一、前言
近來有立委提議推動降低投票年齡至十八歲，主要理由為，大多數國家已將投票年齡降到十八歲，而且現今的青年人的知識水平與資訊的獲取可能遠超過民國35年制憲當時，而社會各界也多支持；此外，憲法規定服兵役義務者，刑法中的「具有行為人能力」，以及應考服公職之資格均為十八歲，從權利義務均等觀念來看，台灣亦應將公民參與投票的年齡，自廿歲降至十八歲也。換言之，從實質政策內容而言，降低投票年齡可謂係一種世界性趨勢，值得讚許。
但問題在於，我國憲法本文第130條規定年滿廿歲才能依法行使投票權。降低投票年齡從而涉及須否修憲的問題，值得研究。本文不討論調降選舉年齡對藍綠雙方各有如何得失，先予敘明。
這問題得區分為制憲史的考察與論理之解釋。
二、憲法本文第130條選舉權年齡規定之制憲史考察
（一）、制憲國民大會前主要憲法草案及憲政原則中的規定
1、民國初年至「憲法草案起草原則二十五點」的重要憲法草案與憲政原則
①、「中華民國臨時約法」
民國元年3月11日，孫中山以臨時大總統的名義，於『臨時政府公報』第35號中公佈了「中華民國臨時約法」，該法的公佈，為我國憲政史上的里程碑[1]，該臨時約法關於人民的選舉與被選舉權，係規定於該約法「第二章人民」第十二條：「人民有選舉及被選舉權」，但該約法並沒有進一步規定選舉及被選舉權的年齡限制。
同年8月10日公佈的「眾議院議員選舉法」中，則於第4條規定：「凡有中華民國國籍之男子，年滿二十一歲以上，於編制選舉人名冊以前，在選舉區內住居滿二年以上，具下列資格之一者，有選舉眾議院議員之權：一、年納直接稅二元以上者；有值五百元以上之不動產者（但於蒙、藏、青海得就動產計算之）；三、在小學校以上畢業者；四、有與小學校以上畢業相當之資格者」[2]，該法為我國最早的國會議員選舉法，在選舉資格上有納稅額或財產或學歷上之限制，並且附帶有於選舉區住居滿二年以上限制但在選舉資格年齡限制上，則定為「年滿二十一歲以上」。
②、「中華民國憲法草案」（天壇憲草）
民國二年10月31日由國會憲法起草委員會所擬定的「中華民國憲法草案」，因為起草工作地點在北京天壇祈年殿，所以這部憲法草案一般稱為「天壇憲草」，該憲草「第三章國民」第十五條規定：「中華民國人民依法律有選舉及被選舉權」[3]，該憲草關於選舉權與被選舉權的規定同前一年的臨時約法，沒有直接做出選舉資格的年齡限制，而是另外明定留待「依法律」進一步規定。
③、「中華民國訓政時期約法」
民國二十年5月20日由國民議會所通過，並於同年6月1日由國民政府所公佈的「中華民國訓政時期約法」，內容共八章八十九條[4]，其中於「第二章人民之權利義務」第七條規定：「中華民國國民，依建國大綱第八條之規定，在完全自治之縣，享有建國大綱第九條所定選舉、罷免、創制、複決之權。」；另外該訓政時期約法在「第三章訓政綱要」第三十一條規定：「選舉、罷免、創制、複決四種政權之行使，由國民政府訓導之」。亦即，訓政時期約法也沒有規定選舉的年齡限制，而其所依據的「建國大綱」的第八條：「在訓政時期，政府當派曾經訓練、考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全縣土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修築成功，而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官，以執行一縣之政事，得選舉議員，以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣。」、第九條：「一完全自治之縣，其國民有直接選舉官員之權，有直接罷免官員之權，有直接創制法律之權，有直接複決法律之權。」，其中也沒有規定出選舉權的年齡，而係於建國大綱第八條中以「人民曾受四權使用之訓練」等語取代之。
④、「憲法草案起草原則二十五點」
民國二十二年1月，立法院根據立法院組織法第二條「立法院得增置裁併各委員會」的規定成立「憲法草案起草委員會」，並擬定「憲法草案起草委員會組織規程」由國民政府於同年2月18日公佈，同時立法院一方面分函海內名流，徵求各界對於制憲的意見並送交國民政府，通飭各級地方，分別組設憲法草案研究會，將研究結果擬具意見，送立法院參考；另一方面，編譯各國憲法，以備起草參考；憲法草案起草委員會於該年2月9日至2月23日開會三次，決定憲法草案的起草程序，分組研究，擬具起草要點；於同年3月2日至4月20日連開九次會議，講各組所擬的起草要點詳加討論，議決了「憲法草案起草原則二十五點」[5]，該起草原則第十點：「凡國民年滿二十歲者，有選舉代表權，年滿二十五歲者，有被選代表權」，該原則以「選舉代表權」與「被選代表權」取代過去憲法文件中的「選舉權」與「被選舉權」，更明確規定「凡國民年滿二十歲者」皆有之。
