摘要
中華民國參與國際海上安全合作，必須考量客觀的形勢與實力，以及主觀的意願和判斷。從客觀的形勢來看，無論就我國的生存與發展、國際社會及區域國家的需求、強權在亞太競合對我國的影響，以及戰略決策分析等而言，我國皆有必要參與國際海上安全合作。中華民國在國際海上安全合作中，可積極扮演「和平的締造者」、「人道援助的提供者」、「文化交流的推動者」，以及「中華文化的領航者」等角色，彰顯中華民國無可取代的重要價值與功能。為使我國參與國際海上安全合作利益最大化，政府當以「戰略三維」作為戰略指導原則，並以馬總統的國家安全「三道防線」作為行動方針，擬訂配套措施。本文所建議具體行動方案，按部就班落實「三道防線」的行動方針，期能營造兩岸和緩良性互動氛圍、爭取國際支持、強化本身實力，將中華民國推上國際海上安全合作的舞台，保障我國海洋權益，並對促進亞太區域和平穩定作出具體貢獻。
壹、前言
中華民國藉由海洋與世界接軌，以海洋立國，生存安全與繁榮發展完全繫乎海洋，挑戰與機會也來自海洋。馬總統在2009年提倡「地理臺灣」的概念時指出：臺灣位居全球第一、二、三、五大經濟體美、中、日、東協所構成之超級經濟網絡的中央，如善用文化與語言之優勢，將使自己與這超級經濟網絡相連，成為名符其實的「寶島」。[1] 然而，挑戰往往隨機會而來。一方面，我國南海諸島與釣魚台主權問題涉及與美、「中」、日、東協等國的角力，對於我國的生存發展帶來立即而重大的危害。另一方面，亞太區域新出現的各類跨國問題，包括恐怖活動、大規模毀滅武器、海盜、禽流感、自然災害、環境污染、人口走私、毒品走私、跨國犯罪等，無疑地對我國的持續發展造成長期而重大的衝擊。
從更宏觀的角度看，在全球化的時代中，人類社會藉由海洋緊密互賴，各國的國家安全及國際社會的和平穩定有賴海上安全合作。尤其，亞太區域絕大部分國家與海相連，不但積極善用海洋經貿的機會，也必須提防與海洋相關的各類威脅，無疑是此區域最主要的地緣政治特質。面對海上安全合作已蔚為區域國家強烈共識此一趨勢，本文研究目的在於尋求認清亞太戰略環境、找到我國在國際海上安全合作（maritime security cooperation, MSC）趨勢中的定位與角色，使我國能更適切地利用機會、面對挑戰，在全球化的時代中善用優勢，乘勢崛起。
貳、國際社會中的海上安全合作需求
全球有四分之三的面積為海洋所覆蓋，而全球四分之三的人口，及大約相同比例的全球資金及商務中心也位在濱海地區。[2] 幾乎每一個濱海國，也都是一個深刻融入全球化潮流的地球村成員。任何一個濱海國，都必須思考國際海洋戰略環境中所呈現的威脅議題。
安全的概念乃相對於威脅而來。今日「安全」概念可概分為傳統與非傳統安全兩大類；海上安全也可從傳統和非傳統安全面向去理解。傳統的安全概念，主要關切的是外來的政治脅迫、經濟剝削和軍事侵略；由於上述行動往往涉及明確而具體的國家利益衝突，且通常是以武力作為解決糾紛的手段，因此傳統的安全概念，基本上是以軍事安全為核心。傳統的海上安全，主要關注事項包括：爭奪海域主權與資源、爭取戰略據點與爭奪海上交通線等；海洋為衝突的實質標的。
隨著1990年代全球化的蓬勃發展，人類社會以海洋及其上方的天空為途徑，彼此熱絡交流並緊密互賴；根據統計資料，全球商船載運貨品價值占全球出口總值的90%。[3] 每年約有1億零8百萬個貨櫃經由海洋運至世界各地。[4] 顯然，海上航行自由攸關全球商務的成長速度，也是任何國家發展經貿的先決條件。然而，區域性的非傳統安全威脅，如恐怖主義、大規模毀滅性武器、海盜、傳染性疾病、自然災害、環境污染、人口販運、與跨國犯罪等，卻每每利用海洋為途徑而阻斷經貿交流，危害人類社會。[5] 將海上傳統與非傳統安全整合，即可得海上安全事項涵蓋類別如下圖。
圖一：海上安全事項涵蓋類別示意圖
來源：作者整理
根據以上之海上安全事項涵蓋類別示意圖，可知海上安全關注的是以海洋為實質衝突標的之傳統安全威脅，及以海洋為天災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅。傳統的安全威脅很可能對一個國家的生存發展帶來立即而重大的危害；相對的，非傳統安全威脅雖然未必對國家帶來立即而重大的危害，卻可能對國家的持續發展造成長期而重大的衝擊，無疑是國家安全的另類挑戰。[6] 海上安全合作之目的，即是要藉由集體努力來防止以海洋為實質衝突標的之傳統安全威脅、及以海洋為天災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅等所造成的國際損害。
當今傳統安全與非傳統安全威脅正呈現複合之趨勢；在全球化時代中，各國追求經濟優勢的動力加速全球暖化，隨之而來的氣候變遷已成為影響未來世界樣貌與國家安全的重要因素。溫室效應所導致之後果除對生態資源保育帶來負面衝擊外，另北極融冰、水資源減少、極端氣候常態化，將在全球地緣政治面向引發外溢安全效應，如爭奪海域主權與資源、爭奪海上交通線、難民潮、擁核自重、武器散播、流行性傳染病、跨國犯罪等事件。[7] 氣候變遷的受害者雖然大部分位在陸上，但其後果卻必然全般加重國際社會在海上安全的負擔。因應以海洋為實質衝突標的之傳統安全威脅及以海洋為天災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅，必須要區域國家甚或整個國際社會共同努力組成協調互助網絡，才能有效因應。
