壹、政策網絡之概念
政策網絡(Policy Network)概念在公共政策或政治科學領域的出現與應用，主要起源於現代國家機關(State)推動公共政策時，越來越不易透過相關部門動員到所有必要的政策資源，往往必須依賴政策利害關係者的合作，結合與動員原本分散的社會資源，以期能在和諧的集體行動過程解決政策問題，而政策網絡正是這種穩定與持續關係所形成的互動型態(Richardson & Jordan，1979：29；Marin & Mayntz，1991：35-36)。
政策網絡對於公共政策研究的影響，可就以下觀點敘述之：
(1) 傳統政策研究者傾向於視國家機關為政策偏好一致的行動者，以英國傳統政策研究的「西敏寺模式」(Westminster model)為例，視國家機關為一個具有層級節制的同質性機構，在議會權威獨大的情況下，官僚機構僅是政策執行工具(Smith，1993：45-46)。但政策網絡概念挑戰「西敏寺模式」的觀點，強調各行政機構因為擁有不同的政策責任與權力基礎，在與民間社會不同利害相關團體互動時，也展現不同的行動與政策偏好。
(2) 政策網絡途徑視公共決策過程為多元行動者之間權力互動的結果，政策過程不再只是行政部門純理性的規劃活動，不宜將政策過程明確地分割為截然不同的階段，而政策網絡途徑可以避免傳統公共政策研究階段論的迷思(李明寰，1998：53)。
(3) 政策網絡參與者各自擁有其政策需求與資源，基於妥協的邏輯(the logic of negotiation)，參與者必須就政策內容進行交涉，使政策在規劃與形成階段必須負擔較高的成本，包括協議、資源交換與行政成本(van Warrden，1992：31)。
(4) 當決策權力與行政結構相互依賴時，且政策資源是高度分散時，行政部門透過與民間團體建立政策網絡形式的互動關係，得到民間社會的協助與合作，以利於政策順利推動，並降低政策監測與控制成本(Marin & Mayntz，1991：43)。
有關政策網絡的定義，主要可區分為美國學者、英國學者與歐洲學者三派觀點。另外，本文亦略述我國學者的觀點及相關研究。
一、美國學者的觀點
第一、賀可(H. Heclo)認為多數政策議題的決策方式並非鐵三角[1]的封閉關係，而是在政黨系統、國會、行政系統等正式組織結構之外，所形成的一種非正式的、複雜的議題網絡(issue network)型態(Heclo，1978)。
第二、邊森(J. K. Benson)以府際關係概念界定政策網絡，他認為因為資源的互賴而使行政與利益結構形成一體，以確保共同的政策偏好被滿足，並排除其他異議團體(Benson，1982：148)。
第三、麥克法蘭(A. McFarland)認為議題網絡是在政策領域中，與該政策有利害關係之團體或個人形成的持續溝通網絡，參與者包括行政官僚、國會議員、遊說團體、學者專家與大眾傳播業者，並指出議題網絡不同於鐵三角關係，其是開放途徑且有多元參與者(McFarland，1987：146)。
二、英國學者的觀點
英國立法部門在決策過程之政治重要性不若美國立法部門。因此，英國政策網絡的主要參與者，通常僅包括政府官員與政策利害關係者。
第一、理查森與喬登(J. J. Richardson and A. G. Jordan)認為政策社群是由特定利益團體與國家機關相對應部門形成的持續互動關係，指出英國政策可說都是在次級政府中透過政府機構與利益團體之間的協商而形成，並強調政府部門中有許多決策部分的特性(Richardson & Jordan，1979：74)。
第二、羅德斯(R. A. W. Rhodes)認為自一九八○年以來英國政治出現一種新的治理結構，亦即在各個政策領域出現由多元組織組成相互關聯的網絡。他根據權力依賴觀點，將政策網絡定義為各個組織(包括國家機關相關行政部門)基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、設備等資源依賴基礎，結合成一種聯盟或利益共同體(Rhodes & Marsh，1996：214)。其內部運作過程是一種資源交換的過程，如同交易賽局(game)，其特徵包括：(1)國家機關治理的範圍更為廣泛，以及公、私與民間自願部門三者之間相互依賴；(2)由於網絡成員之間資源交換的協議與達成共同目標的共識，促使內部成員持續互動與合作；(3)網絡成員之間的互動基礎，建立在相互信任與遵守協議的遊戲規則上；(4)政策網絡是一種自我規範的組織，相當程度地獨立於國家機關之外，惟國家機關仍能某種程度地加以主導(Rhodes，1996：660)。因此，羅德斯將網絡分析層次著重在政策部門，而不是政策次級部門。此外，羅德斯並以政策網絡概念分析中央與地方政府之間的府際關係(intergovernmental relations，以下簡稱IGR模型)，認為兩者之間的互動關係呈現出多元競爭與複雜的賽局形式(Marsh & Rhodes，1992：101-11)。