⑤、小結
在「憲法草案起草原則二十五點」之前的憲法草案版本中，吾人不見選舉權與被選舉權的年齡限制，僅在民國元年的「眾議院議員選舉法」中有具體的「年滿二十一歲以上」的選舉資格年齡限制，但該選舉法係屬於法律層次，而非憲法層次，而且附帶有諸多納稅額、財產或學歷上的限制。
另外，在此期間，其實另有諸多如梁啟超、康有為、王寵惠等人所分別提出的憲法草案非官方版本，甚至有外國學者如古德諾（Goodnow Frank Johnson）所提出的中華民國憲法草案版本[6]，但上述這些憲法草案與文件亦都沒有提及關於選舉權的年齡限制，由於民間憲草版本眾多，本文基於討論上的必要，以下也只列出官方版本的憲法草案中關於選舉權的年齡規定。
2、「憲法草案起草原則二十五點」之後的重要憲法草案與憲政原則
①、「中華民國憲法草案初稿試擬稿」
於前述「憲法草案起草原則二十五點」公佈之後，憲法草案起草委員會於乃於同年6月初擬成「中華民國憲法草案初稿試擬稿」，並由憲法草案起草委員會副委員長吳經熊以私人名義在報紙發表[7]，該憲法草案初稿試擬稿」第四十五條規定：「中華民國人民年滿二十歲者，有選舉代表權，年滿二十五歲者，有被選代表權」，該草案之選舉年齡限制的規定，可說承襲自「憲法草案起草原則二十五點」。
②、「中華民國憲法草案初稿草案」
在前述副委員長吳經熊以私人名義在報紙發表「中華民國憲法草案初稿試擬稿」之後，收到來自各方的評論意見共二百餘件，憲法起草委員會乃以這些意見加以參考修改而擬成「中華民國憲法草案初稿草案」[8]，其中第五十一條規定：「中華民國人民年滿二十歲者，有依法選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法被選代表權」，該草案對於選舉年齡的規定，在參考來自各方的評論意見之後，除增加「依法」二字外，仍然維持為「年滿二十歲者」。
③、「中華民國憲法草案初稿」
在前述的「中華民國憲法草案初稿草案」再經憲法起草委員會逐條討論後，於民國二十三年二月修正通過「中華民國憲法草案初稿」，並於同年三月一日由立法院將全稿公佈，徵求國人意見[9]，該草案初稿第四十九條規定：「中華民國人民年滿二十歲者，有依法選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法被選舉代表權」，則在條文上完全沒有變動。
④、「中華民國憲法草案初稿審查修正案」
在前述「中華民國憲法草案初稿」公佈之後，立法院另派了三十六人為中華民國憲法草案初稿審查委員，整理各方對於「中華民國憲法草案初稿」的意見，並擬具了「中華民國憲法草案初稿審查修正案」，於同年七月在報紙加以披露[10]，該修正案第二十九條規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法被選舉代表權」，亦即該審查修正案除了在文字上將「人民」修正為「國民」之外，仍然維持「年滿二十歲者」之規定。
⑤、「中華民國憲法草案」與「中華民國憲法草案修正案」
民國二十三年九月，立法院將「中華民國憲法草案初稿審查修正案」提出討論，再參考各方對於憲法草案初稿審查修正案的意見，逐條加以討論修正，三讀通過「中華民國憲法草案」，於同年十一月時呈報給國民政府[11]；同年十二月國民黨第四屆中央執行委員會第五次全體會議，將立法院議訂之憲法草案，提出討論，議決了五大原則，立法院遂遵照這些原則重加審查，擬成修正案，提出會議三讀之後通過「中華民國憲法草案修正案」[12]。
該憲法草案與憲法草案修正案皆在第二十九條中規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權」，在文字上將前述「中華民國憲法草案初稿審查修正案」第二十九條中的「依法」修正為「依法律」，仍然維持「年滿二十歲者」之規定。
對於「中華民國憲法草案」第二十九條的規定，其立法理由說明為[13]：「選舉固不應有財產性別等之限制，然選舉人必須具有識別能力，被選舉人尤須具有較高之智識經驗，故於本條分別規定其年齡。至於關於選舉權或被選舉權之其他積極消極資格，均應依法律之規定」。
⑥、「中華民國憲法草案公佈案」（五五憲草）
