壹、前言
「企業精神政府」（entrepreneurial government）理論與實務的最主要危機，在於有意與無知的與「企業化政府」的誤用。由於政府與企業基本目標差異（正義公平管制VS.成本利益競逐），如果政府部門運作的最終理想是期望改型為如企業般的逐利組織，則當代社會的「民主」體制，必是首當其衝遭遇傷害（詹中原，1998）。
貳、古典公共行政理論之企業性管理（Entrepreneurial Management）
「企業家」（entrepreneur）一詞，最早啟於十九世紀初法國的經濟學家J. B. Say。按Say所言，企業家並非專指私部門的從業者。「企業家」是能夠轉移低產值的經濟資源（economic resources）至較高生產力的領域（an area of higher productivity），並獲得較大收穫。換言之，「企業精神」也就是在應用創新方法使用資源，以使生產力及效用極大化。
按Say 的定義，「企業家」及「企業精神」均不只是出現在私部門，即使是公部門（政府）、志願及第三部門（非營利組織）的從業者，倘使具備上述觀念及作法，亦符合Say 所言之企業家條件。因此，所謂「公共企業家」（public entrepreneur）指政府部門內，有效促使資源極大化，而又獲致效果及效率（effectiveness & efficiency）的公務從事者。而政府之「企業模式」（entrepreneur model），也特指能夠經常習慣（habitually）應用創新，有效發揮資源效益的公部門機構的工作流程方式（Osborne & Plastrik，1997）。
「現代企業精神思維之父」J. A. Schumpeter，強調企業精神即是「創新」，而「創新」指涉「生產函數的重組」（a new production function）的觀點，亦支持前述的推論（Schumpeter，1939）。而在熊彼德概念的影響下，「公共企業家」更被多數政府行政及政策論者定義為：在公共領域內，產生、設計及執行創新理念的工作者（Roberts，1992；Johnston，1996；deLeon ，1996）。而公共企業家的使命，即在於藉由創新理念的引入公部門，充份有效運用各項資源，促使生產力及效用的極大化。
分析當前新公共管理（New Public Management）的主要呼籲，強調藉由公共行政內部的經濟化（the internal economization of public administration）來保障體系內的企業精神以及企業性管理，進而完成公共行政的適當使命（公平、正義及道德）。新公共管理「行政體系內部經濟化」的主張，自然在概念層次上，不同於如K. Koning（1997）所主張之行政體系「外部理性化途徑」（external rationalization approaches）──包括民營化及解制。前者是行政體系內部的觀念及規範變革，而後者則是體系外部的制度性改變。雖然就一個「開放系統」的觀點，內部系統變異必然遷動外在的制度，而外在社會環境，亦同時影響體系內在的次序系統。
由企業性管理的角度，「企業」與市場經濟（market economy）概念是相互緊密結合的。市場經濟在企業性觀點下，是被擬人化（personalized）；其足以結合生產因素，在特定之利潤下，去從事財貨及服務的生產。因此，公共行政內之企業性管理，亦必須要創造一個類似於市場經濟的相對環境──市場條件及競爭。這樣的環境可藉由下列兩種策略達成：（1）使公部門真正進入一個競爭的市場，（2）建立一項虛擬組織競爭環境（virtual organizational competition）。然而，在論及公共行政內之企業性管理時，亦不能忽略，在當代社會中，「國家」與「市場」對於財貨供給的控制（to control the supply goods），因各自的特性策略（規範管制VS.價格利潤），而有明顯的差別。對於私有財的分配，可取決於市場機能下個人偏好的調和；然而公共財的生產，則是一項目標的集體發展（a collective development of objective）結果。因此，即使是公共行政內的企業性管理，無法取代私部門市場經濟體。而「國家」與「市場」的專業分工，亦絕對不能被放棄（Koning，1997）。這也就是即經濟自由主義論者（economic liberalism）亦從未懷疑過「國家」存在的目的，而就法律權的保護言，反而強調國家是市場經濟建立及發展之先決條件。這也是在當前歐洲大陸若干國家（例如德國等）（Mascarenhas，1993）在雷根主義（Reaganism）及柴契爾主義（Thatcherism）的影響下，由於同意當前政府再造的基本原則是「並不減損公共行政，但要提昇行政服務品質」（…not for less public administration，but for better quality），因此，這些國家即使拒絕將過多公共承諾（public commitments）民營化，但卻同意公共行政內部必須要有「經濟」機制的運作（Koing, 1997: 224）。事實上，這也是在公共選擇理論內，所強調在市場失靈（market failure）及政府失靈（government failure）情況下，「國家」管制與「市場」機能的互補作用。
