一、前言


政府再造，或所謂行政革新、行政改革，在各國並不少見。我國連戰先生主政時期曾推出「行政革新」；蕭萬長內閣成立「政府再造推動委員會」、「政府再造諮詢委員會」，主要分為組織再造、人力再造、法制再造[1]。李登輝先生於當選首屆民選總統之後，於民國85年12月召開「國家發展會議」，針對憲政體制與政黨政治議題、經濟發展議題、兩岸關係議題作出廣泛決議，但未能實現，例如有關選舉制度改革[2]。陳水扁總統就任後於張俊雄內閣時代舉行全國行政革新會議（民國90年2月25日），針對行政組織重整、中央與地方關係、行政文化、法規鬆綁與創新、民意與政策制訂、政策執行與評估、施政品質與便民服務、政策傳播八項議題加以研討；後來並召開「全國經濟發展會議」（民國90年2月19日）。陳水扁總統就任後於總統府之下設立「政府改造委員會」，下設各種分組，其中並已於民國91年3月30日通過行政院組織調整方案。


本文的目的，在於檢討政府改造案所應受到的憲法指引與制約。在對象上，不免以政府改造委員會所提方案為主，儘管彼等尚未終局定案。


二、效率考量，或甚至「效率原則」


（一）、效率的意義


政府再造背後的核心價值，為效率考量（Effizienz）。有關效率之概念，德國早期公法學界欠缺足夠的理論建構，但最近已經加以正視。德國學者Rainer Pitschas於台灣演講「論德國行政法之總論」時，在遣詞上曾使用「效率原則」，從而係賦予其憲法之地位[3]。1990年中期起德國學者所進行行政法總論改革的討論中，曾出版一系列專書，其中一冊即以「效率作為行政法之挑戰」為名，顯示效率考量的重要性[4]。


效率指行為者之行為必須節約（Sparsamkeit），而且合乎經濟性（Wirtschaftlichkeit），亦即所為支出的最適化（Aufwandsoptimierung）；此外更包括行政機關所為行動的有效性，亦即所為的行為在地域、時間與範圍的考量上均有適當性[5]。效率與效能（Effektivitaet）不同，後者係指行政機關所為的決定合於客觀來自整體各相關面向彙整得出之行為目標。效率可稱為以對的方法作事情（do the thing right），效能可謂作正確的事情（do the right thing）。


德國學界將效率稱為產出與資源投入間的比較，而效能則是指該行為對目標達成之有效性（Zielwirksamkeit），也可稱為結果與資源投入之間的比例之觀察[6]。有關效率與效能，吾人得為如下的詮釋性運用：國營事業，相較於民間企業，一般被認為較無效率；這主要係從人事費用支出、實際營利狀況等加以討論，但忽視二者所被賦予的任務要求不同，亦即二者間效能高低的討論上非無爭論餘地[7]。總之，效率包括費用支出之節約、所為支出之最大化最適化、所為行為之在時間地點及範圍上之合需要性。


上述效率概念，筆者認為，得被提升為憲法位階而成為「效率原則」，理由為，效率係屬於國家權力機關行為或決定之內在的一項要求；沒有成本概念（也可稱為效益/成本分析）的決定，對國家社會的中長期或所謂永續發展，造成戕害，尤其在國家財政收支平衡日趨困窘及社會力普遍崛起的時代。


效率原則意味，就前述民主原則、行政一體性原則、地方分權原則等之具體形成，決策者均應有效率的考量。舉例言之，地方分權或甚至中央部會數目的決定與調整，非恆須以平等、均衡為原則，而係得有交易成本之減輕、比較競爭誘因的建立等。惟無論如何，效率並非國家所追求的唯一價值。每個國家因歷史形成及階段性的發展需要，而得有一定的妥協。舉例言之，聯邦國之體制在現代性資訊社會有一定的無效率，但其係歷史形成，也有助於確保各邦之國家性與因而之生活與文化的多樣性，也有防範聯邦威權統治的意義[8]，從而非單純屬於效率議題。


（二）、面向與重點


政府再造的議題寬廣，也得區分為政治性與行政性，當然其中有難以分割的部分。政治改造不外憲政體制、選舉制度、政黨、國會、府際關係體制、統治模式等。改革重點在於政治理性之增強。行政性者主要針對政府的任務、組織、人事、財政收支劃分與調整、預算、會計、審計、計畫、法制、中央－地方關係、社會分權、防貪肅貪、組織文化、領導統禦、在職教育等面向，端視一個國家的發展歷史與階段而加以決定。行政改革的重點，在於效率。


行政改革從而必須本土化地展開，而不宜單純抄襲外國。但外國經驗的確也能充當參考。舉例言之，David Osborne 和Ted Gaebler 在一九九三年出版新政府運動(Reinventing Government)乙書，首將政府再造和企業家精神相提並論，提到打造企業性政府十項原則，國內常有介紹[9]。國內一派學者主張現階段應注重政治改造者，非無見地。



