政府組織再造，為近年來各國一致的趨勢，其主要目的在透過組織再造的過程，重新評估政府角色與職能，進而簡化政府的業務與組織，循功能整合與事權統一方法，依職能類同、權責明確原則，釐清機關間職能與權責，並透過組織結構調整，達成組織與人力精簡，提昇效率，減少政府人事費開支，即所謂「小而能」、「小而美」的政府，因此阿扁總統去（九十）年在「政府團隊研習營」時，對政府改造即提出政府要小而美，「政府總人力數量逐年下降」，以及「要大幅整併功能性部門」，「讓部會組織減少三分之一」。在政府改造委員會第三次會議中又再強調，要建立彈性精簡的行政組織，不但規模要精簡、建制要合理，而且要落實組織與業務合理劃分，阿扁總統的這些宣示，確是政府改造的正確方向，吾人予以雙手贊成，但必須落實在執行面上，不能袛有口號，而無行動。如果剖視一下行政院正式函送立法院的「行政院組織法修正草案」，卻發現與宣示的理念相去仍遠，甚或背道而馳：
第一、目前行政院所屬部會級機關，以具有機關型態（獨立組織法規、預算與機關印信）與地位者應是卅六個（包括故宮、中央銀行、公平會、消保會、中選會、及政黨輪替後成立之客委會），如果照阿扁總統宣示減少三分之一，改造後應僅有廿四個部會級機關，但行政院對外宣稱「調整為廿三個機關」，確屬成績斐然，超越預定目標。事實不然，除行政院列舉的廿三個機關外，尚有故宮係改隸總統府、公平會、中選會、中央銀行則以將改制為具有獨立性質機關而未計入；另消保會、公共工程委員會係納入院本部，改列為內部幕僚單位，但掌管業務及人員編制全部移列，並無任何精簡；新聞局裁撤後，業務分別移歸外交部及擬成立之文化部掌管，但行政院卻在發言人之外，另成立新聞處，以上七個機關，套句通俗俚語，可說是換湯不換藥，褪去外衣，實體依舊，難道亦能算精簡嗎？僅係玩弄數字遊戲而已。而且又要再成立金融監理委員會，屆時仍將有卅二個機關，但數字如何玩，吾人亦認為不必過份重視，關鍵在於改造後的實際架構與內容，才是焦點所在。
第二、改造後的部會架構，雖有若干值得稱道與支持的調整構想，但部份調整內容實難認同。例如
一、蒙藏、原住民、客家三個委員會，現行實際掌理事務性質相近，均著重在維護各該民族之人文特殊背景、文化保存、教育、語言傳承、及經濟事務之協助等，應可合併為民族事務委員會，於其會內分別設處專司其事，既可精簡二個部會級機關高階主管及行政管理人員，使人力能作更有效運用，現行三個委員會預算並可統籌作為強化輔助民族事務發展業務經費，給予更實質的幫助。行政院草案維持原住民及客家分別設置委員會，實乃政治考量多於功能取向，純為選票著眼，實與阿扁總統所宣示的「要大幅整併功能性部門」背道而馳。
二、為設置海洋事務部，將若干部會主管事項，採拆解方式挪移該部掌理，使原本事權統一的事項，形成職權割裂現象，例如觀光事業，應是台灣當前亟為重視仍須繼續推動發展的產業之一，既可增加在國際上的能見度，又屬無污染的產業，以往為發展觀光事業，在交通部之下成立觀光局，統籌規劃有關觀光政策、旅遊事業管理、觀光風景區規劃管理等，使其具有完整的機能，茲為配合海洋事業部的成立，改造案竟將此完整機能分割由三個部主管，尤其是海上觀光政策，規劃由海洋事務部掌理，陸上觀光政策，規劃由經貿部負責，而觀光風景區之規劃管理則又改歸環境資源部，如此三頭馬車，政出多門，對今後觀光事業的發展必將前途多艱。又如陸、海、空交通建設與運輸，其關連性與互補性至為明顯，必須作整體規劃，現係由交通部統籌主管，改造案竟將海上與陸空交通運輸劃分為二，除陸、空部份仍由交通部改制後之通訊運輸部主管外，海上有關交通運輸事務，則移由海洋事務部主管，難道海運不屬運輸的一環嗎？今後可想而知的將是互不統屬，各唱各的調，使交通運輸的建設與規劃難有整體成效。又如污染的防治與管制，不論陸地或海上，現行均由環保署負責，改造案將海洋污染防治移由海洋事務部主管，陸上污染則由環境資源部負責，屆時如污染物由陸上流入海洋，或海上漂至陸地，可能發生互為指責、推諉情事，且污染之防治處理，屬於專業範圍，勢須配置兩組專業人才，徒增人力浪費。治安亦復如是，海上犯罪偵防歸海洋事務部，陸上犯罪則屬內政部，諸如此類不合組織原理之改造案，可謂不勝枚舉，以目前台澎金馬幅員不大，統一事權，簡併組織以提昇效率，猶恐不及，卻為意識考量而增設部會，割裂事權，實屬荒腔走板。