參、強權在亞太海上安全議題的競合
絕大部分的亞太國家與海相連，且深刻融入全球化；無時無刻莫不關注來自任何區域的傳統／非傳統安全威脅之浪潮或漣漪的衝擊，並尋求因應之道。
一、海上的傳統安全威脅議題
21世紀伊始，中共已穿越第一島鏈，積極發展多層次反介入／區域阻絕（anti-access/area-denial, A2/AD）戰力；[8] 美國因應中共的崛起和擴張，在2006《四年期國防總檢》中明訂要在太平洋部署至少6部航母戰鬥群及60%的潛艦部隊，[9] 明顯將全球軍事部署重心東移至西太平洋。隨北京於2008年底派艦護航亞丁灣，中共已初步實現其所謂東出太平洋、南下印度洋的「兩洋戰略」；而美國則企圖利用日、印來箝制中共的擴張。[10] 黃海、臺灣、南海等中共所謂的核心利益地區的擴大，[11] 及釣魚台、乃至於印度洋等相關爭端的激化，無疑地將大部分的區域國家籠罩在海上傳統安全威脅的陰霾之下；此促使美國與中共的海權競爭益趨緊張。
二、海上的非傳統安全威脅議題
另一方面，全球航運路線圖（如下圖）顯示亞太區域經貿蓬勃發展。
圖二：全球航運路線圖（Global Shipping Routes）
來源：WIRED公司[12]
事實上，2009年全球總貨櫃量及總貨運量排名前20大港口中，亞太分別佔其中15、16個，且其中有8、9個港口位於中國大陸。[13] 此外，中國大陸內部「四縱四橫」鐵路網、對外四條國際戰略通道計畫的問世、東南亞國協間多條區域公路網、及上海合作組織、「10+1」、「10+3」、「10+6」等自由貿易區的逐步落實，顯示亞太國家正積極建構總人口達四十億左右的全球最大自由貿易區。這趨勢清楚預示亞太區域的海上經貿量勢將出現大幅成長，很有希望超越北大西洋，交織出全球最繁忙的海上運輸網。鑒於亞太社會成員國間經貿互賴日深，區域國家必須協力合作，共同防範及因應非傳統安全威脅借道海洋肆虐而阻斷經貿交流；此促使美國與中共的海權合作益趨必要。
三、亞太強權競合的本質與意涵
以上乃從理論及趨勢說明美、「中」兩國海權競爭與合作的動能正日益昇高。就實務而言，在北大西洋有美國領導之北約組織（NATO）統理安全事宜，而亞太海上經貿網絡重要性逐步超越北大西洋、卻缺乏安全組織之際，美中競相爭奪形塑區域安全環境的領導權。就現實／新現實主義而言，在傳統安全面向上，中共崛起對許多亞太國家造成衝擊，自然希望拉攏美國以平衡中共—特別是中共海軍的擴張。[14] 就功能／新功能主義而言，在非傳統安全面向上，亞太區域已成全球天災熱點，亟需國際社會在天災肆虐時給予協助；此情勢提供強權擴大影響力的另類途徑。
國際強權除著眼於反恐外，越來越強調人道援助與搶險救災（humanitarian assistance and disaster relief, HA/DR），藉協助陷於天災人禍困境中的國家、以贏取當地政府及民心的支持。亦即，鑒於區域內國家難以單獨因應具有跨國特性之非傳統安全威脅的挑戰，國際強權常以非傳統安全政策為名，擴大介入區域安全合作的議題與空間。本質上，強權除運用傳統安全政策滿足其現實主義需求外，也利用非傳統安全政策來提升國際影響力，遂行實力政治。[15]
美國與中共俱是其中之佼佼者。例如，中共近年應用如國際維和、人道援助、災難救援、反海盜行動等非戰爭性軍事行動（military operations other than war, MOOTW），提升自身與外軍交流，強化國際影響力。[16]
美國更是融合傳統／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動的領航者。2005年8月底，時任海軍軍令部長的馬倫上將（Michael G. Mullen）提出「千艦海軍」（Thousand-Ship Navy, TSN），極力倡議國際社會共同因應海上傳統／非傳統安全威脅。[17] 2007年中，美國海軍為「千艦海軍」冠上「全球海上夥伴關係（Global Maritime Partnership, GMP）」的抬頭，以消減推行阻力、擴大參與。[18] 2007年10月下旬。美國海軍、陸戰隊、海岸防衛隊共同發布《21世紀海權的合作策略》（“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”），矢言要與各國合作建構「全球海上夥伴關係」。[19] 儘管名稱更迭，這些官方文件希望藉由促進多邊安全共識、形塑合作交流習慣、分享資訊、及培養合作機制，打造全球海上安全聯盟。[20] 「千艦海軍」儼然已成為全球海上安全聯盟的代名詞。