民國二十四年十一月，國民黨第四屆中央執行委員會第六次全體會議將前述「中華民國憲法草案修正案」提出討論，認為大體均屬妥善，同年十一月十二日國民黨第五次全國代表大會開會通過接受，再送交第五屆中央執行委員會加以修正，十二月時由立法院提出討論通過，於隔年（民國二十五年）五月五日，由國民政府明令宣布[14]，是為「五五憲草」；五五憲草的第二十九條規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權」，仍然維持前述憲法草案的規定。
⑦、「國民參政會憲政期成會對五五憲法草案修正案」
由於中日戰爭的爆發（民國二十六年），國民政府西遷武漢，國民大會選舉旋告停擺，民國二十七年三月，國民黨在武漢召開臨時全國代表大會制定抗戰建國綱領，決定容納各方人才廣開言路，組織了「國民參政會」作為臨時民意代表機構[15]。民國二十八年九月國民參政會第四次大會決議由張君勱、傅斯年等二十五人組織「憲政期成會」，協助政府促成憲政，依據五五憲草全文，加以補充或修正成為「國民參政會憲政期成會對五五憲法草案修正案」[16]，該草案修正案第三十條規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權」，除了條號有變動之外，也仍然維持「年滿二十歲者」之選舉年齡限制。
此外，依據民國二十九年四月「『五五憲草』修正理由報告書」（國民參政會憲政期成會在第五屆國民參政會報告文），其對於該選舉權條文所屬的「第二章人民之權利義務」的說明中，也未見對於該條文有任何說明[17]。
其後，民國三十二年九月時，國民參政會第三屆第二次大會，國民政府主席蔣介石於報告中提議設置憲政籌備機構，同年十一月成立了「憲政實施協進會」，其成員除了原先「憲政期成會」的部分會員外，國民參政會也指定的一些特殊人士如周恩來、蕭公權等加入憲草的研究工作[18]，民國三十三年時國民參政會憲政實施協進會提出對於五五憲草的三十二條修正意見[19]，該三十二條意見詳細地指出五五憲草中應修正的憲政原則與細部文字修正，但對於選舉年齡限制則完全沒有提及，顯然「國民參政會憲政期成會」與「憲政實施協進會」皆認為該條文沒有修正必要。
⑧、「政治協商會議對五五憲草修正案草案」
民國三十五年一月，政治協商會議召開。政治協商會議對於修憲設立了「憲草審議委員會」，提出了十二項憲草修改原則[20]，其中第十項為「選舉應列專章，被選年齡，定為二十三歲」，該原則將過去歷屆憲草版本的被選舉權的二十五歲修改為二十三歲，但對於選舉權的年滿二十歲規定則未提及。
在政治協商會議閉幕之後，依照政治協商會議的協議以孫科為召集人所組織的「憲草審議委員會」經歷次研商所有憲草修改原則中之重要問題，最後組織起草小組於民國三十五年四月完成「政治協商會議對五五憲草修正案草案」[21]，依據前述第十項原則將選舉列為專章，選舉權的條文也由過去列在「人民之權利義務」章移動至「選舉」專章，條號變更為第一百二十九條，其規定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除憲法別有規定外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權」，該條文對於「被選舉權」的年齡限制係依照前述原則，由「二十五歲」修正為「二十三歲」，條文文字由「有依法律選舉代表權」修正為「有依法選舉之權」，「有依法律被選舉代表」修正為「有依法被選舉之權」，另外也增加了「除憲法別有規定外」的文字修正，但對於「選舉權」的年滿二十歲的年齡限制，則完全不加以更動。
⑨、「中華民國憲法草案修正案」
民國三十五年十一月初國民政府指定王寵惠、雷震等人對於「政治協商會議對五五憲草修正案草案」再加以校正，除了在文字上略有修正外，均維持原案。
然後於國民大會開幕舉行第一次預備會議之日，再由召集人孫科邀集政治協商會議憲草審議委員會成員重新修正，送由國民政府提交立法院提出[22]，這個最後修正之憲法草案也稱為「中華民國憲法草案修正案」，對於前述第一百二十九條則修正為：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十三歲者，有依法被選舉之權」，在文字上將「除憲法別有規定外」修正為「除本憲法及法律別有規定者外」，對於選舉權的年齡限制也未更動。
⑩、小結
從民國二十二年的「憲法草案起草原則二十五點」，確立了選舉權須年滿二十歲被選舉權須年滿二十五歲的原則之後，之後的幾次憲法草案版本，在不斷廣納各方意見以及反覆的會議中被修正條文之後，關於選舉權年齡的限制，始終維持著「年滿二十歲者」，沒有被考慮變更過，在政治協商會議的「政協十二原則」之後該條文被大幅移動位置由「人民之權利義務」章移動「選舉」專章，而被選舉權的年齡限制，則由二十五歲被向下修正為二十三歲，但選舉權的年齡限制卻依然沒有變動，復加以《中華民國憲法草案說明書》中對於該選舉與被選舉年齡的說明，顯見制憲者亦曾對該年齡限制條款確實有過考量，但基於「識別能力」與須「具有較高之智識經驗」的考量而沒有修正。