虛擬的組織競爭是創造市場經濟環境的另一項可能選擇。在歐陸若干國家，在結束立法及層級控制模式的行政管制型態後，取而代之的是統合式的國家行動（cooperative state action），以規劃、談判及契約化達成正式或非正式的公共事務的推動（Benz，1995）。這些國家政府再造的最主要論據是認為：當公部門的無效率，無法被古典的政治控制工具所矯正，反而更形惡化時，可能之另類選擇，則是考量在行政體系內，將「鼓勵經濟行政（效率、競爭、創新等），懲罰非經濟態度」的理念制度化。是故，競爭機制的準市場（quasi-market）則是一項可同時存在於政治與經濟體系內的設計。當然，準市場的競爭機制，必須配合以績效誘因（performance incentives），以確立競爭的有效性。
然而即使是準市場的基本要求，行政體系亦必須包括下列條件：
（1）進出市場的最大可能自由：
（2）市場內之再造之充份資訊（關於成本及數量）；
（3）指示市場交換的交易成本—如談判、合約、會計、償付系統及控制等成本，不應超過市場競爭所獲得的效率所得；
（4）在價格信息基礎上（price signals），供給者必須給予財務誘因；
（5）無論供需雙方，在公平利益原則上，必須防止單方的毀約結算（cash in）。
由上列條件，可以發現理想準市場機制的行政再造應用，事實上相當困難，這並非是官僚主義（bureaucratism）的因素，而是準市場本身之複雜性。因此，由於此種高度的社會技術整合，使得政府再造明知必須放入市場機制，但卻與理想尚有段間隔，也因而行政的透明度（administration’s transparency）仍有相當的不足。
參、企業精神政府與公共行政之變移
Z. Lan and D. Resenbloom（1992）在這一波行政再造之始，即已指出公共部門企業精神管理——解制、負荷散釋（load shedding）、民營化、地方政府功能強化、及公共選擇等作為，事實上有可能形成一種「空洞化政府」（hollowing government）的現象，也就是政府部門之過度減投資及支助（underinvestment & underfunding）。因此，在空洞化政府建構下，企業性管理為公共行政帶來之轉型可分為管理、政治二方面之變移。
(一)公共行政之管理面變移
在企業精神政府的演進過程中，公共行政的變移如下表所示：
表二––一：企業精神政府之公共行政變移——管理面
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分析標的 |
古典公共行政 |
企業精神政府 |
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1.憲政功能 |
◎行政部門負主要政府管理角色 |
△行政人員（部門）是政策分析家，合約議訂者，及方案評估者 |
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2.政治指標 |
管理扮演積極主動角色 |
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3.主要價值 |
◎效率 ◎效果 ◎經濟成本 |
△成本效果 △競爭、誘因 △市場導向 |
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4.結構建議 |
理想型官僚體制 |
△多樣競爭性服務中心 △代理人機構（principals-agents） △扁平式（非層級性服務中心） |
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5.對「個人」之觀點 |
管理思惟強調非個人性 |
△個人如同顧客 △自利之理性決策者 △聯合生產者 |
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6.知識論 |
◎科學（量化） |
△觀察（質化及量化共量） ◎科學 |
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7.決策原則 |
理性決策論 |
△成本極小化 △市場分析 |
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8.管制決定過程 |
指示（notice & comment） |
△成本/利益分析 |
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9.預算 |
◎成本/利潤 |
△企業性 △市場價格導向 ◎成本/利潤 |
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10.執行 |
前映分析（forward mapping） |