然而，「千艦海軍」的真正企圖乃是要將制海權的前線終極地前推到濱海國的河道、港口、海岸線，俾利在他國沿岸及更內陸地區有效進行作戰行動。[21] 此制海權極致前推之主張，本文稱之為「馬倫主義」。馬倫主義乃是以馬漢主義—掌握大洋制海權—的成功為基礎，企圖將制海權極致前推，使美國海軍在他國沿岸及內陸遂行作戰，在21世紀延續美利堅治世的格局。「千艦海軍」的核心元素包括河岸部隊（Riverine Forces）、全球艦隊基地（Global Fleet Stations）、海上安全與治安資訊系統（Maritime Security & Safety Information System）、及濱海戰鬥艦（Littoral Combat Ship）。迄今每一項元素的進展都極為順利；尤其，這些元素廣泛應用於印度洋上的聯盟特遣艦隊，及太平洋上的雙／多邊聯合軍演。眾多區域國家基於因應傳統／非傳統安全威脅的需求，響應美國號召加入聯盟特遣艦隊及聯合軍演，使其陣容逐年擴大，印證美海軍將傳統／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動融合的成功，從而逐漸地、悄然地達成制海權極致前推的目的。[22] 因此，即使中共不遺餘力地擴張海權，美國仍然非常有信心可以在印度、中共兩對手國間扮演「媾結聯盟至尊（coalition builder supreme）」、調停者與標準程序執行者（mediator and enforcer of standard procedures）、或確保穩定強權（stabilizing power），也可以將敵對國家納入全球海上夥伴關係的大架構之下。[23] 誠如新美國安全中心資深研究員卡普蘭（Robert Kaplan）論及海上霸權美國的優雅退位（elegant decline）時所言，美國海軍悄然利用印度與日本兩個美國最親近的盟國牽制中共的擴張；在此同時，美國海軍也尋求將中共海軍整合到國際海上安全聯盟體系之中。[24]
當美中交相運用傳統／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動，爭奪形塑亞太海洋戰略環境的領導權之際，我國深深涉入兩大強權的權力平衡遊戲之矛盾中，國家的生存發展備受挑戰。
肆、中華民國在國際海上安全合作的定位
21世紀的國際政治，將以美「中」海權競合為主軸；自西太平洋至印度洋風起雲湧，已成國際政治的中心舞台；而中華民國，就地緣政治與地緣戰略而言，正位於舞台的中央位置。歷史時空的蛻變，已將中華民國推升到國際戰略的樞紐地位。當國際社會聚焦在中共的海洋擴張之際，區域諸國也關注中華民國怎麼作；他們一方面強烈企盼中華民國在維護亞太區域和平穩定中扮演積極角色，另一方面則不免質疑中華民國是否因兩岸關係和緩而動搖自我防衛的決心、降低對國際海上安全合作的支持。邇來，國際上有多位政軍學界重要人士，陸續提出修訂《臺灣關係法》、停止對台軍售、甚至於放棄臺灣之主張。[25] 我政府除應以文字說明中華民國的地緣政治與地緣戰略價值之外，更應以明確的國家安全戰略決策思維及行動，證明中華民國無可取代的重要角色與功能。
一、地緣政治價值—華美戰略共生
誠如美國漢學家費正清（John King Fairbank）所言，中華民國已經名符其實成為美國在西太平洋最西端的軍事堡壘與文化堡壘。[26] 在中共完成民主化之前，對美國而言，中華民國擁有無可取代的戰略價值與特殊角色。這是華美之間獨特的「戰略共生」關係，也是華美關係的最佳寫照。此共生關係的形成，歷經民主化等歷程，中華民國政府基於安全互利需求，乃協助美國在亞太擴張其地緣戰略利益。華美戰略共生的本質，除軍事面的防衛合作外，外交面則有台北積極散播體現民主、自由、人權法治等美國傳統價值，據以倡議區域國家共同合作制衡中共政權；戰略共生之最終目的乃是要敦促中國大陸成為一個民主國家，使其成為建設性的國際社會成員。基於獨特的華美戰略共生，我中華民國一方面發揮民主燈塔的作用，敦促中國大陸平穩地過渡走向民主體制；另一方面，我國積極從事國防建設捍衛主權，並與以美國為主的盟國共同致力於國際海上安全合作，堅定維護亞太區域的和平穩定。
自小布希政府起，美國對「中共採取兼具合作與對抗面的避險策略：一方面藉由合作將中共導引到國際社會中，並使之接受國際法規的規範；甚至於可能採取「轉化」政策，將中共變成民主體制。另外在對抗面則加強軍備，以對中共未來的可能安全威脅產生嚇阻作用。[27] 此一政策從小布希政府延續到歐巴馬政府；在可預見的未來，華府仍將持續此避險策略。美國現今對中共採取兼具合作與對抗特質的「避險策略」，實與華美關係歷史演化而出之戰略共生旨趣相符。
二、地緣戰略價值—美日安保頂石