三、仍有若干部會級機關應可檢討精簡或改隸為部會所屬機關，但卻未見納入，例如故宮博物院典藏之文物雖具特殊重要地位，但該院主要任務畢竟在負責故宮文物及藝術之整理、徵集、保管，展出與研究，屬於文化藝術之一環，在文化部成立後，該部既負責文化資產、藝術、古物之保存維護等業務，應可改隸為該部直屬機構。再就故宮掌理事項之性質言，既非與總統行使職權有關，亦非須具獨立行使職權之機關，並無改隸總統府之必要，如此調整，似僅在減少行政院一級機關數量而已。又如體育與文化合併設部，由於兩者本質並不相侔，所需人員專長各異，勉強拼湊，徒增兩者齟齬，以體育原屬教育部主管，且學校體育教育係奠定國民體育之基礎，現仍歸教育部主管，為使學校體育、國民體育，乃至國際體育競技能作整體規劃，體育部分應可回歸教育部，但為強化其功能，應將現行體委會與教育部體育司，合併成立體育局為部屬一級機關以使事權統一，發揮整體效能。再者金融監理委員會即將成立，現屬財政部掌理之金融、保險、證券期貨等業務均將移由金監會接管，財政部將僅負責稅收及國有財產管理，業務單薄，似可考慮與職掌歲出預算之行政院主計處整合為一個機關，使國家財政之收、支能作整體考量，其他如僑務委員會主管之華僑業務、與外交部掌理之僑民涉外事務多有關連，應可合併為外務部，以統合政府資源、集中力量，強化外交與僑務工作。外傳政府原有合併之意，僅因金美齡女士反對而改弦更張，果如是，則不免令人對政府改造的決心產生懷疑。
四、行政院組織法修正草案，各界關注重點多集中在部會級機關的設置，對於院本部之內部布局較少重視，但院本部內部單位之設置是否合理精簡，今後必將為各部、會效法模仿之樣本，所謂「馬首是瞻」有樣學樣，乃必然之事，吾人覺得在檢討修正行政院院本部之幕僚組織時，首應就院本部幕僚單位功能有所定位：
（一）憲法第五十八條第二項規定「行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之」。顯示行政院會議為國家最高行政決策機構，行政院院本部並非決策單位，另憲法第五十七條第一項第一款規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權」。上述條文雖已被停止適用，但增修條文第三條對本款內容仍作相同規定，並無變更。亦說明行政院各部、會、處、局署均應就其主管事務之政策，向立法院負責，目前行政院各部會之組織法律均明文規定，就其主管事項，為全國之主管機關，對於地方政府執行該管事務有指示監督之責，同時各部會就其主管業務均有政策、法案之研訂、策劃及推動之權責，均足以說明行政院所屬一級部會乃為實際政策研擬與推動機關，行政院院本部之各單位應僅負責行政院院會之幕僚作業，及各部會報院之行政法規、重要行政計畫研提審議意見，以備院長、副院長之決策參考，及其他院本部之行政管理事務，至於涉及各部會主管業務事項，仍應由各該主管機關負責，因此，行政院院本部幕僚單位之功能，應定位為「輔助單位」，而非業務主管單位，主要任務在提供院長、副院長制定決策之有關資訊及意見，行政院會議之幕僚整備作業、行政法規、行政計畫、有關報告撰擬編譯等，與院內各項行政管理庶務之處理，而非制定政策與主管某一部門業務。