三、憲法基本權利與基本國策所為的指引


（一）、基本權利作為行政組織與程序的設計要求，以及制度保障


我國憲法明白規定人民的基本權利。這些規定因條文簡單，具有高度開放性，尚難謂對政府改造有直接且最後的指引。申言之，基本權利固然得有各種不同的功能面向，包括防禦權、分享請求權、客觀的價值秩序、行政組織與程序的妥適安排、重要制度的「制度保障」、照顧義務（尤其在科技風險之領域），但一般而言，立法者有相當的「立法裁量」，其決定必須合乎法律保留原則（以及相關之構成要件明確性原則、法規命令授權明確性原則）以及比例原則、平等原則等。於此乃銜接到釋憲機關對於立法裁量有無違反憲法要求之審查基準（亦即高標準、中標準或低度標準），也可稱為「控制密度」（Kontrolldichte）。凡對於人民的基本性權利（Fundamental Rights）－美國主要係指有關政治自由有關的部分，德國則較為廣泛，例如包括就業自由有關之考試評分－，司法部門必須詳為審查。德國這方面的一個案例，為費爾巴哈案的判決。該案涉及某一情色小說被德國聯邦檢查局認定有害青少年身心健康，而加以列管；凡遭列管者，在銷售、廣告、包裝、販賣等均受到一定限制，乃因而發生訴訟。聯邦憲法法院在判決中針對這種涉及出版自由的管制提出高度要求，認為法律保留的密度、合理性與程序的周延性均必須加以講求。我國司法院大法官會議釋字第407號有關猥褻的定義、第445號有關集會遊行與491號有關公務員專案考績免職之程序保障等，可謂也有類似的精神。


對於涉及政治自由的領域，以及屬於國家保護義務的類型，立法者必須妥為規範，包括在法律保留密度、相關行政組織組成與程序的周延性等。這個結論，完全合乎公司部門責任分派及國家對人民的照顧義務等現代憲法國家的基本要求，也有資源配置有效性的意義（亦即國家並無義務於每一領域均為高度的付出）。


以上結論對政府再造的啟發為，就部會級的合併、刪減或新設，只要實質的任務仍有單位（新的部會之內司處）加以承辦，或即使實質私營化（Privatisierung）而國家仍經由法律而握有充分的監督權，一般尚難謂有關之改革案牴觸憲法。更進一步言之，就基本性權利有關領域的法律密度、行政組織與程序之設計，即使重要，套用某位政府改造委員的用詞，一般而言「最多也只屬於第二層次的組織再造」，而非第一層次「部會」級的調整。此外，值得一提者為，就組織與程序之一般或拉高程度之合理性，非恆著眼於個別之機關或部會，而得以行政院所屬機關所表現的整體功能加以觀察。

以上的說明，亦得適用於基本國策。憲法本文第142條以下，或憲法增修條文第10條所列，均仍留下立法形成空間。舉例言之，憲法第157條規定，國家為增進民眾健康應普遍推行衛生保護事業及公醫制度，現今以「全民健康保險」制度加以因應，減輕民眾的就醫負擔，雖與「公醫制度」有別尚難謂違憲，至少國內各界並未普遍就此加以指責。


四、中央政府體制，以及民主原則、權力分立原則


（一）、常見模型與我國內容


有關雙首長制的內涵，或所謂民主政治、責任政治，其核心關懷在於行政整體必須對國會負責。至於負責的方法與程度，固然得有多種模式，但一般而言，不得有絕對不受國會控制的部門或行為。德國固然有所謂「行政保留理論」，強調行政部門在組織、人事以及預算的決定之一定自主性，國會不得鉅細靡遺決定，但非謂重要事項國會不得審查。


就我國而言，主要的行政－立法間的規範依據為憲法第53條以下與第63條。其中第63條指出立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案…及「國家其他重要事項」之權。司法院大法官釋字第520號解釋對新上任民選總統固然賦予若干特權，但應不致於根本推翻重要性理論。


就政府再造而言，本處有若干議題，以下分別討論。


（二）、立法院得否享有部會首長任命之聽證權？或甚至部會首長之罷免權？


自陳水扁總統執政以來，少數總統成立少數政府（指民進黨在立法院並未擁有過半席次，不論其是否第一大黨；目前即使加上台灣團結聯盟的成員，總共也不過100席而已）。陳水扁總統之少數政府之施政，未必合於民眾的期待，立法院有必要強化監督。於此乃引發立法院得否修改立法委員職權行使法，而要求對部會首長之任命進行聽證，前經濟部長宗才怡之任命與去職事件已經顯示一定的必要性[10]。於此又可分為單純之聽證（讓不適任者知難而退），及隨後進行同意權行使者，共兩大類。前者的合憲性更不成問題。