中華民國特殊的地緣戰略價值隨「中國崛起」而更形重要。眾所周知，美國在亞太最重要的安全協定為美日安保。如果將美日安保視為一道拱門，日本與澳洲是此道拱門的兩塊基石；而中華民國扼控日本的海上交通線及能源生命線，可比擬成拱門上的頂石。在「中國崛起」邁向區域霸權及世界超強之際，如果中華民國向中共傾斜，就如同頂石產生位移；一旦因此促成「日本重新亞洲化」，[28] 將連帶使美日安保面臨崩解的危機。日本民主黨參議員風間直樹即曾直言若兩岸出現同盟，則第一島鏈（包括東海與南海）之內都變成中共的內海，嚇阻中共擴張或維護日本海上生命線將非常困難，對日本來說「這是生死問題」。[29]
亦即，美國在亞太的利益乃繫於美日安保，而美日安保的嚴整性則繫於中華民國。即使美國有所謂第二島鍊、第三島鍊的安排，但都仍然必須面對美日安保因「日本重新亞洲化」侵蝕而崩解的風險，也因此必須正視中華民國的地緣戰略價值。
三、中華民國的戰略決策考量
自2009年初南海問題與釣魚台問題重新激化後，中共於2010年7月明確定義其核心利益地區除包括臺灣、新疆、西藏外，又加入黃海、及南海等區域；這些發展使得亞太區域海上安全合作，傾向於以防範中共軍力擴張為主軸。
(一)國家安全戰略與國際海上安全合作取向之選擇方案
針對國際社會及區域國家對於中華民國，在國際安全合作角色的企盼與質疑，我國的行動方案選擇，基本上有漠視與積極參與兩種方案。針對國際海上安全合作以防範中共軍力擴張為主軸的趨勢，我國的國家安全戰略選擇包括傾美、傾「中」、與平衡策略等三種方案。目前馬總統所採取的平衡策略，即是中華民國基於華美戰略共生的地緣政治價值，與民主陣營國家維持安全同盟，同時尋求以民主燈塔敦促中國大陸和平演變，進而降低亞太軍備競賽的緊張情勢。為國家利益故，我國必須以明確行動化解友邦疑慮，爭取國際社會支持。
(二)以爭取行動自由為指導原則的戰略決策分析
將國家安全戰略與國際海上安全合作行動選擇結合，即可得戰略決策分析如後，可提供國家安全立場與具體行動組合之利弊分析。
國家安全戰略與國際海上安全合作行動戰略決策分析表
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國際海上 國安戰略 |
漠視 |
積極參與 |
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傾美反「中」 |
聽任美日擺佈 替美國站衛兵 完全無行動自由 |
成為美國反共／反中急先鋒，雖有國際舞台與行動自由，可能遭烽火外交反噬 |
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堅持平衡策略 安全同盟維護亞太 民主燈塔敦促中國大陸和平演變 |
自外於亞太社會 態度曖昧引質疑 立足點自相矛盾 進退失據 |
展現自我防衛決心，獲盟邦尊重；助中共與亞太對話、舒緩民族主義，促進亞太和平穩定；我成國際舞台要角，發言權與行動自由度大 |
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傾「中」反美 |
聽任中共擺佈 邊緣化自毀長城 完全無行動自由 |
引盟國質疑自我防衛決心，遭致民主陣營摒棄，喪失舞台與行動自由 |
法國戰略家薄富爾（André Beaufre）上將指出，所有的戰略計畫必須要能付諸行動，而一切行動最終目標都是要確保行動自由，確保行動自由的必要條件是保持主動。在國際戰略的競合場域，擁有最大自由度的一方就是贏家。上述戰略決策分析顯示：就國際面向而言，我國採取和陸、親美、靈活的平衡策略，並積極參與國際海上安全合作，當能化解友邦疑慮、爭取國際社會支持，為中華民國謀求最大行動自由與發言權。如此一來，在國際海上安全合作中，中華民國扮演「和平的締造者」、「人道援助的提供者」、「文化交流的推動者」，以及「中華文化的領航者」。[30]
2006年的《海洋政策白皮書》指出我國應與區域國家共同架構合作機制；《97年國防報告書》主張我國善盡國際義務、扮演區域及全球安全夥伴；《98年四年期國防總檢討》亦主張我國國防戰略目標包括「防範衝突、區域穩定」。可見歷年來，我國政府始終強調融入國際安全合作的重要性。絕大部分亞太國家與海洋相連，所謂區域安全合作，幾乎等同於國際海上安全合作，故我國實有必要具體參與國際海上安全合作，彰顯中華民國無可取代的重要角色與功能。
伍、參與合作的原則、方針、與建議
積極參與國際海上安全合作，固為追求國家利益之必要決策，然若只是為了參與而參與，缺乏全盤指導規劃，將是見樹不見林，效益僅只於皮毛。為達「見樹又見林」之功，必須策訂完整之戰略指導與行動方針，據以擬訂配套措施，強化本身的主觀實力，方能因勢利導，使國家獲得最大利益。
一、戰略指導原則與行動方針
戰略思考應涵蓋三維：國家利益的高度、區域安全的廣度、歷史脈絡的深度。積極參與國際海上安全合作，其背後所代表的是落實國家海洋政策，追求的是國家整體海洋利益；在我國由陸權國家轉型為海權國家之際，參與國際海上安全合作的戰略指導原則應包括：
1.國家利益的高度：貫徹海洋興國，保障合法海洋權益；
2.區域安全的廣度：融入海上安全聯盟網絡，促進區域和平穩定；
3.歷史脈絡的深度：「徹底翻轉陸權支配的思維」，[31] 開啟藍色革命新頁。
