願性組織可以透過所產生之社會資本來促進公民承諾，可產生一般化的社會信任，進一步可以促使人民的自願參與組織動機及對一般人的信任，而成為「信任循環」 (Stolle & Rochon,1998：48；Yamagishi & Yamagishi,1994)。Putnam很強調團體中的互惠性規範與經由公民參與形成的網絡，因為這些機制可以促進社會的信任與合作，有助減少反叛的誘因，降低不確定性，且提供未來的合作模式(1993：177)。
Coleman的研究焦點於人類組織中的互惠性與信任特質(1990：304)，但他並不強調個人所擁有的這些社會資本，而是個人可以獲得並用以做為資源以投入特定社會情境者謂之，而且Coleman認為社會資本是具有高度系絡性的，因此，在他眼中社會資本是一種具有倫理性與道德性的中性資源，使用這些資源可以促進個人或集體的行為(Edwards, 1998：131)。Coleman對社會資本之界定為：它是一種多重實體(variety of entities)，包含兩種共同要素，一是它們皆由部分社會結構面向所構成;其次是它們也在此結構中影響行為 (1998：98)。Coleman將社會資本區分為「個人資本」與「社會資本」兩種，前者根植個人，跟隨個人於社會情境中游走；而後者根植於個人與團體間之關係，故不因成員之流動而使此關係消失(1990,1998)。社會資本在他眼中是人際互動的副產品，具公共財特性(1998) 。
長久以來市場經濟理論在解釋社會實體 (social reality)上具有相當的主導地位，簡單的人性自利，理性假設及市場供需原則，擄獲不少學者的心。市場經濟理論的基本假設之一是人性普世皆然，依賴個人自利、理性的算計能力，可以在市場中獲得個人最大滿足，資源可以得到最佳的分配，近年來遍行於OECD國家之新公共管理改革路線即深受其影響。借用Fukuyama的說法，新古典主義經濟學對社會實體(尤其是經濟生活)的分析只有80%是正確，其餘的20%是來自於文化因素(李宛蓉譯，1998)。
Fukuyama定義社會資本為「社會或其下特定群體中，成員間的信任普及程度」 (李宛蓉譯1998：35)，對其而言，社會資本之最終呈現為「信任」，他所謂「信任」乃一社團中，成員對彼此常態、誠實、合作行為的期待，基礎來自社團擁有的規範，以及個體隸屬於社團的角色（李宛蓉譯1998：34）。Frkuyama以「自發社交性」(spontaneous sociability)來解釋一個社會中社會資本之強弱，凡是一個社會成員愈能超越血緣性自然信任，而自願組成超血緣的團體，可以顯示此社會成員普遍信任度較高；反之，一個欠缺信任的社會，以地方性、血緣性團體居多，即使有超血緣的組織，例如官僚組織、政府扶持之企業，亦多依賴正式規章與制度，有時尚需配合強制手段來取代信任，而使得「交易成本」上升。此外、Inglehart也是從社會中普遍的信任與忍容文化，及對自願性團體形成之假設，來論證社會資本(Inglehart，1997)。
美國芝加哥大學商學院R.S.Burt（1997）教授指出狹義的會資本是指涉人際間所組成的水平組織，此組織是由可影響此社群生產力及福祉之網絡及相關規範所構成，較為廣義社會資本亦同時包含水平及垂直關係的組織，例如公司行號；最廣義的社會資本則涵蓋形塑社會結構與能夠發展規範之社會與政治環境，此一觀點將社會資本的內涵延伸到了最正式化的制度關係，例如：政府、政權、法律、司法系統等，而R.S.Burt則定義社會資本為指涉那些得以形塑一個社會中之社會互動的質與量的制度（institution）、關係（relationships）及規範（norms）。高度的社會資本將促進社會的凝聚力，進而促進經濟及永續發展。而社會資本就是促使各種互動能緊密結合的「膠水」（glue）。學者Adler及Kwon（2000）則將社會資本具體歸納為：網絡、規範（norms）、信念（belidfs）、規則（rules）及正式制度（formal institutions）。
近來亦有許多學科的開始借用社會資本的概念進行相關研究，例如犯罪、經濟貿易、教育、環保、人口、健康、資訊科技與貧窮等問題。