△第三部門之合約監測 △公私部門之共同競爭 △品質/績效主導（quality & performance） |
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11.人事 |
◎功績制 |
△合約制 ◎功績制 |
資料來源：修訂自（Lan & Rosenbloom, 1992）
(二)公共行政之政治面變移
表二––二：企業精神政府之公共行政變移——政治面
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分析標的 |
古典公共行政 |
企業精神政府 |
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1.憲政功能 |
◎強調立法功能 ◎民意代表是政策制訂者 |
△強調人民需求表達之直接管道 ◎強調立法功能 ◎民意代表是政策制訂者 |
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2.政治指標 |
新政／大社會 |
△多元主義 |
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3.主要價值 |
代議制 ◎回應性（responsiveness） ◎層級責任 |
△公共選擇（人為自利理性決策者） ◎反應性 ◎層級責任 |
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4.結構建議 |
組織多元主義 |
△分權 △多層執行（統合聯邦主義）（cooperative federalism） △市民參與 |
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5.對「個人」之觀點 |
團體中之一員 |
△公共服務／財貨之顧客 △參與者 |
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6.知識論 |
◎民意 共識 |
△市場結果 ◎民意 |
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7.決策原則 |
混適模型（Muddling through） |
△功能最適化（Utility Optimization） |
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8.管制決定過程 |
聯邦諮議委員會法 |
△談判 |
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9.預算 |
漸進主義 |
△漸進主義（decrementalism） △使用者付費 |
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10.執行 |
後映分析 |
△第三部門 |
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11.人事 |
◎社會代議制 |
△空虛化 △政治行政之依賴 |
資料來源：修訂自（Lan & Rosenbloom, 1992）
在表一及表二中，呈現了公共行政因企業精神政府所帶來之轉型。其中 “◎” 所代表之類目，係古典公共行政所強調之指標相關項目內容。而 “△” 所代表者係企業精神政府之指標相關特性。而未有任何註記之科目，係古典公共行政獨有項目內容，而這些項目內容特性，並不存在於企業精神政府的特徵內。因此，在解讀上開二表時，我們可以發現（一）古典公共行政之指標相關類目（◎）與企業精神政府所獨有特徵類目（△），及古典公共行政所獨有特性（未有註記者），共同描繪了公共行政領域發展的歷史與現況（二）企業精神政府之特徵包括若干本公共行政之指標相關類目（◎）及企精神政府獨有之性質類目（△）（三）若干未有任何註記之類目，係存在於公共行政現況領域中，古典公共行政所獨有，但不是企業精神政府所強調的特性。
肆、企業精神政府的設計策略及執行工具
1992年Osborne & Gaebler（1992）之Reinventing Government一書，帶動了理論與實務界對企業精神（Entrepreneurial Spirit）政府的關注風潮。當Reinventing Government被視同「新政府運動」的世俗化概念同時，反而使Reinvention的深層意涵受到了忽視。按Osborne與Plastrik（1997）為回應若干論者，認為Reinventing Government缺乏理論的基礎，及實際操作策略的批評，而給予Reinvention更精緻的定義為：公共系統及組織基本性轉型，藉建構組織效果、效率、適應性及能力的劇烈增強，以達到系統「創新」之目標。而此種轉型必須經由系統及組織的目的（purpose）、誘因（incentives）、責任（accountability）、權力結構（power structure）與文化（culture）等面向之變革而得以完成。