這部分我國憲法並未規定，但也並未禁止，從而屬於立法者形成之領域；至於所謂行政保留理論，在此仍難以絕對適用，本處所涉及者為重要職位，自重要性理論以觀，國會應有一定的監督權。當然，國會也得單純制定任用之一般學經歷限制，而無須直接針對個別人選。惟無論如何，因為學經歷標準仍有一定的不精確性與難以界定性，為適度提升立法院的衡平權力，立法院引入相關規定，尚難謂違憲。


（三）、行政院本部的定位與內容


我國憲法第58條規定，應行提出於立法院之法律按、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案，及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，應提出於行政院會議議決之。於此顯示，部會有一定的自主性，但院會也有相當的負責空間。


為完成如上之議決，行政院長必須有足夠的幕僚單位。目前行政院本部設有七組、國會聯絡組、秘書室、法規委員會、訴願審議委員會等[11]。問題在於，其規模究竟多大，包含哪些單位，以便不致於發生院「監督」或甚至「完全控管」部之情形？


依政府改造委員會，未來行政院本部將設有下述單位：政策統合機關（包括行政院大陸委員會、行政院國家發展委員會、行政院科技委員會，其中國家發展委員會係由現行研考會與經建會合併而來）；行政管理機關（包括行政院主計總署、行政院人事總署）；幕僚單位（包括一般常設單位如秘書處等等，其中似乎包括現今之七組；另有發言人室，公共工程及採購處，國際事務處，資訊政策處，消費者保護委員會，國有資產事業化委員會，組織改造委員會）。這樣的設計，比起現今，是否過於龐大，是否近乎美國式總統制，值得討論。


（四）、獨立機關與人民主權原則


依民國90年3月31日各大報之報導，政府改造委員會已經通過「行政院組織調整方案」，未來行政院將設海洋事務部等18個業務機關、三個政策統合機關、兩個行政管理機關，此外將設立七個獨立機關，分別為：公平交易委員會、中央選舉委員會、中央銀行、核能安全管理委員會、公共運輸管理委員會、國家通訊傳播委員會與金融監督管理委員會。事實上，地方自治團體亦得於自治範圍內設立獨立機關。


前述報導指出，未來之獨立機關非行政院所屬部會，不受一般行政體系指揮監督，其首長或主任委員並非內閣成員，不參與內閣內部運作，當然也不參加行政院會。除此之外，獨立機關的決策不受行政院的適當性監督與適法性監督，以確保其自主的決策空間。至於在組織型態方面，未來獨立機關的委員由行政院長提名，經總統任命。委員受有任期的保障；委員的選任應力求超越黨派取向的考量，從而不應以政黨比例的方式分派，但可考慮限制同一政黨委員比例的上限。關於國會監督方面，立法院除得藉由立法規範獨立機關的權限與組織型態（例如委員資格），也可以透過預算審議作間接的監督；獨立機關在其預算案交付立法院審查時應提出業務報告，並在業務範圍內接受立委就其業務績效提出的質詢。獨立機關的首長或主任委員得拒絕回答立委就個別及具體案件所提出的質詢；立法院不得就獨立機關的內部評議資料行使文件調閱權。這些措施是為了避免獨立機關的處分不受政治壓力干擾。除此之外，獨立機關或其成員的過失，監察院得行使有關的職權；監察院並得實施審計權；但監察院對獨立機關的調查權限也應受到不必要的限制，以免侵犯彼等自主決定空間。立法院得就獨立機關所為決策為適法性的監督；獨立機關應定期公佈工作報告，受大眾監督[12]。


針對上述設計，若干立委表示疑義。民進黨立委林濁水指出，獨立機關成員或主任委員固然不是內閣的成員，但獨立機關仍應隸屬行政院，但於此同時仍應保持其獨立性；這就像檢察官隸屬法務部，但仍保有獨立性一樣。林委員並認為，國會可以就獨立機關的組織法、預算及其行使職權的合法性進行監督，但不應過度或甚至干預；至於獨立機關的成員必須考量「政黨平衡」，至於是要經立法院同意或經政黨推薦都可以考慮，另外應有固定任期保障避免其受政黨輪替等變動的影響[13]。國民黨立委黃德福表示，獨立機關如不受行政院與立法院監督，將成為「憲政的大違建」，獨立機關成員的任命也將成為「總統的恩寵」；從監督的角度，如果獨立機關不受行政院指揮，其任命權就必須經立法院同意。黃委員並指出，根據憲法，總統的人事派令必須經行政院長副署，經過行政院長副署的人事卻不受行政院長的指揮，將發生矛盾。此外，行政院是國家最高的行政機關，而央行、公平會等獨立機關的運作，也常與其他部會業務相關，如果不接受行政院指揮未來要如何協調[14]。