馬英九總統在2011年5月12日與「戰略與國際研究中心」的視訊會議中，提及國家安全政策的「三道防線」，包括：
1.兩岸和解的制度化：以「九二共識」作為雙邊協商的基礎，以「不獨、不統、不武」三不政策作為兩岸和平架構，創造兩岸關係的良性循環。
2.增加中華民國在國際發展上的貢獻：採取與國際標準、規範相契合的援外（如人道援助）政策，讓中華民國在國際政治的道德高地上扮演「負責任的利害關係者」之角色。
3.將國防與外交互相結合：中華民國一方面展現自我防衛的決心，另一方面建立中華民國的信用，讓美國等友邦國家信任中華民國。[32]
「戰略三維」為全般的國家戰略議題提供立體思考架構；「三道防線」實亦即我國營造兩岸和緩良性互動氛圍、爭取國際支持、強化本身實力，俾利參與國際海上安全合作的行動方針。
二、具體行動建議
依據上述戰略指導原則與行動方針，建議國安、各相關部會、各部幕僚應採取之具體配套措施如後：
近程
1.向北京說明延伸馬總統第一道防線「兩岸和解制度化」的必要性：
(1)呼籲北京明辨軟實力來自吸引人的文化、價值、與適當的政策，巧實力為軟、硬實力的乘積；[33] 慎思軍事擴張主義使其與鄰國關係惡化，軟實力全面呈現負債，對其整體實力帶來嚴重負面效應；
(2)向北京闡明在兩岸和解制度化已促成兩岸關係良性循環的基礎上，兩岸和解制度化的延伸—在滿足台海和平穩定的前提下，兩岸共同參與國際海上安全合作—有助於北京化解軍力擴張主義帶來的負債，也為兩岸累積政治互信奠定基礎。
2.中華民國建國百年之際（2011年底前）起草「海洋戰略聯合宣言」，舉辦海洋戰略論壇／學術研討會尋求連署，以達下列目標：
(1)向全國百姓表彰政府落實「海洋興國」，凝聚全國各界前進海洋的氣勢與決心；
(2)將馬總統的第二、三道防線—「增加臺灣在國際發展上的貢獻」，「結合國防與外交」—概念具體化：向國際社會昭告新興海權國家崛起，將在國際海上安全合作事務中積極扮演一個「負責任的利害關係者」角色。
3.政府善用亞太現有「海上交通線會議（海線會議）」平台，工作要項：
(1)儘速責成國防部擇定一所兼具軍事與學術特質機構，成立「海線安全研究中心」並予制度化，作為海線會議常務運作小組；
(2)籌措資源，規劃自2012年起每隔年舉辦「海線會議」，積極主導推動，促使其發展成為國際海上安全合作機制；
(3)「海線安全研究中心」成立後每季召開國內「亞太區域海上安全論壇」，為我國參與國際海上安全合作事宜提供具體建言。
4.聯合產官學界籌辦「亞太國際海上安全」專業學術季刊，從事高品質學術研究出版，逐步經營成亞太國際海上安全合作學術研究重鎮；
5.積極鼓勵國內智庫研擬實質參與國際海上安全合作之研究案，並提升與區域國家在海上安全合作方面的學術交流。
中程：
1.以說帖向各方說明兩岸和解制度化的延伸，與美國「避險策略」、中共「和諧外交」、華美「戰略共生」等利益相符，以化解區域各國疑慮，尋求多贏共識與國際支持；
2.以「海線會議」作為我國尋求國際支持「三道防線」的平台；
3.開設「海洋事務與戰略研究課程」及「戰略交織教育班次」，目標：
(1)強化與區域海洋事務接軌之專業師資；
(2)培養高級文武官員之海洋事務素養與戰略安全思維。
4.將海軍與海巡署整合於海洋外交事務，充實國際海上安全合作能量；
5.強化與亞太鄰國間的外交關係，重要措施包括：
(1)倡議以強化國際海上安全合作為主題，建立並參與雙邊／多邊國防部長級會議；[34]
(2)派駐東南亞國協及海線會議成員國之文、武外交官員，應以兼具海洋事務素養與戰略安全思維之人員為主；
(3)上述文、武外交官員努力廣拓人脈，積極參與和南海議題有關的組織[35]或其外圍學術研討會，尋求合作空間；
(4)國防部駐外軍官班增加海洋外交事務課程。
遠程：
1.在獲得對岸及區域對於延伸兩岸和解制度化的共識下，將兩岸可能建構之「信心建立機制」導向融入國際海上安全合作；
2.以「海線會議」作為我國採取具體行動落實「三道防線」的平台；
3.與周邊國家海洋事務機構磋商「信心建立機制」條文，舒緩南海諸島與釣魚台安全困境；
4.協助南太平洋邦交國執行海域執法：許多南太平洋邦交國如吐瓦魯等，執法能力並不充足，我國海巡署可聯合海軍，建構聯合巡弋機制，共同研議藉海洋外交協助邦交國執法之可行性；[36]
5.重新研議我國參與亞丁灣國際護航任務之可行性與選擇方案。
此外，鑒於國際海上安全合作仍不脫國際政治的範疇，各參與國在實務上仍並用傳統／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動，仍依賴海軍執行區域海上安全合作；因此，最終仍必須強化海軍在戰術及技術能力階層的建軍，尤其，必須培育大批高素質新型海軍人才。中共海軍深信提升核心軍事能力的決定性關鍵因素在於「人」，乃決定未來五年將大手筆培育超過兩千名博士。[37] 自詡為海洋國家的中華民國政府，應當以對岸為師，何況「提升國軍的學位花費不及高科技武器的千分之一，而其效能超過高科技武器數倍」。[38] 決策者當考量大力培育具海洋戰略素養之海軍人才的優先性，強化傳統安全政策的必要性，及非傳統安全政策在國際海上安全合作中的巨大潛力，而挹注充足經費資源，俾大幅精進海軍的決策思維及戰爭／非戰爭性軍事行動能力，增進與鄰國間的互聯互賴，避免在國際海上安全合作中遭受邊緣化。針對海軍所作建議配套措施如後：