（二）行政院院本部幕僚單位，依現行行政院組織法第十條至第十五條規定，係設秘書處、參事、訴願審議委員會、會計室、統計室、人事室，另依行政院組織法第十四條設法規委員會、依政風機構設置條例設政風室，以處理院本部幕僚業務。惟目前實際設置之幕僚單位，則沿襲以往成例，在上述各法定單位外，另分設七組辦事，組長由參事兼任，第一至第六組分別負責院屬有關部會、行、處、局、署呈報行政院案件之幕僚審議工作，第七組負責院內庶務工作，另設秘書室及國會聯絡組，及最近游內閣上任後新設之發言人室，均非現行行政院組織法明定之單位，可視之為臨時任務編組，至組織法上秘書處之職掌，則由秘書室及第七組分別掌理，而秘書處則成為各組、室、會之綜合統稱，亦為各單位對外行文之機關銜名，此一錯縱複雜之院本部幕僚單位設置，固有其歷史背景與事實需要，但就法制觀點而言究有不合，自應於此次行政院組織法修正時，作合理之檢討安排，使其法制化，並明確規範其地位與功能。然綜觀此次行政院提出之院本部組織修正案，可謂擴充組織、增置高官、擴大編制，如此改造，正坐實了一般民眾所疑慮者，即「愈減愈肥」。與「精簡的行政組織」背道而馳。
1.在擴充組織方面，將現行以任務編組型態成立的七個組均改設為法定組織的廳，並將行政管理單位的人事、會計、政風三室改設為處，另增設新聞處及國會聯絡處，並維持現有之秘書處、法規委員會、訴願審議委員會，現為院屬一級機關之行政院公共工程委員會、行政院消費者保護委員會改為院本部內部單位，就此架構而言，變動之大，實屬前所未有，但並非歷來所宣示的精簡，而係擴充，自難獲得社會認同。
（１）現行七個組係沿襲行憲前成例以任務編組型態組成，組長由參事兼任，分組辦事既有需要，且行之多年，於此次修正行政院組織法時使其法制化以期正名，自屬必要，但不宜乘機改設為廳，或謂「行政機關組織基準法草案」中係擬將院級內部業單位定名為廳，故而援用，但此一草案並未完成立法，日後如何變動殊難預料，不宜先造成事實，再要求承認，且就現狀而言，審計部係院屬一級機關，其內部業務單位亦稱廳，是以院級設廳尚非定論。或謂司法院內部單位係設廳，但司法體系組織設計與行政體系歷來均有所差異，殊難援引適用，如考試院內部幕僚單位設組，監察院亦非設廳，至於現行第七組承辦之文書庶務工作，其職掌已納入秘書處掌理，理應刪減一組。
（２）行政管理單位之人事、會計、政風三室，係辦理院本部內部之相關業務，並非統籌院屬機關之全盤工作，業務亦未大量增加，在各方要求上述單位精簡之情形下，不宜籍機擴充組織，而啟日後其他機關援引比照之成例。
（３）行政院在發言人之外，另設新聞處，純屬疊床架屋，按新聞局裁撤後，主要業務將分別移歸外交部與文化部主管，原負責國內新聞宣導、聯繫、輿情蒐集、地方新聞宣導業務之督導考核、新聞事業輔導等業務之新聞局國內處亦僅配置三十人左右，行政院內部分設發言人及新聞處，但其掌管事項遠不及新聞局國內處繁鉅（例如不掌理地方新聞業務之督導考核、新聞事業輔導），既設發言人，自應整合為發言人室，配置必要工作人員二十至二十五人處理有關政令宣導資料之整備、輿情分析、聯繫等工作，並由發言人直接領導，以期工作之順利推動，自無在發言人之外另設新聞處，並置處長、副處長，形成疊床架屋，多頭馬車。
（４）公共工程及採購應與業務主管機關相結合，如交通建設工程之航、港、機場、鐵、公路等均應配合交通運輸之發展而作規劃，至採購業務亦應由各主管機關依有關計畫及預算辦理，不宜由院本部設置專責單位集中承辦，否則殊難與主管機關相互配合，責任亦難以釐清。且擬增設之公共工程及採購處，既屬院內幕僚單位，則今後行政院即為其業務主管機關，有關法令制訂、爭議案件仲裁及調解、工程技術鑑定案件則須由行政院以主管機關名義行之殊非恰當。