在學理與比較法上，首先應觀察者為美國「獨立管制的行政委員會」（Independent Regulatory Agencies）。其在聯邦憲法第2條並未被明文提及，而係經由國會在各專法中創設。其非屬於部之執行機關，在法律上及事實上只有對國會負責。委員會係以合議制方式為行為，而且一般以多數決為之；委員總統提名而經參院同意，有固定任期；主要係由專業人士出任；國會創設此類機關的理由通常在於，系爭領域因特色而不適合由部會之典型控制方式加以行使[15]。論者認為，美國因為擺脫殖民國的權力集中所造成危害的歷史背景，而採行權力分散的政府體制設計，藉以彼此制衡，包括國會採兩院制（在聯邦層次，聯邦參議院固然有維護邦地位之意義，宛如德國聯邦上議院，但美國各州的國會也採兩院制，則只能從分權角度加以理解吧！），以及（廣義）行政體系內部容許或甚至鼓勵成立獨立管制行政委員會，局部司法或司法行政首長由民選產生等，均為例證。總之，美國式獨立機關具有一定的憲政先行理解之基礎，目的在於分權以便避免權力集中，而非只是單純之業務需要（亦即功能性之層次）而已。


德國聯邦係採內閣制，聯邦政府作為整體向國會負責。聯邦政府得制訂政策，並得設立直接行政與間接行政之機關，也得制頒必要的指令與行政規則；主要的決定應由各部完成。依據基本法第20條第2項人民主權原則、權力分立原則，第65條第2句「部負責原則」（Das Ressortsprinzip）及第83條以下有關行政權的分配與監督等，行政必須向立法負責[16]。行政只有在例外的情形（ausnahmsweise）而且有正當理由，始得設置「不受部管轄的空間」（”ministerialfreie Raeume”）；這並非國會之放棄規範權利，而是自憲法整體之結構所導引而出；部會科層組織固然為常態，但若有正當事由而且於必要範圍內，而且政府整體仍置於國會之控制之下[17]。獨立機關必須有法律（formelles Gesetz）為依據，以法規命令方式則非無爭議；甚且，獨立機關所得為之行為不得被任意擴張，而必須於設立該獨立機關之法規中明白且窮盡加以規定[18]。聯邦憲法法院指出，行政部門之政治上重要任務不得自聯邦政府責任體制中剝奪，而轉交到獨立於聯邦政府與國會的單位中；聯邦憲法法院對獨立機關並不採取反對的態度，但指出不得過度以致於破壞體制[19]。所謂正當事由，不外為功能性的考量，亦即旨在避免相關領域被政治力或經濟力所控制，或出於強化公平審理需要。


正是出於功能考量，德國式獨立委員會或機關的「獨立性」，只限於業務履行之必要範圍。其為了完成獨立性，必須擁有機關之資格。但這非謂其必須擁有完全自己的人員與辦公之硬體，而得使用其所「隸屬」的行政機關（一般為部）；獨立機關的層級由其設立之法律加以規定，一般不必到部之層級，但德國聯邦資料保護法所建立之受委託人（Datenschutzbeauftragte）則有部長之地位[20]。


以上比較可知，國會非無監督的可能；行政院或主管部也得制頒必要的一般規定。但就個案之監督，則應予以禁止。



五、地方分權


（一）、概說


我國憲法第十章規定中央與地方權限劃分，其中第107條屬於中央立法並執行之事項；第108條為中央立法並執行或交由省縣執行之事項。第109條、110條分別為省與縣之自治事項，但由於省的轄區太大，第109條乃規定省得不自為執行而交由縣執行。這些事項當中，108、109、110有一定的重疊性，例如有關教育、衛生、實業、交通、公營事業、合作事業、農林、水利、漁牧與工程、財政、舉債、銀行、警政、慈善及公益事項等項目。制憲者知劃分總有不明之處，乃於第111條規定以均權原則為依據，並規定於有爭議時由立法院解決之。解釋上，立法院得經由立法以完成上述界定。立法院已經制定地方制度法，其中第18條以下分別規定直轄市、縣市、鄉鎮市之自治事項，第22條並規定內政部得會商有關部會制頒有關自治事項與委辦事項的「施行綱要」。