結合J. B. Say及J. A. Schumpeter對於企業精神與企業精神管理的觀點，發現Reinvention與企業精神所關注的重心均是「創新」。因此，Osborne與Plastrik亦精簡的將Reinvention定義為由「企業精神體系」（entrepreneurial systems）取代官僚體系的過程（Osborne & Plastrik, 1997）。筆者同意若干論者所主張，在現代公共行政中，若謂追求企業精神政府「取代」（replacing）或「去除」（banishing）官僚體制，可能均為過度的描述，其不但在真實世界中難以落實，也與前文表一及表二所表達之公共行政發展沿革及現況不符。是故，企業精神政府應如表一及表二所敘述，其目的在「減弱古典公共行政之官僚體制特性」，融合古典公共行政與企業精神兩者之長，共塑當代公共行政之新輪廓。
Osborne與Gaebler在1992年所提出的企業精神政府應包含下列十項特色（1）催化型（Catalytic）（2）社區導向（3）競爭性（4）任務導向（5）績效導向（6）顧客導向（7）開創進取性（enterprising）（8）前瞻性（anticipatory）（9）分權式（10）市場導向。而在這些特色中，依序可歸納出企業精神政府之可能策略選案如下：
1.催化型政府可藉契約外包、扺用券、特許制、及稅收誘因，來達到「導航」替代「操槳」的轉型；
2.社區導向政府可藉社區之財政支援及授能，達到社區主義（Communitarianism），減少官僚控制目的；
3.競爭型政府應充分推動公共組織內系統及外系統之競爭機制，提昇生產力的量及品質；
4.任務導向政府是工作及法規之強力簡化（人事、預算及採購），在法律範疇內，允許公經理人（public managers）之活化操作達成目的；
5.績效導向政府改變「遵守法規及預算底線」之「組織目標錯置」（displacement of goals），為強調「績效」及「成果」的工作文化；
6.顧客導向政府建立「服務需求調查」、「顧客服務標準作業程序」（e.g.英國公民憲章civic charter），提昇服務品質；
7.開創進取型政府不但強調財政的「必須」項目之節流，同時要求開源。藉如開創基金（enterprise funds），留成分紅制（shared earnings）及創新基金（innovation fund），配合使用者付費（user fees）及影響受益費（impact fees）來解決財政困境；
8.前瞻性政府調整預算、會計、報償制度、以達延長決策者決策時間幅度之目的；
9.權式政府在扁平化的層級組織中，授能第一線工作者，直接面對顧客，並鼓勵其我決策負責。
10.市場導向政府儘量利用現有市場機制，如污染費、環境維護費及稅制誘因，去替代原有行政管制機制，以解決公共問題。
由上述企業精神策略的回顧，可以瞭解（一）競爭（二）誘因（三）市場機制是共同策略要素，而這些要素，則有賴組織成員「創新」的基本原動力，得以激發，經由規劃及設計新制度而達成公共問題解決之目的。
誠如多數企業精神政府研究者之共識所示，政府部門絕無法、也不該企圖如公司私部門的理念運作。由於公私部門基本使命不同，政府企業化一項誤謬概念。但是我們卻應該致力於將企業精神引介至公共組織（公共服務執行機構）。公共組織所生產之財貨，不但可以如公司組織般的提供給「外部客戶」（external customers）──人民及企業，並與之交易。同時，亦應可以扮演政府「內部供應者」（internal providers），提供公部門自身服務，並與之同樣交易。如此從事「開創進取性管理」（enterprise management），是企業精神政府之重要執行觀念。而「開創進取性管理」的成敗關鍵有四項：（1）允許公共組織的商業行為規範鬆綁（2）建立利潤中心制的自負盈虧體系（3）降低行政規範管制（人事及預算）（4）加付競爭機制。通常「開創進取性管理」的執行工具有：
1.公共組織的「公司化」（corporatization），強調投資利潤的回報，並有非政府獨占的董事會及公共管理人，以為組織績效負責；
2.開創基金會（enterprise funds）由經營收入，而非稅金成立循環周轉基金會、貿易基金會等公共組織，直接提供公共服務；
3.使用者受益費（user fees）的課收對象，包括公共組織外部的顧客及其他之公共機構；
4.撤除「獨占」（monopoly states），強化公共組織內外部之競爭機制。
「開創進取性管理」可充份發揮（1）顧客導向（2）永續改善（3）績效導向（4）前瞻長程規劃（5）降低改善績效的政治干預（simplifies the politics of improving performance）等優勢，使企業精神政府得以貫澈落實。
伍、企業精神政府的限制
公共行政的內涵劃分為政策規劃的政務部門及政策執行的事務部門，而後者強調的是「管理主義」的性質，這也尤其是新公共管理（New Public Management）所呼籲的研究定向。雖然負責執行的公共組織，在當前政府再造的理念下，因公共選擇理論（Public Choice）、代理人理論（principal-agent theory）及交易成本理論（transaction cost theory）所支持，而有「代理機構」（agencies）建構的國際風潮，但企業精神政府的引介，應不只是公共管理部份所專有，同時亦應該推介於政策規劃的領域層次。