（５）消費者保護工作指在加強消費者權益之保護，促進消費者生活安全，現係依據消費者保護法第十四條之規定設置委員會掌理，並明定以行政院副院長為主任委員，有關部會首長…為委員，主要目的係在強調其重要性，該委員會組織雖依消費者保護法之授權，由行政院訂定組織規程，但並非依行政院組織法第十四條所設之院內委員會（如法規會）具有獨立機關性質，茲改列為院本部幕僚單位，除與消費者保護法有所不合外，無異降低其機關地位與重要性，如為精簡組織著眼，則宜與公平交易委員會合併成立公平交易暨消費者保護委員會，蓋公平交易委員會主要任務在「維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮…」（公平交易法第一條），而消費者保護委員會之任務則為「研議及審議消費者保護基本政策與監督其實施」（消保會組織規程第一條）。兩會之職掌乃相輔相成，為有效維護市場機能健全運作，並積極保護消費者權益，宜將兩會合併，以維護其重要性與獨立性，並達精簡組織目的。
2.在增加高官部分，修正案提出增加不管部會政務委員二人，政務職位副秘書長二人、廳長七人、副廳長七人、處長六人、副處長六人、專任顧問六人，其中除廳長及處長四人係規劃由現行之兼任組長與室主任改設外，餘均屬新增之高級職位，但無論改設或新增，官位或職等均予提高，此種籍由組織改造之名，而行升官晉爵之實，對鼓舞士氣固可收一時的效果，但亦難邀社會認同。就實際需要衡量，似無急切增加高官之必要，以不管部政務委員而言，主要係負責主要法案之審查及跨部會之協調工作，在減少部會、及簡化法規之前提下，有再增加政務委員之必要嗎？充其量是著眼在多備二位部會首長調節性職位而已。副秘書長人數，以目前其他四院均僅設置常任副秘書長一人，縱使行政院業務較為龐雜，有其實際需要，亦以增置一人為宜。至於兼任組長應以納入編制內專任為己足，行政管理單位應維持現狀設室，至於副廳處長，以業務規模並非龐雜，實無增置必要，專任顧問之設置亦每流於安置酬庸而形成冗員，在精簡要求下，實不宜再增設此類專任職位。且修正案已增列「得聘無給職顧問若干人」應可適應需要。
3.在擴大編制部分，行政院院本部連同訴願會、法規會現行法定最高員額為四二七人，九十一年實際預算員額為二六六人，修正案法定員額高限為四九八人，較現行法定員額增加七十一人，較預算員額增加二三二人，如加上由公共工程委員會一九九人，消費者保護委員會二十一人均規劃全數撥入，新聞局撥入一一七人，則行政院院本部法定員額將高達八三五人，較現行院本部與院訴願會、法規會總法定員額四九八人增加三三七人，以內部幕僚單位性質，編制員額如此龐大，且不減反增，則今後主管機關在推動人力精簡時，各機關勢必援引院本部成例而加以抗拒，而形成阻力，政府倡導精簡公務人力亦將流為口號。本文前已析論消保會應與公平會合併及工程會不宜納入院本部內部單位，應回歸有關主管機關外，新聞處應無成立必要，而由發言人室負責有關政令宣導、新聞發布、聯繫工作，並以移撥二十五人為己足，另院本部、訴願會、法規會及國會聯絡單位納編仍應在現行法定員額內調整，不宜再增加員額，以期真正達到當用則用、當減則減目的。
政府組織再造，是國家大事，亦是民進黨政府藉以宣示其政績的樣板，並可作為阿扁總統競選連任鋪路，本應秉持原先宣示的原則與方向作慎密的規劃，落實改革成效，但綜觀整個修正草案，與改造理念相去頗遠，部會組織既未大幅整合，而以移花接木方式玩弄數字，部會間事權既未匯一且更形分散割裂，運作機能自難期順暢，則今後政務之推動，可能更增紛擾，今匆匆送進立院，無非重在以改造之名，向民眾傳達其改革勇氣，以博取民眾認同，宣傳效果十足，即已達到目的，至於實質成效為何？似非其關注所在，屆時如改造不成，正可大聲嚷嚷，又是在野黨阻撓，豈不快哉。
荒腔走板的政府改造
作者許毓圃
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