上述憲法條文中，最難以界定者為第108條。五五憲草時並無地方自治專章，政治協商會議對五五憲草提出修正案草案，為第一次之規範嘗試。當時立法院對於該草案不便再多所更張，乃於民國35年11月22日照案通過，而由國民政府於同年月28日提出於國民大會，此即所謂「中華民國憲法草案」。立法院院長孫科曾就之向國民大會報告：「第111條（按今為第108條）所規定的事項係交由中央立法或交由省縣執行，有人以為對同樣的事項可以由中央執行，同時也可以由省縣來執行，在條文上顯得含糊而沒有明白規定，不免發生糾紛，其實這是一種過慮，因為一這條文的意思原則上係由中央立法或執行，反之地方對於中央沒有交下的事項自然無權執行。第112條（按今為第109條）所規定的是屬於地方自治事項。…..在發生問題的時候由立法院來解決，這是根據建國大綱所指示的原則來制定的。」次日即開始國民大會的一讀程序，第一讀會於12月21日完成後同日及進行二讀審議，至24日結束翌日上午即舉行三讀，為文字之更正整理[21]。由以上觀之，制憲當時，有意從寬交由中央執行；但事過境遷，且政府遷台以及經由多次修憲，該條的解釋與適用得有一定的伸縮。第109條已經因1997年之精省出現及後續的相關法案而變成不再重要；至於直轄市的設置固然得比照省，但係由中央直接立法，這也意味著中央得有一定的形成空間。就第108條中中央立法而交由省縣執行之部分，筆者認為得簡單界定為類如德國之委辦事項；亦即中央享有立法權，地方自治團體受委託而執行，中央得有法規命令與行政規則等的制頒權，此外並得就地方自治團體執行個案的合法性乃至合目的性為監督。


由以上介紹可知，第108條事項究竟劃為中央或地方執行，立法者享有相當裁量權，但這種裁量權畢竟不得恣意，亦即就顯然地方有能力承辦的事項，以及就第108條整體事務之劃分比重，不得全然交由中央執行，否則何必於第107條之外另設本條。惟無論如何，未來在憲法爭訟上，司法院大法官究竟將以如何的審查標準（也可稱為控制密度）加以拿捏，尚有待觀察。


在實務上，立法者常需考量事務的本質，尤其地方的密切接合度及劃歸地方對中央所造成的衝擊）、地方的政治生態、地方的行政水平、地方的一般財政收支情形等。


（二）、改革方案之合憲性討論


1、權限下放


陳水扁總統競選總統的政見當中曾提出，地方能做的，中央不做。內政部長余政憲於就任時也發表類似的看法。葉俊榮教授所領導的「行政院組織調整」曾由筆者擔任一項子題研究，討論中央部會之哪些業務得下放直轄市、縣市（亦即由中央自為執行改為委辦事項），或甚至改為地方自治事項。經由如此改革，中央不少部會將可「瘦身」，而有利於合併。


經初步的研究發現，自政府遷台以來中央政府在漫長五十年中取得許多執行權，其中不凡得移轉地方執行者，例如青年就業輔導、勞工就業輔導、文化建設、農林漁牧的輔助及各種有關的公營造物、高中高職的監督、兒童福利的個案執行、觀光、文化資產保存、交通監理（所）等。這些業務下放地方，並不違反憲法第108條以下的規定。


2、鄉鎮市自治選舉取消


有關鄉鎮市長改官派及鄉鎮市民代表選舉之取消，屬於對鄉鎮市自治的一大戕害，鄉鎮市雖仍保有原來的轄區與有關的業務領域與權限，但屬於自治核心要素的選舉已經取消。


鄉鎮市自治選舉取消是否合憲？這得區分兩方面加以討論，首先，鄉鎮市自治地位雖並未在憲法中加以明文，但制憲者本意並非反對之，而係認為其畢竟屬於省之事項，宜由「省自治法」（憲法第112條以下）加以決定。美國為聯邦國家，其聯邦憲法也並未規定縣市、鄉鎮市，即為一個例子。這項原先的制憲的本意，台灣地區經由第二次修憲刪去省縣自治通則之原先憲法要求，從而將台灣改為更接近單一國之體制，以及民國86年第四次修憲進行「精省改革」之後，是否仍然存在？在前述修憲討論中，通說普遍認為鄉鎮市之自治並不受到憲法保障，從而即使有意廢止鄉鎮市自治選舉－這在當時係一項經常討論的議題－，也不須修改憲法。


總之，這部分於憲法本文與增修條文並未明白規定，非無解釋與爭論的餘地，但通說認為鄉鎮市自治選舉並非屬於憲法保障之層次。


鄉鎮市自治選舉取消，尚有多種模型而影響到合憲性的判斷，尤其憲法上之民主原則，以及憲法整體所顯示的客觀價值秩序。申言之，鄉鎮市自治選舉之取消，究竟係永久或係有條件或暫時，例如以八年為期，以澄清鄉治，並可望未來一段時間後加以回復？若屬永久，則易有違反民主原則嫌疑。再如，未來鄉鎮市長改為官派，縣長究竟係絕對的任免權力，或須經由一定的諮詢程序，或甚至公民同意？官派之鄉鎮市長於施政時至少鄉鎮之重大事項有無一定的自主性，例如得經由民意的徵詢或鄉鎮市民公民投票等而為決定，以避免縣市長之威權之無限入侵？為緩和來自民主原則等的疑慮，此等方案均宜採後說。