海軍：
1.政府責成海軍進行「創立『海洋事務與戰略研究所』研究專案」，作為整合海洋事務研究與戰略安全研究兩大社群之學術平台，積極培育高素質海軍人才，提升海權巧實力；
2.由於我國具備對台海周邊海、空域有效實施監控之能力，籌獲適當儎台強化因應傳統／非傳統安全威脅能量，對於國際海上安全合作最能帶來直接貢獻；
3.在因應傳統安全威脅的建案計畫方面，考量我國特殊安全情勢，宜將專用於濱海環境、得視任務需求模組化、可同時對付非傳統安全威脅之先進高速儎台列入研發採購考量；
4.在因應非傳統安全威脅的建案計畫方面，考量軍事預算敏感性及額度限制，政府可責成相關部會建案採購交通運輸船（現有2艘，即將汰除）、醫療船（現有0艘）、海測船（現有1艘，明顯不足）、救難船及拖船，委由海軍駕駛操作，在區域發生災難時投入人道援助；
5.海軍未來採購艦艇，宜考量具備多功能用途之通用儎台，俾利進行外島支援、人道援助、測量、研究、運兵、醫療、國際會議等任務；
6.落實國艦國造政策，以達技術國內生根、培養核心競爭力、增加國內就業機會等目標。
陸、結語
本文研究目的乃尋求認清亞太戰略環境、找到我國在國際海上安全合作中的定位與角色，俾利中華民國更適切地利用機會、面對挑戰，在全球化時代乘勢崛起。
當今全球化時代中，以海洋為實質衝突標的之傳統安全威脅，及以海洋為天災人禍傳播途徑之非傳統安全威脅，正呈現複合之趨勢。亞太的許多國家既籠罩在海上傳統安全威脅的陰霾之下，卻又因經貿互賴日深，必須共同防範非傳統安全威脅；複雜的趨勢促使美、「中」兩國海權競合的動能昇高。美「中」競相並用傳統／非傳統安全政策、戰爭／非戰爭性軍事行動爭奪形塑區域安全環境的領導權。
美國力倡的「千艦海軍」，迭經更改名稱，已成為全球海上安全聯盟的代名詞。然而，「千艦海軍」的真正企圖乃是要將制海權的前線終極地前推到濱海國的河道、港口、海岸線，本文稱之為馬倫主義。「千艦海軍」的核心元素廣泛應用於印度洋上的聯盟特遣艦隊及太平洋上的雙／多邊聯合軍演，且陣容逐年擴大，印證美海軍已悄然達成制海權極致前推的目的。即使中共快速擴張海權，美國仍極具信心地繼續對中共採用「避險策略」—一方面牽制中共擴張，另一方面將中共海軍納入國際海上安全聯盟體系。
21世紀的美「中」海權競合，已將中華民國推升到國際戰略的重要位置。中華民國基於與美國獨特的戰略共生關係，一方面協助中國大陸平穩地走向民主；另一方面從事國防建設，與亞太國家共同維護區域的和平穩定。由於美日安保的完整性繫於中華民國，我國參與國際海上安全合作，能帶來諸多重要利益：獲得友邦尊重、促進亞太和平穩定、提升中華民國的行動自由與發言權、開拓海洋外交空間、融入海上安全聯盟網絡、保障合法海洋權益。亦即，中華民國在國際海上安全合作中，扮演「和平的締造者」、「人道援助的提供者」、「文化交流的推動者」、及「中華文化的領航者」等角色。我國政府的《海洋政策白皮書》、《國防報告書》、《四年期國防總檢討》等重要文件，皆強調要扮演區域及全球安全夥伴角色。因此，我國必須積極參與國際海上安全合作，彰顯中華民國無可取代的重要角色與功能。
為達「見樹又見林」之功，政府當根據國家利益的高度、區域安全的廣度、歷史脈絡的深度等「戰略三維」作為戰略指導原則，並以兩岸和解的制度化、增加中華民國在國際發展上的貢獻、將國防與外交互相結合等「三道防線」作為行動方針，擬訂參與國際海上安全合作之配套措施。本文所建議參與國際海上安全合作之近、中、遠程具體行動方案，由最高之國家安全戰略階層，貫穿至最底之海軍戰術與技術建案需求階層，按部就班地將國家安全「三道防線」的行動方針加以落實，期能營造兩岸和緩良性互動氛圍、爭取國際支持、強化本身實力，將中華民國推上國際海上安全合作的舞台，保障我國海洋權益，並對促進亞太區域和平穩定作出具體貢獻。
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（本文僅供參考，不代表本會立場）
（原稿100.06.21發表於國防大學「海洋與國防」圓桌論壇）
[1] OPROC, "總統出席「『戰略暨國際研究中心』（CSIS）台灣關係法30週年研討會」視訊會," OPROC, 2009 Apr 25, http://www.president.gov.tw/php-bin/prez/shownews.php4?_section=3&_recNo=8.
[2] "Forward ... From the Sea－The Navy Operational Concept," 2007 Sep 23, http://www.navy.mil/navydata/policy/fromsea/ffseanoc.html.