總之，社會資本主要是對照於古典經濟學對人性的不切實際假設，人與其他人的互
參.社會資本的陰暗面
除了部分學者主張社會資本對社會經濟發展有正面的幫助外，亦有許多學者對其負面影響進行論述（Adler & Kwon，2000；Portes & Landholt，1996；Baum，1999）。過度團結凝聚、封閉，或強調宗教、派系、種族、階級、性別、血緣等情感認同之社群團體，內部雖然有較高的社會資本，但相對於其他社群團體可能會顯出不信任、懼怕、排外（嚴格區分自己人與外人），徒增互動的因難與影響社會整合，反而無助社會與經濟的發展。因此，如果一個國家內各個社群團體不能跳脫基於主觀、情感認同之社會資本，並邁向基於普遍、專業、理性之社會資本，對國家社會發展與經濟繁榮將有不利影響。
國家統治者透過企業的壯大，促進經濟繁榮，以滿足人民需求，最終得以維持政權的穩固；兩者間實具有相輔相成的關係。惟民主法治國家多以立法方式維持兩者的理性互動，避免過度掛勾。Weiss與Hobson（1995）的研究指出，台灣與南韓的國家機器具有很強的自主性和制度滲透力，帶領資本主義的發展，二人以「統理的互賴性」（governed interdependency）來說明日本、韓國及台灣的國家透過制度設計，引領資本家進入市場。過去政府的重商（蕭全政, 1991）、親商色彩，引起了社會產生一股「反商情結」，政、商緊密的關係在威權轉型過程中，並沒有減緩，而是產生本質的改變，朱雲漢教授在「台灣政權轉型期政商關係的再結盟」（1992）一文中認為台灣的政體轉型改變了原有政府與企業的關係，新政商關係的再結盟之影響為：資本家與國家機器之間的關係從「父子關係」轉變到「大小伙伴的聯盟關係」。
政商關係過度緊密，雖然可以在彼此間累積較多的社會資本，但卻違反民主原則，而且產生信任的「排擠作用」－造成民眾對政商合作的不信任。假使公、私部門的合作是我國未來選擇的改革道路，那麼如何改變過去政商間的特定聯結關係，轉向建立普遍、合於法律理性的關係，亦是累積社會資本的重要方向。
肆.社會資本與政府再造的關係
以社會資本的角度觀之，政府所進行的「政府再造」工作勢必會造成組織內部、組織與組織間、公部門與私部門及第三部門（非營利組織）間、政府與人民間、及政府與企業間的社會關係造成結構性的調整，其中原本所建構的社會關係鏈必須會受到破壞，進而影響到社會資本、累積與重建構。
相反的，社會資本的累積及分布情形亦會影到政府再造工作的推動。例如Kettl在評估美國前科林頓政府所推動的再造工作（Nationl Performance Review，NPR），在「人民對政府的信任程度」乙項上一直無法突破而產生信任危機，人民亦不認為經濟活力的恢復與聯邦政府的改革有太大的關聯（1998）。
NPR所推動的政府治理重心亦急欲由國會移轉到行政部門，故許多措施經常是企圖反制國會過度的管制與束縳（Kettl and Dilulio，1994:26-28），要求國會給予總統更多預算裁量權，終導致破壞分權制衝的精神，使得府關係在1995年的預算案審議衝突中產生嚴重裂痕（江岷欽，1999:252-253），進而影響過去累積的社會資本。
值得觀察的是，八O年代以來的政府再造風潮希冀的是國家中各個部門更密切的互動，各國部門能夠展現其活力，例如，G. Peters指出未來政府的治理模式具有四個特質：市場、參與、彈性與解除管制，這些特質意味社會互動必定更為加劇。政府未來的工作將是如何整合公部門、私部門與第三部門（非營利組織）、使其共同負擔解決公共事務問題的責任（詹中原，1999b）
總之，社會資本理論對我們在政府再造的思維中產生許多的啟發：
1. 人性即使較屬自私理性，但在持續社會互動中，可以培養社會信任，減少輜銖必較的心態。
2. 在較平等的互動關係中，較能培養互信的資本，尤其是網絡關係中
3. 社會互信的建立，有助減少交易成本，化解可能的衝突，對民主的發展與經濟繁榮有很大幫助。
4. 社會資本的累積主要靠自發的社交能力、非由上而下的強制力量
5. 社會資本主要來自「成員性」（membership）的約束，故人民的組織力愈強，愈容易滋生社會資本。