3、鄉鎮市之轄區之重劃，甚至縣市轄區之重劃


憲法對地方自治團體的保障，國內通說係皆採納德國之制度保障說或日本之人民主權說，而認為地方自治團體享有一定的高權，包括組織權、人事權、財政權、立法權、執行權、規劃權、廣告宣傳權等；國家法律固然得介入為規範，但必須合於比例原則。儘管如此，個別之地方自治團體（例如某一縣市，或某一鄉鎮市）畢竟不得主張永久存續之地位，毋寧，立法者得制定行政區劃法律，規定合併的要件與相關決策主體與程序，但一切應有合理性，例如合於先進國家一般的作法。


我國憲法本文第108條第一項第2款規定「行政區劃」為中央立法並執行，或交由省縣執行之事項。由此可知，若中央政府擬將鄉鎮市或縣市適度合併，則必須經由立法，而且應就標準及決策主體與程序妥為規定。至於此類法案有無必要交付受影響地區之人民之同意，甚且雙重同意，亦即被吞併之地方自治團體與屬於吞併者之地方自治團體雙方，宜採否定說，蓋我國之地方自治團體並非類如聯邦國之邦，其存續從而非絕對。


4、廢除直轄市


直轄市係我國憲法之一項制度，見憲法第111條。所謂直轄係指由直接隸屬於中央政府，將原先屬於鄉鎮市或省轄市之地位之城市，拉高到等同於省之地位，但因其畢竟屬於精華城市，與屬於廣大之農業土地為主的省分仍有差別，乃另設成一項制度。直轄市一般係有工商或經貿交通或特殊邊塞國防之事實或需要，而被提升層級。


直轄市既然為憲法所保障，全然去除之，乃構成違憲。至於將直轄市的門檻再行提高，也需有實質合理基礎而不得出於恣意，否則仍有違憲嫌疑，例如以消除台北市、高雄市為目的之直轄市門檻的提升。


5、縣市直轄市化之應有作法


儘管如此，在精省之後台北市、高雄市原先比照省而享有的優越地位因而高出縣市許多－台灣尤其有許多人口超過100萬以上的縣分乃引起忌疑。目前的改革呼聲，有縣市直轄市化（亦即將各縣市比照台北市的配備而加以擴張），或鼓勵縣直接升格為直轄市（台北縣、桃園縣便曾有此主張），也有另闢途徑而希望成立「直轄縣」者（這是台北縣曾一度思考的策略）。筆者認為，這些策略原則上並無不可，但直轄縣之名詞並未為憲法所規定，從而非無爭論餘地。


在一片比照台北市的縣市擴權聲當中，各縣市言辭譴責台北市的優渥財政力及對照下之「以鄰為壑」[22]。於此，吾人應細膩界定台北市與各縣市實質功能（也可抽象化而稱為「功能定位」）的差別，然後再行決定配備的差距。換言之，人口、面積、預算數固然係決定不同地方政府的應有的人事、組織、財政配備的一項基礎，但更精密言之，仍更斟酌在國家現今發展階段所承擔的不同功能。台北市係國際都會，也係台灣的首都與政治經濟文化中心，更是北部都會區的核心城市，也為亞太營運方案中之金融中心、媒體中心、軟體業的中心、電信中心，肩負著台灣向上提升與向國際接軌的重責大任，更是台灣的國際櫥窗。台北市的街道的清潔度與亮麗度及精緻度從而應高於一般的農業縣。


在學理上，有關公共組織本身非目的，而係服膺於其任務，國內公共行政的著作有相當的說明，例如江岷欽、林鐘沂所編著，〈公共組織理論〉，便指出公共組織旨在追求七大類的目的：1.保護人民的生命、財產即應享的權力；2.確保重要資源不虞匱乏；3.扶助弱勢的族群；4.加強經濟的穩定成長與均衡；5.提升整體生活品質，以及個人成功發展的機會；6.保護自然環境；7.促進科學技術的發展，增加人民福祉。該書並指出這些公共性的內容難以精確討論，而隨著環境因素、組織與環境的互動、以及組織角色、結構與過程，而加以變化。也有教授指出，組織受到憲政體制、公共利益、市場機能、主權特質等的影響與決定[23]。凡此，可推論得知「任務--組織、人事、財政」之匹配性。


即使自我國憲法之基本權利條款與基本國策中之經濟之平衡發展（憲法本文第147條）、社會安全與教育文化等條款，而推論出「均衡發展」（Einheit der Lebensverhaeltnisse）之理想，但也只屬於一種期待（沒有時間性），而絕非事實。出於競爭的機會成本，與台灣作為新興工業化國家仍須大幅成長等需求，台北市作為台灣最適合銜接國際的都市與都會，應有積極的意義，台北市之一定優勢地位的確保，係出於一種整體競爭的優勢考量，為現階段國家發展所必要[24]。