（二）、制憲國民大會中對於選舉權年齡限制條款的討論
1、一讀會的選舉權年齡限制條款有關的提案
國民大會進行的程序，係採先接受「廣泛發表意見」（但不做決定），再進行「審查」，先進行發言然後再以書面提案，然後由國民大會秘書彙整了書面提案共427件送交各審查委員會進行審查[23]。在這427件書面提案中，與選舉權年齡限制條文（第一百二十九條）相關的提案茲整理如下：
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提案案號 |
相關提案內容或條文 |
備註 |
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第七號[24]（胡國亭提案，38人連署），該案為憲草全文修正案 |
第三十條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權」 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為二十五歲 |
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第二十九號[25]（白瑞提案，209人連署），該案為憲草全文修正案 |
第三十條：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法律選舉代表權，年滿二十五歲者，有依法律被選舉代表權」 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為二十五歲 |
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第八十七號[26]（王宣提案，28人連署），該案為憲草全文修正案 |
第一百零九條第三項：「中華民國國民年齡滿二十歲者依法律皆有選舉權與被選舉權」 |
將選舉權與被選舉權年齡一併修改為二十歲 |
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第四十一號[27]（龍靈提案，22人連署） |
（五）選舉一章第一百二十九條有被選舉權者之年限應改為年滿二十五歲 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為二十五歲。該提案有附記理由：「查人民年齡僅二十三歲者，智識多屬幼稚，頗乏參與政權之能力，又或升入大學尚未畢業，及與以競選之機會，不免因政治運動而廢棄學業，卻為人民一大損失，查美國憲法，非年滿二十五歲者不得為眾議院議員，擬仿效之。提高被選舉年齡，較為妥善。」 |
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第二百一十五號提案[28]（謝基夏提案，27人連署） |
第一百二十九條：「中華民國國民，年滿二十歲者，有依法選舉之權。除本憲法及法律別有規定者外，年滿二十五歲者，有依法被選舉之權。」 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為二十五歲。該提案有附記理由：「三、以學齡計算，無人事上變遷之最速者，亦須二十二歲方能畢業於大學，畢業後在社會服務三年，庶可稍加基本經驗。若二十三歲即可被選為國民大會代表，及立法與監察委員等職，是剛畢業或未畢業於大學，即被選出任要職，豈能勝任愉快，故最低限度被選舉人年齡，應修改為二十五歲。」 |
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第二百三十號提案[29]（周建提案，27人連署） |
將中華民國憲法草案中之第十二章第一百二十九條，修改為「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權，除本憲法及法律別有規定者外，年滿三十歲者，有依法被選舉之權」 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為三十歲。提案理由：「查我國學制，年滿二十三歲之國民，便可完畢其讀大學之學程，大學畢業後，即可出於問世，為國家服公役。中華民國憲法草案中，規定年滿二十三歲者，除法律另有規定外，均可為各種選舉之被選人，似已洽當。惟年僅二十三歲之人，血氣方剛，且閱歷未深，處事難免粗率。而縣長、省長、省縣參議會之參議員及國民大會代表，職責重大，以年輕而易於意氣用事之人任之，殊有僨事之虞。故擬被選舉人之年齡，應限制為年滿三十歲。」 |