第三、威克與懷特(Stephan Wilks and Maurice Wright)以社會中心途徑提出政府與產業界之間的網絡關係(government-industry relations，以下簡稱GIR模型)，強調政策網絡中的人際互動關係，而非制度結構關係，並進一步提出GIR模型特性，包括(Grant et al.，1988：55)：
(1) 公共行政部門與私人產業部門均呈現功能專業分化的情形；
(2) 專業化組織與政策制定機構普遍出現；
(3) 互動關係頻繁與密切。
羅德斯IGR模型與威克與懷特GIR模型的主要不同處，在於前者強調將政策網絡研究焦點置於政府部門層次(sectoral level)，分析政策領域中個別行動者的利益如何匯集為團體利益；而後者認為將研究焦點置於部門層次時，涉入的行動者過多，造成分析時的困擾，因而將分析層次置於政策次級部門，並集中在網絡間人際互動關係的討論。
三、歐洲學者的觀點
歐洲學者的觀點係以德國學者作為代表，他們的觀點與英國研究途徑有許多相似之處，主要差異在於歐洲學者視政策網絡為一種治理結構，英國學者視其為一種利益團體中介模型(Marsh，1998：8)。
第一、肯尼斯與薛奈德(Patrick Kenis and Volker Schneider)認為現代社會功能高度分化的結果，私人部門控制許多重要的資源，在政策形成與執行時扮演不可或缺的角色。他們認為政策的制訂相當程度地依賴參與者之間非層級節制形式的互動關係。政策網絡即是由一群具有自主性，且彼此之間有共同利益的互賴行動者所組成的關係(Marin & Mayntz，1991：15、18；Marsh，1998：7)。
第二、德國學者卓爾(Marian Dhler)在研究英國、德國與美國醫療政策網絡型態後，指出醫療政策網絡(health policy networks)的特性，包括(Dhler，1991：240-247)：
(1) 網絡的結構：如集中程度、部門化、系統整合情形，例如英國衛生政策網絡結構呈現集權化與層級節制的形式。
(2) 網路中行動者及其聯盟：如行動者的數目，例如美國醫療政策網絡的行動者眾多，彼此之間形成穩定的聯盟關係。
(3) 國家機關統治結構：如誘因結構、資源配置模式，以英國的醫療政策網絡為例，幾乎全部由國家機關規劃主導。
(4) 網路行動者之間的互動型態：如決策風格、利益中介模式、衝突管制情形，以美國為例，其呈現多元型態的遊說方式。
(5) 網絡使用的策略：如策略選擇、認知圖等，例如德國重視自我管制方式。
四、我國學者的觀點
至於國內公共政策學者對於政策網絡的研究仍在發展。例如，張世賢由中央與地方政府之間傳統權力關係的缺失角度，提出應以政策網絡概念加強中央與地方政府合作關係(張世賢，1994)；林鍾沂認為現代國家面臨的政策問題，相當複雜與專業化，需以專業知識來解決專門性問題，故與此種政策問題相關利害關係者形成的政策網絡便應運而生，並透過三種途徑使政策順利運作：(1)整合不同的利益，(2)設定政策優先順序，(3)結合專業知識與技術(林鍾沂，1994：45)；丁仁方結合統合主義與政策網絡概念，應用分析我國在威權轉型過程的殘障福利政策之形成與發展，以殘障福利網絡概念說明國家機關(行政部門之社政單位)與殘障團體之間的互動關係與行為，及對於殘障福利政策推動的影響(丁仁方，1999)；李允傑、丘昌泰將政策網絡界定為在一群互賴行動者之間建立某種穩定程度的社會關係型態，以促成政策問題或方案的形成或發展(李允傑、丘昌泰，1999：139)；林玉華認為政策網絡是跳脫傳統官僚層級結構及自由市場機制兩種治理結構的另類「政治制度」，逐漸成為解釋政策執行的重要因素，也架構了一九七○年代與一九九○年代公共行政理論發展的橋樑(林玉華，1999)。
綜合上述，政策網絡可視為利害關係者與國家機關各部門之間建立例行化的互動模式，對關心的議題進行溝通與協商，使得參與者的政策偏好被滿足或是政策訴求獲得重視，以增進彼此的政策利益。通常政策網絡內的行動者包括行政人員、國會議員、學者專家、利益團體等與該政策有利害關係的個人或團體，這些個別行動者或團體因為法定權威、資金、資訊、專業技術與知識等資源的相互依賴，而結合成行動聯盟或是利益共同體(Skok & Harrisburg，1995：329；丁仁方，1999：141)。
貳、政策網絡之類型
在一九八○年代以前，政策網絡與政策社群之概念交互使用已行之有年。至一九八○年代初期，始有學者試圖將此兩者加以區別。茲將有關政策網絡類型的代表研究者以及其主要論點敘述如后：
一、羅德斯的模型
羅德斯將政策網絡視為國家機關中不同部門之間，和國家機關與其他民間社會組織之間的互動關係。他指出政策網絡概念至少包含五個主要的面向：