六、擴大民間參與


民主一詞有多種意義，其中一項要求，為開放民眾參與，而超越單純之選舉、罷免。民眾參與得有多種模式，例如經由行政機關裁量而准許參與、法定參與（至於違反之法律效果，得有直接導致撤銷或得補正），以及民眾參與執行行政任務，有有行政助手、公權力行使之委託、私營化等。這些現象與制度，背後尚有社會分權、效率之意義。


就私營化，依德國模式，而這在台灣也已有之，又可區分為形式之私營化與實質之私營化，前者又可分為單純之公辦民營模式與類如BOT之模式：後者係國家將一項任務完全交付民間，不再負有任何責任（但若民間經營不善，須由政府收歸承辦，約如德國聯邦水利法所授權的由各邦水利法進一步加以規定的廢水處理的任務的實質民營化）。


民主化、社會分權與與效率考量固然重要，但畢竟不得與人民食衣住行育樂等的一定滿足的擔保（見諸憲
法基本權利與基本國策）相牴觸，亦即國家必須為適當的監督。只要這項界線守住，立法者便享有形成自由。


七、公務員改革有關的議題


（一）、組織裁撤或合併與公務員之去留


公務員之資格固然依法受到保障，但憲法並公務員終身職無終身職的規定。自效率原則以觀，若出於機關裁撤或合併或業務緊縮等，得為資遣，也為我國公務人員任用法29條所規定。同條第2項規定資遣之順序；第3項並規定資遣人員的標準[25]。


（二）、公務員職缺之決定


有關法人化的討論之一個論點，為成立公法人之後，其得自行決定組織與人事，從而享有更高的自主性。本處無法詳細討論，只得簡單指出德國按經驗。德國區分為公法上社團法人、公法上之財團法人、公法上之公營造物法人，前二者得有不同的下位案型。公法人受到公法的制約，亦即須適用行政程序法有關的規定，且其個案決定得被界定為行政處分而開啟行政爭訟途徑。惟無論如何，公法人的行政機關並非每一職缺均須任用公務人員，毋寧，其得大量援引聘僱人員與工友。若干公法上財團法人之組織條例甚且明文規定。吾人得以「聯邦東德共黨獨裁統治後續事宜處理基金會」為例，加以說明。聯邦就之制定「東德共黨獨裁後續處理基金會法」（Gesetz ueber die Errichtung einer Stiftung zurAularbeitung der SED-Diktatur，1998年5月4日版）[26]。該法第10條規定，基金的業務一般係由聘僱的人員加以承擔；聘僱人員的薪水依一般德國的集體談判有關的標準（Tarifvertraege）加以決定；基金得經由章程規定，享有被賦予任用公務人員之權利。由此可知，基金的從業人員原則上為約聘僱人員，少部分且須經章程指定者始為公務員之職缺。


再者，德國基本法第34條第4項規定，高權性質之職權之行使，而且係作為持續性的任務，才須公務員承辦；反之則否。我國中央部會職缺幾乎為公務員之設置，是有過當。縣市政府則因為向來公務員員額不足，而有相當部分的約聘僱人員或臨時工。


在政府改造的浪潮中，未來不論德國式之公法人或日本式之獨立行政法人，相關行政機關的內部得設有較少的公務員職缺，甚且只就較高層級或屬於決行行政處分之層次。我國憲法第85條以下所謂應考試服公職的規定，不得為相反的界定。蓋這一方面係德國法比較後的理解，也係效率考量下的必然結論。


八、結論


以上為政府改造議題所可能觸及的憲法爭議，但非謂憲法已經完全禁止，而端視具體的內容及立法院經由相關立法所為的監督規定。


[1] 詳見政府再造推動委員會，政府再造計畫，民國84年4月。

[2] 國家發展會議秘書處，國家發展會議總結報告，民國85年12月28日。

[3] 見黃鉦堤譯，憲政時代，第24卷第1期，頁171-187（1998）。

[4] Wolfgang Hoffmann-Riem / Eberhard Schmitt-Assmann（Hrsg.）：Effizienz als Herausforderung an das Verwaltungsrecht ,1998 , Nomos Verlagsgesellschaft。

[5] 以上約見Nobert Achtbrberg，allgemeief Verwaltungscht，S. 282ff.（1982）。

[6] Klaus Luedl，Hausa halts und Finanzplaung，in: Klaus Koenig/Heinrich Siedentopf（Hrsg.），Oeffentlche verwaltung in Deutschland，417，423（1996/97） 。

[7] 有關公營企業無效率（ineffzienz）之用詞與簡單討論，見Achim von Loesch, Die oeffentlichen Unternehmen Deutschlands，in: Klaus Koenig/Heinrich Siedentopf（Hrsg.），Oeffentliche Verwaltung in Deutschland，285，296（1996/97） 。