6. 社會資本有其負面功能，既然社會資本主要衍生自社會互動。可見愈緊密的互動，就會產生愈多的社會資本，故社會資本有分佈不均的事實，在一個血緣、派系或地方性團體中理應是具備較高社會資本分佈的，但若是社會在進行集體行動時，這些分佈不均的社會資本對社會進步反而造成阻力。
7. 社會規範、體制亦是重要社會資本，大其政府是社會資本最大的來源之一，政府的可信度大為重要。
伍.政府再造實務對社會資本的影響
世界各國政府在推動政再造實務工作時，常有許多共同的作法，在納入社會資本的角度思考時，其將影響社會資本的形成與累積，試分述如下：
一. 組織重組與社會資本
當政府在運作一段時日後，為適應內外環境變化，對所屬機關進行組構重組時，原有組織架構下所衍生長期的「信賴」關係勢必會受到破壞，包括公務員對原先業務、服務對象、責任動線…等將有新的改變，以陳水扁總統本次所主導的行政院組織重組案為例，「海洋事務部」為擬新設立機構，本單位的設立除專業功能考量外，亦使得其他黨派有懷疑其具有民進黨「海洋立國」象徵意義之機會，一旦又牽扯統獨意識形態的爭辯或聯想，社會資本的累積恐將受到影響；又如「勞動暨人力資源部」係原人事行政局整合升格而成，名稱的改變意味功能的調整，對原公務員而言，對於新的組織功能、組織文化、社會心理次級系統及人力資源管理政策等將有高度不確定性的期待；其次，蒙藏委員會與青輔會等具特定服務族群之單位之裁併，對已熟悉、信賴其服務之族群，亦恐將產生社會資本累積的中斷。
二. 員額精簡與社會資本
員額精簡（downsizing）是許多政府在考量減輕財政赤字、改善組織效率，及提高生產力時常見的策略，不過政府在進行員額精簡時須防止因過度精簡所產生的負面效應，例如，人際適應困難、心理依附的解構、士氣低落及生產力降低（Heenan，1989），或導致所謂「生還者症候群」（survivor syndromes）（Cascio，1993），使留任人員相互猜忌、因失去同伴的工作壓力、工作衝突、對新工作的不安全感與投機心態、對組織的承諾感（commitment）降低，而造成重新累積組織社會資本的困難，這對政府再造而言，亦是潛在的成本。
三. 法律變動與社會資本
法律的社會效果係使得社會互動行為能在一定的規範下穩定進行，並造成長期的信賴關係，法律的變動則必然使得舊法律下的信任關係產生破壞。政府再造工作有時依賴法制的變動，例如美國前科林頓總統所推動的政府再造工作亦主張採取國會立法途徑，透過立法來實現政府再造的目標，較著名者如1993年國會所通過的「政府績效暨成果法案」（Government Performance and Results Act，GPRA）。我國於民國八十七年所通過的政府採購法，主要是建立政府採購制度依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，本法的施行，對於過去我國屢遭人垢病之採購制度，如缺乏公平性、公開性等，尤其是受高度質疑之過密的「官商勾結」所累積的濃密社會資本，將有重新切斷與重構的功能。
四. 電子化政府與社會資本
「電子化政府」主要意指政府善用現代化資訊與通訊科技，使政府作業程序得以自動化，提供民眾更便捷的服務，尤其是利用網際（internet），民眾可快速取得政府相關資訊，與政府人員進行雙向溝通而政府透對網路科技基礎建設的落實，更有助民眾橫向聯繫的加強，加速累積社會資本。例如，我國政府在八十六年通過「國家資訊通信基礎建設（NII）推動方案」，即以資訊網路應用為核心，以推廣各網路應用與服務為目的，但間接地亦能使國內民眾作更廣泛且更深入的觀念與價值分享。美國的NII願景中亦強調NII有助社會價值的實踐，例如提供教育的機會與促進參與式民主（National Information Infrastructure Advisory Council，1995）。R.S. Burt對社會資本的定義為指涉那些得以形塑一個社會中之社會互動的質與量的制度、關係及規範（1997），無疑的，政府對NII工作的推動，對整體國家社會中人民間及人民與政府間互動的質與量有絕對的增進作用，對與社會資本最有關係的網絡（network）建立亦有正面幫助。
五. 民營化與社會資本