然而，對於企業精神政府的核心價值，卻是討論其設計限制的主軸。中外學者對於企業精神政府的限制，均提出有價值的省思（Bellone & Goerl, 1992； Terry, 1993； deLeon, 1996； 江岷欽 & 劉坤億，1997；江岷欽，1996）。不過由於各自方法論典範價值不同，故亦引起相當有價值的學術對話。
Bellon & Goerl（1992）對於企業精神政府提出四類型的反思：（1）企業自主性（entrepreneurial autonomy）與民主責任性（Democratic Accountability）之衝突（2）公共企業願景（Public Entrepreneurial Vision）與市民參與價值（Citizen Participation）矛盾（3）企業隱密性（entrepreneurial secrecy）與民主開放性（Democratic Openness）及（4）企業性風險承擔（Entrepreneurial Risk Taking）與民主公共財處置責任（Democratic Stewardship）。Bellon & Goerl的論點，同時俱呈「民主體制」與「企業精神政府」的雙面優點及限制。這項價值的衝突，正如長久以來民主社會中，有關「民主」與效率的辯論，似是體制內先在的價值矛盾。
而L. deLeon則由倫理觀點，認為企業精神政府，內在有不可欲之價值內涵；其包括：（1）本位自我主義（egotism）（2）自利性（selfishness）（3）剛愎自用（waywardness）（4）宰制傾向（domination）及（5）機會主義（opportunism）。在這樣的特性下，企業精神政府可能不只是會導致官僚體制的空虛化（hollowing）（Lan & Rosenbloom, 1992），更可能形成如deLeon所言之「無政府」（anarchic）的政策問題。
提出對「企業精神政府」更激烈的批評者如Larry Terry（1993）指出三項限制，包括（1）公共企業家偏好內部之宰制（dominate people inside and beyond their organization）（2）公共企業家崇尚變革的創新，然而許多的變革未必帶來組織的正向發展（3）公共企業家有反傳統的傾向，輕視存在甚至超過幾世紀的價值及信仰。L. Terry甚至據此提出結論：公共企業精神給予公共行政的問題，會遠超過其所解決問題的貢獻。
陸、結論—公共企業精神限制之解決
雖然各方論者對於「企業精神政府」各有不同之批判焦點，但亦發現到其各自關懷的共識。例如宰制的特性、自利的個人動機、及政府開放性等。然而筆者發現由於基本方法論上認識論及世界觀之不同，雖然各家論者有發現問題焦點的共識，但對於解決結論的知識態度，卻是南轅北轍。
Bellon & Goerl提出一種調合的方法論觀點，其等主張一種強調公共參與（public participation）的「市民關懷之企業精神」（civic-regarding entrepreneurship），用以解決過熱的個人自利動機，並且化解部份「民主」與「企業精神」的衝突。而L. deLeon亦嚐試提出「倫理性的企業精神」（ethical entrepreneurship）。此種修正後之企業精神，分別藉由（1）官僚體制之允諾公共企業家失敗的可能性及「嚐試方案」（pilot program）（2）專業社區的價值及信仰規範價值，及（3）甚至於在無政府網絡（an anarchic network）下，慎思後果──也就是對於「未來陰影之考量」（the shadow of the future），而可以彌補企業精神在倫理面上之缺憾。
對於極端的批判主義者而言，調合式的知識建議是必須給予更加嚴厲的批判。筆者以為Terry在企業精神政府之知識對話立場上，即有過度否定性思考（negative thinking）之嫌。L. Terry認為如Bellone & Goerl等人所提出之調合式世界觀，如「市民關懷之企業精神」實在是一隻「披著羊皮的狼」（a wolf in sheep’s clothing），所以實不足取。然而此種批判式的結論，也正是方法論上，批判主義論者，在接受大量反思性價值讚許外，所受到最大批判的世界觀。回顧人類歷史（包括公共行政的發展史），經常存在有「精神」與「物質」、「民主」與「效率」、「傳統」與「現代」辯證並存的時代，應該是較為常態，而主流思惟獨霸的情況，反倒是人類發展異象。要的是當我們發現衝突的價值時，如何融合適中，尋找建設性之史觀──如Bellone & Goerl與deLeon的修正式企業精神的嚐試對於公共行政之貢獻，應是遠大於只是發現問題的陳述及批判之價值。我們並未見到L. Terry指出當前公共行政發展，在衝突價值下之解決之道何在呢？
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