(1) 利益的匯集(constellation of interests)：網絡的參與者依其服務內容、專業功能與顧客團體而有其不同的利益；
(2) 成員或參與者(membership)：那些人參與網絡關係；
(3) 垂直的獨立性(vertical independence)：政策網絡之垂直關係為何；
(4) 水平的獨立性(horiztional independence)：網絡間的相互聯結為何；
(5) 資源分配(distribution of resources)：參與者的資源交換情形。
外，他根據網絡組成的穩定性、與其他網絡及社會大眾的疏離程度、資源分配等因素作為網絡型態的分類標準，並提出五種型態的政策網絡：政策社群、議題網絡、專業網絡(professionalized network)、政府間網絡及生產者網絡 (Rhodes，1988：4-31、371)。茲將羅德斯的模型以表一說明。
二、艾特金森與柯曼的模型
艾特金森與柯曼依行政官僚自主性、行政權威集中性及企業利益團體的動員情形等三個面向建構六種政策網絡類型，分別為壓力多元主義(pressure pluralism)、恩庇式多元主義(clientele pluralism)、父權式多元主義(parentela pluralism)、組合主義(corporatism)、同心協力(concertation)、國家機關主導(state-directed)的政策網絡(見表二)(Atkinson & Coleman，1989：55-59)。
三、馬區與羅德斯的分類
馬區與羅德斯(D. Marsh and R.A.W. Rhodes)將政策網絡區分為政策社群與議題網絡的二者概念，以助於瞭解參與者在政策形成過程中不同的動機與利害關係。他們界定政策社群的參與者是因為權威或專業知識而結合，議題網絡的參與者是因為追求某些物質利益，並進一步提出區別政策社群與議題網絡的標準，包括(Marsh & Rhodes，1992：250-252)：
(1) 會員性質：包括參與者的數目與利益的型態；
(2) 整合情形：包括互動的頻率、關係的穩定性與共識建立情形；
(3) 資源：包括在網絡之內及再各參與組織之內的資源分配情形；
(4) 權力分配情形。
四、范華頓的分類
德國學者范華頓(Frans van Waarden)認為艾特金森與柯曼建立的政策網絡類型學有缺點：(1)將國家自主性、國家機關與利益團體的集中性並列為三個指標是不適當的、國家自主性應為國家機關與產業之間互動下的產物；(2)對於政策網絡的分類，僅侷限於網絡結構面向，忽略了行動者策略的面向；(3)對於各種型態網絡的面向與特質，並未作完整的分析與說明，無從比較網絡形式(van Waarden，1992：33)。他結合羅德的論點以及艾特金森與柯曼的分析觀點，依據以下七種標準區分不同的類型：參與者的數目與型態、網絡的功能、網絡的結構、網絡制度化(institutionalization)程度、行為的規則、權力關係及參與者的策略等。他並根據參與者數目、型態及彼此之間關係的性質建構十二類型的次級政策系統 (van Waarden，1992：29-31)。這十二種類型分別為：國家主義、掠取式的國家主義、恩庇主義、正式化組合主義(formalized corporatism)、壓力多元主義、部門組合主義、總體組合主義、國家組合主義、贊助式組合主義、父權式組合主義、鐵三角、議題網絡(van Waarden，1992：31-32)。他的政策網絡類型學可視為最大型與詳細的分類方式，惟范華頓的分類標準仍有許多重複與模糊的地方，亦難對於這些不同型態的政策網絡做有效的應用。
而言之，以上研究者雖然對於政策網絡提出不同的分類標準與類型，但均將政策網絡關係的建立著眼於參與者的利益，亦即認為網絡參與者均希望藉由網絡關係滿足自身的政策偏好與利益，通常這些利益是屬於物質的且可以客觀認知的。
表一 羅德斯(R.A.W. Rhodes)對政策網絡之分類模型
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網絡型態 |
網絡特性 |
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政策社群/地域社群 |
(1) 關係穩定 (2) 嚴格限制參與者的數目 (3) 參與者之間水平地相互依賴 (4) 有限程度的垂直連結 |
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專業網絡 |
(1) 關係穩定 (2) 嚴格限制參與者的數目 (3) 參與者之間水平地相互依賴 (4) 有限程度的垂直連結 (5) 提供專業人員利益 |
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府際網絡 |