[8] 約見拙著，德國聯邦體制之研究，收錄於拙著，地方自治法治化問題之研究，附錄章，頁337以下（1995）。

[9] 1、政府應多扮演領航的功能，毋須事必躬親；2、鼓勵公民參與，並由民眾來監督政府施政；3、創造公共服務的市場競爭；4、政府機關的運作應以目標和任務為導向；5、以實際的成果為工作重點；6、顧客導向的服務規劃；7、政府財政管理應強調如何開源，而非一味重視如何節流；8、能未雨綢繆注意事先防範；9、分權化的政府運作；10、運用市場機能鼓勵民間扮演政府過去的部分角色。以上，固非無見，但台灣仍應找出自己的改革項目與實質改革重點。

[10] 除此之外，而這非本文的直接關懷，國營事業的董事長的任命與解職等，亦得有相同的機制。

[11] 約見http://www.ey.gov.tw/web/ey2000-1-03.htm#org-4。

[12] 自由時報，2002/04/06，第4頁。

[13] 自由時報，2002/04/06，第4頁。

[14] 自由時報，2002/4/6，第4頁。

[15] Marcus Schladebach/ Sabrina Schoenrock, Grundstrukturen des Verwaltungsrechts in den USA, VerwA., 93.Bd., S.100 (109f.)(2002).

[16] 除了下述有關獨立機關的說明之外，尚得以聯邦憲法法院1995年5月24日之裁定加以說明。本件涉及Schleswig-Holstein邦之公務人事代表法（Personalvertretung）之合憲性爭議，經被提起抽象的規範審查。爭點為該委員會之一定參與人事案件之決定之行為，因具有決定的性質，屬於國家權力的行使，其如何始合於憲法之要求。聯邦憲法法院判決指出，應衡量其所參與作成決定的措施的影響性，包括就受雇者之工作情形與職務關係及其職務履行所生者。該委員會的措施必須滿足兩項要件，其必須出於保護受雇者之利益；其次，民主原則要求重要決定必須留給對國會負責之行政主體之手中。聯邦憲法法院乃進一步論述該法所賦予邦政府之撤銷該委員會與雇主機關仲裁結論之權利等，而認為已經滿足行政對國會負責的要求；NVwZ 1996, S.574ff.

[17] Wolfgang Mueller, Ministerialfreie Raeume, JuS 1985, S.497 (504.)

[18] Mueller, aaO., S.503ff.

[19] BVerfGE9，281f.；zitiert nach Maunz / Zippelius, ebenda.

[20] Mueller, aaO., S.505f.

[21] 蘇詔晴著，我國中央與權限劃分之研究－依委辦規則為討論核心，自刊，頁22（2000）。

[22] 晚近的一項爭議為，2002年3月31日大地震之後，台北市政府宣布受災戶比照921地震辦理，罹難者救助金調高為100萬元，超出其他縣市，乃引發內政部長余政憲的批評，並一度聲稱將停止發放台北市的社區發展補助。另外的案例為，台北市政風人員將近400位，台北縣不過72位；台北縣政府政風室本身的編制不過16人而已，台北市政府光教育局內的政風人員便有18位之多，台北市政府年度預算約有1800億，台北縣則只有700億元左右。當然，台北縣政府本身及所轄鄉鎮市每年向各部會爭取到不少補助款，而台北市每年所獲得者有限。

[23] 見上揭書，第1章，頁10以下（2000修訂再版二刷）。

[24] 舉例言之，台北市之建設必須有相當水平，始有可能得到奧運或亞運之舉辦權。

[25] 有關組織裁撤至公務員離職等之補償之德國法制，約見翁曉玲，論德國軍隊兵力員額裁減法制，月旦法學雜誌，第77期，頁208以下（2001/10）。

[26] 該法第1條規定，該基金會為公法上之基金，而且自本法公佈日施行。第2條規定基金的目的。基金的財產主要係由聯邦政府所出資者，以及由第三人所為的捐贈，此外尚有聯邦政府自東德就本事項所取得的動產與不動產而移轉到本基金會名下者（第3條）。基金會應制頒章程，而且應取得聯邦內政部長的同意（第4條）。基金會的機關為基金委員會（der Stifttungsrat）與基金理事會（der Vorstand）。除此之外，基金為了完成任務，得設置各種專業諮詢委員會(Fachbeiraete)。基金委員會之委員，係依眾議院內之政黨黨團的成員數而任命，其中每一黨團至少應得建議一位成員。委員任期五年，任滿得續任之。基金委員會成員們互選出主席與副主席。基金委員會的任務在於決議所有具有原則性意義的問題，此外也監督理事會有關業務的執行。基金委員會之表決係由每一成員均有一投票權。