[3] "Global Maritime Partnerships ... Thousand Ship Navy,"(United States Navy, 2007), 4. http://www.deftechforum.com//ppt/Cotton.ppt.James T. Conway, Gary Roughead, and Thad W. Allen, "A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower,"(US Navy
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[4] "CSI Fact Sheet," ed. Department of Homeland Security (US Customs and Border Protection, 2007), 2.
[5] "Global Maritime Partnerships ... Thousand Ship Navy," 6. Conway, Roughead, and Allen, "A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower," 14.
[6] 國防部, "中華民國九十五年國防報告書 (2006 National Defense Report of the Republic of China),"(Taipei: 2006), 30.
[7] Joshua W. Busby, "Climate Change and National Security An Agenda for Action,"(Council on Foreign Relations, November 2007), 4-10. Gwynne Dyer, Climate Wars, trans. Lin Tsung-i (林聰毅) (Taipei: Wealth Press (財信), 2008), 24-53.
[8] Office of the Secretary of Defense, ed., Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010, Annual Report to Congress (Washington DC: Department of Defense, 2010), 31-32.
[9] Quadrennial Defense Review Report, ed.,^eds.,(Washington DC: Department of Defense, 2006), 47.
[10] Robert D. Kaplan, "Center Stage for the 21st Century Power Plays in the Indian Ocean," Foreign Affairs 88, no. 2 (March/April) (2009): 24, 25, 27.
[11] Lee Jeong-hoon, "Living Target," Donga.com, 2010 Jul 13, http://english.donga.com/srv/service.php3?biid=2010070748478.
[12] "Global Shipping Routes," 2011 Jan 25, http://www.wired.com/wiredscience/2010/01/global-shipping-map/.
[13] 迄今最新資料；"World Port Rankings 2009," American Association of Port Authorities, 2011 Jun 04, http://aapa.files.cms-plus.com/PDFs/WORLD%20PORT%20RANKINGS%202009.pdf.
[14] 曾復生, "美「中」在亞太互動的戰略趨勢," 大陸情勢雙週報, no. 1595 (2011), http://www.npf.org.tw/post/3/9039.
[15] 黃秋龍, 非傳統安全論與政策運用 (台北: 結構群, 2009), 29.
[16] DoD, "Military and Security Developments Involving the People's Republic of China 2010," ed. Office of the Secretary of Defense, Annual Report to Congress (Department of Defense, 2010), I, 5, 7-9, 19, 37.