(1) 限制參與者的數目 (2) 有限程度的水平相互依賴 (3) 擴張程度的垂直連結 |
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生產者網絡 |
(1) 參與者的數目不固定 (2) 有限程度的水平相互依賴 (3) 提供生產者利益 |
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議題網絡 |
(1) 不穩定的關係 (2) 參與者眾多 (3) 有限程度的水平相互依賴 |
資料來源：Rhodes，1988：48-77 & 371-387。
表二艾特金森(M.M.Atkinson)與柯曼(W.D.Colemsn)建構政策網絡的條件
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國 家 機 關 的 結 構 |
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企業團體動員程度 |
高度自主性， 高度權威集中性 |
低度自主性， 高度權威集中性 |
高度自主性， 低度權威集中性 |
低度自主性， 低度權威集中性 |
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低度
高度 |
國家機關主導式
協調式 |
壓力多元主義式
恩庇式多元主義 |
壓力多元主義式
組合主義式 |
父權式多元主義
企業團體主導式的壓力多元主義 |
資料來源：Atkinson & Coleman，1989：54。
參、研究發現與建議
台灣政治民主化之後，由於相關利益團體的積極運作與參與，使得行政部門與利益團體的互動關係呈現議題網絡形式。若能假以時日繼續發展為一個參與者有限、互賴關係穩定及維持良性互動、資源分配協商機制，則行政部門可以減少蒐集相關資訊的成本與獲得必要的協助，並將彼此競爭甚至利益衝突的團體納入協商管道，減少這些團體利用體制外、高社會成本的表達方式如抗爭、示威，避免國家機關必須使用政治代價高昂的專制權力因應。至於對民間團體而言，透過政策網絡建立其在特定政策領域內與國家機關互賴與互惠的關係，不但減少其投資在其他管道及政治遊說的成本，也使政策訴求有固定的表達空間。
為使政策網絡之互動模式成為政策執行的有利因素，筆者認為，在具體作法上可以包括以下若干面向：
一、建立國家機關與利益團體制度化、組織化互動方式的法律規範，使得政策網絡能建立在明確公共規範與維護公共利益的基礎之上，這些規範內容包括行政官僚的角色扮演、參與利益團體的代表性、成員人數、政策資訊的公開化、行政資源的流通管道、政策成敗最後責任的歸屬等問題。
二、行政部門的官僚應具備專業知識、民主素養與溝通能力，先行整合不同的政策部門行動者之間的利益，繼之能在政策網絡中統合協調多元參與者、分歧需求、高度專業性的不同政策訴求。如此一來，在政策網絡中行政官僚不但擁有政策網絡的主導權，且扮演促成參與者凝聚共識與相互調適的角色，以促進政策的整體利益。
三、參與的利益團體或利害關係人必須踐履其有效率的公民資格，經由政策學習的過程，有效扮演行政部門施政的監督者，建立自身的專業能力、資訊能力與協商能力，始能有效表達政策訴求與政策建議，甚至發揮政策影響力，以爭取團體政策偏好實現的機會。
然而，政策網絡並非解決政策執行困境的萬靈丹，必須要其他配合條件始能有效發揮功能。例如利益團體應建立起組織的自主性和強化競爭力，徹底擺脫黨國體制的依賴，如此一來，才能在政策社群的協商、互動模式中，有效形成追求集體利益的民間力量，與國家機關各部門在對等的基礎上進行政策協商、溝通，進而建立起台灣邁向公民社會的必要社會基礎。由於國家整體資源有限，不同的政策網絡之間也有可能相互競爭，各自發揮影響力，屆時國家決策中心面對的是不同行政部門結合不同相關利益團體、學者專家所形成的各個政策網絡，因而如何展現國家機關的自主性與能力以維持整體政策利益，確實是一項艱鉅的挑戰。
參考資料
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van Warrden, Frans (1992). Dimensions and Types of Policy Networks. European Journal of Political Research, 21(1/2), 29-52.
[1] 「鐵三角理論」(theory of iron triangle)的提倡者為羅維(T. Lowi)，他認為在政策制定過程中，強勢利益團體的勢力足以串連國會議員從而掌控政府機關；使得政府機關無法保持中立，必然受到利益團體與國會議員的影響，三者形成密切、共生(symbiotic)、對外封閉的鐵三角關係(Lowi，1979)。