從英國前首相柴契爾夫人對英國國營事業進行大刀闊斧的民營化（privatization）工作後，民營化似乎就成了政府再造的必要策略。但亦有學者以社會資本的角度對蘇聯進行的國營事業民營化案件進行分析，發現如果忽略過去既存的社會會資本形式（preexisting forms of social capital），將可能妨礙民營化政策的推動，如蘇聯在推動民營化工作的環境條件中，相關法令規範闕如、種族、派系、家族偏袒文化等偏狹且局部過密的社會資本累積，已形成了持續性不公平性、暴力犯罪、濫用人權等不利於推動民營化的條件。我國在長期推動民營化過程中，亦迭有「民營化」即是「財團化」的疑慮。如果政府與特定財團累積過密的社會資本，雖然有助降低雙方的交易成本，但從較大的社會層面來看，將造成人民對政府、企業信任度的降低，並對民營化工作產生阻礙。
六. 透過公、私協力政策進行社會設計工程
社會資本理論主張社會資本最容易衍生自團體的「成員性」（membership），準此，政府與民間的社會資本累積應從消除雙方的隔閡，以政策或專案製造雙方的合作機會，增加互為成員性的可能。J. S. Jun曾提出「社會設計」（social design）的觀點，強調政府與民眾的社會互動；參照架構則以相互主體性、參與、行動為主，行動策略則是對話、開放性的溝通與相互學習（1986: 90）。總之，信任只有在不斷接觸、瞭解中才能滋長。流行為西方的公、私協力（public-private partnership）模式，對我國而言，是一種可以嘗試的途徑，我國目前正大力推動的BOT政策正可以做為檢視及促進我國朝野社會資本累積情形的社會設計。政府透過BOT政策的推動，可以促進公、私部門間的相互學習，也可以逐步建構雙方的互信基礎，為未來日益頻繁的公、私互動舖設較平坦的道路。
陸.結語
政府再造是政府解決財政困難，提高行政效率所採行的策略，許多學者從「手段—目的」的角度來探討政府再造的影響，但大多忽略政府再造須根植於社會互動之基礎上的事實，故與社會互動息息相關的社會資本理論的引用，似乎可使我們更深入瞭解政府再造實務工作的社會意涵。八O年代以後的政府再造趨勢是以「小政府、大社會」為目標，促進社會各主要部門、行動主體的互動，由於互動的質與量的提升，迫使我們不得不探討社會互動的「接著劑」、「潤滑劑」--即社會資本，及與其最直接相關之社會互信與網絡建構。惟基於血緣、族群、宗教、黨派、意識形態等封閉、局部且狹隘的社會資本，在社會互動加劇的今日，反而成為社會進步的阻力，故如何超越與擴大社會資本界線與領域，打造具公共思想與社會共識的「公民社會」（civil society），是一個值得期待的願景。
根據美國進步政策學院（PPI）院長R.D.Atkinson，在「創新、社會資本與新經濟」的研究中指出，創新多是根植於合作、快速學習與網絡架構中，而此三種有賴所奠基之社會資本的支撐，另根據加州大學柏克萊分校Anna Lee Saxenian教授的研究發現，矽谷產業成功的最重要因素，乃是由於合作、分享與互信的網絡結構使然。
就國內而言，學者黃德福教授與張佑宗（1998）曾就Coleman、Putnam及Fukuyama等人對社會資本的概念分析，對台灣民眾彼此互信程度與互惠的社會風氣進行實證調查，結果發現，民國77年以後至今，台灣地區的人民團體有大量增加的趨勢，在以此為背景下，該研究發現：台灣地區的民眾彼此間的信任程度相當的低，只有26.5%的受訪者信任別人，另外高達65.0%的受訪者認為與人小心為妙。並且顯示台灣的社會風氣還是呈現出比較自私的傾向，受訪者中認為一般人通常熱於助人的只有35.0%的，另外有高達49.9%的受訪者認為台灣的社會風氣比較關心自己，此外，台灣地區大部份的民眾對政治事務的興趣很低。此外，IMD對2000年台灣知識流動與社會凝聚力評比中顯示，我國「社會凝聚力」的世界排名僅29名，加上國內各政黨間在國家定位與未來發展願景上一直無法凝聚共識，可見如何發展與累積一種普遍性的社會資本對台灣而言有多麼迫切的需要。
社會資本與政府再造
作者鄭錫鍇
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