[17] Michael G. Mullen, "Remarks as Delivered by Adm. Mike Mullen," US Navy, 2007 Oct 15, http://www.navy.mil/navydata/cno/speeches/mullen050831.txt.
[18]"The "1000 Ship Navy" Global Maritime Partnerships,"(United States Navy, 2006), 3.
[19] Conway, Roughead, and Allen, "A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower," 8, 11, 16.
[20] Jonathan D. Pollack, "US Navy Strategy in Transition: Implications for Maritime Security Cooperation," in 1st Berlin Conference on Asian Security (Berlin Group) (Berlin: US Naval War College, 2006), 8.
[21] Mullen, "Remarks as Delivered by Adm. Mike Mullen."
[22] Wen-lung Laurence Lin, "The Deployment and Implication of US Maritime Strategy in Asia Pacific in response to the Rise of Seafaring China" (paper presented at the Guojun di shisan jie junshi shehui kexue xueshu yantaohui (國軍第十三屆軍事社會科學學術研討會, The 13th Annual Conference of Military Social Science of the ROC Armed Forces), Taipei, Sep 30 2010), 66-70.
[23] Kaplan, "Center Stage for the 21st Century," 24, 28, 29, 32.
[24] Ibid.: 24.
[25] 如美國參謀首長聯席會議前副主席歐文斯（Bill Owens）、美國喬治華盛頓大學格拉瑟（Charles Glaser）、美國前駐北京大使及前太平洋區司令普理赫（Joseph Prueher）等，見Editorial, "Has Taiwan Relations Act Begun to Shake? ," Economic Daily News, Apr 20 2011. 社論, "《台灣關係法》開始動搖了？," 經濟日報, Apr 20 2011.
[26] John King Fairbank, "Formosa Through China's Eyes," The New Republic 139, no. 15 (1958): 10.
[27] 曾復生, "美「中」在亞太互動的戰略趨勢."; "The National Security Strategy of the United States of America 2006,"(White House, 2006), 42. 葛永光, "美中關係：既競爭又合作," 戰略安全研析, no. 24 (2007): 30. Richard Sokolsky, Angel Rabasa, and C. Richard Neu, The Role of Southeast Asia in US Strategy Toward China (Santa Monica: RAND, 2001), 71-72. Evelyn Goh, Meeting the China Challenge: The US in Southeast Asian Regional Security Strategies (Washington: East West Center, 2005), 1-2. Evelyn Goh, "Understanding "Hedging" in Asia-Pacific Security," PacNet Newsletter, no. PacNet #43 (2006), http://csis.org/files/media/csis/pubs/pac0643.pdf.
[28] 日本自明治維新以來，主觀心態上自認為屬於歐美先進西方富強國家之一，不願認同亞洲，因亞洲等同貧窮與落後之代名詞；所謂日本重新亞洲化，意指其重新認同自己是亞洲國家的成員，且國家利益取向也由一面倒地傾向美國轉為趨於尊重崛起中之亞洲區域霸權中共。日本鳩山由紀夫的「東亞共同體」概念，主張日本應與美國平起平坐，且應強化與中共關係，此論引起美國忌憚，導致美日關係緊張，可視為美國對於「日本重新亞洲化」的忌憚。
[29] 亓樂義 and 羅融, "日參議員：建立台日海域安全合作," 中國時報, Dec 21 2010, A13.
[30] OPROC, "總統晚間與美國華府智庫「戰略暨國際研究中心(CSIS)」視訊會議," 中華民國總統府, 2011 May 13, http://www.president.gov.tw/Default.aspx?tabid=131&itemid=24285&rmid=514.
[31] 馬英九 and 蕭萬長, "藍色革命 海洋興國 (Making a Blue Revolution, and Seeking Prosperity from the Ocean),"(2008), http://www.ma19.net/files/ma-policy4you/pdf/oceans.pdf.
[32] OPROC, "總統晚間與美國華府智庫「戰略暨國際研究中心(CSIS)」視訊會議."
[33] 有關軟實力、硬實力、巧實力之內涵，請參考Joseph S. Nye, "The U.S. Can Reclaim 'Smart Power'," Los Angeles Times, Jan 21 2009.
[34] 林文隆 and 劉復國, "國家海洋政策制訂中的海洋外交與海軍" (paper presented at the 第二屆「海洋與國防」學術研討會, 八德, Nov 18 2010), 127.
[35] 包括亞太經合會、亞太安合會、南海會議、東協區域論壇（ASEAN Regional Forum, ARF）、東協外長會議ASEAN Ministerial Meeting, AMM）、東協擴大外長會議（ASEAN Post Ministerial Conference, ASEAN-PMC）；Ibid., 121.（
[36] Ibid., 127.
[37] L.C. Russell Hsiao, "PLA Navy Expands Recruitment Drive to Enhance Operational Capability," China Brief XI, no. 9 (2011): 1.
[38] 林中斌, "蘇東坡國防部長," 中國時報, Jun 10 2011, A4.