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第二百五十七號提案[30]（周馥昌提案，32人連署） |
九、第一二九條被選舉人之年齡，應修正為二十五歲。 |
選舉權年齡沒有更動，被選舉權修正為二十五歲。該提案有附記理由：「查吾國學制，大學畢業約在二十二歲，惟就實際考之，大都二十四五歲，尚有在求學中者。憲草規定二十三歲，不特學力未足，且入世未久，經驗亦淺薄也」 |
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第三百零八號提案[31]（蘇資深提案，24人連署） |
原文後擬增但書：「現任官吏不得競選，如欲參加競選，須於選舉五個前辭職」 |
未修正該條文選舉權與被選舉權年齡，僅增但書 |
2、一讀會審查與二讀會、三讀會
依據民國三十五年十一月三十日國民大會第五次會議記錄由主席團所提出並於同次會議中即獲得通過的「中華民國憲法草案審查辦法」，中華民國憲法草案的審查係分成九組審查委員會，關於選舉權的年齡限制亦即第一百二十九條，係由第一審查委員會（審查關於前言、總綱、人民之權利義務及選舉）以及綜合審查委員會（綜合審查各組互相有關之事項及全案章節與文字之整理）[32]。
而第一審查委員會的審查報告（八）中關於第十二章「選舉」的審查中，對於第一百二十九條並未有任何異議[33]，而綜合審查委員會的審查報告[34]，也沒有對第一百二十九條表示任何意見，因此按照《國民大會實錄》的「七中華民國憲法草案審查報告書」的記載，關於該條文在報告書中的審查意見僅為[35]：
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憲法草案原文 |
第一審查委員會審查意見 |
綜合審查委員會審查意見 |
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中華民國國民年滿二十歲者有依法選舉之權除本憲法及法律別有規定者外年滿二十三歲者有依法被選舉之權 |
照原文 |
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在一讀會審查之後該章「選舉」更名為「選舉罷免 創制 複決」，而第一百二十九條就在第一審查委員會審查意見為「照原文」及綜合審查委員會審查意見為空白的情形下，無異議過而進入二讀會。
而進入二讀會時，由主席團針對一讀會時各審查委員會與綜合審查委員會「見仁見智，未能衷於一是」、「憲法草案中性質較重要爭論較多」各點，由蔣中正主席代表主席團發表意見[36]，但也完全未提及第一百二十九條，蓋本條在一讀會時便已完全沒有爭議通過。
（三）、結論
從我國制憲之前的各重要憲法草案版本以觀，迄民國二十二年的「憲法起草二十五原則」中明確列出選舉權與被選舉權的年齡起，該條文雖歷經修正，但僅為細部文字上之增減修飾，被選舉權年齡下修由二十五歲下修為二十三歲，並追加了「除本憲法及法律別有規定者外」的得另外依法律規定被選舉權年齡的限制空間；相反地，選舉權的年齡被定為二十歲，在制憲之前的各重要憲法草案版本中，卻始終沒有任何爭議，一直以「年滿二十歲者」為具有選舉權的基本條件；《中華民國憲法草案說明書》中，曾有對於該選舉與被選舉年齡的說明，其雖未曾直接、清楚載明何以以「二十歲」為標準，但仍可發現制憲者們確實對該年齡限制條款有過慎重考量以及係基於與年齡相應的「識別能力」與須「具有較高之智識經驗」的認知；再者，民初制憲初期，各階段憲法草案版本多有參考各國法例，並兼納國內各方人士意見，並且為歷
經多次會議研討後的結論，「年滿二十歲者」顯係制憲者們的共識。
制憲國民大會的審查過程亦然。其對於該條文的爭議始終圍繞在被選舉權的年齡修正上，該條修正案的各提案人有援引美國法者（提案第四十一號），有援引一般社會經驗者，多建議提高被選舉權年限至二十五歲，甚且有提高至三十歲者（第二百三十號提案），相對於此，制憲國大對於選舉權的年齡卻沒有提出任何質疑，在歷次審查委員會中也完全沒有被提出異議。
以上顯示，尤其從對於該條文修正的幾項提案的註記理由中，得觀察出，制憲國大對於相應於年齡的社會經驗與涉世閱歷與判斷力的要求；制憲國大對被選舉權的年齡有提修正案者，顯示其理解上係將之作為憲法保留層次，一旦入憲便不得修改。
綜上，選舉權年齡的限制，應為制憲者之明白且窮盡之規定，從而，除非修憲，無法經由單純立法而調降投票年齡。
三、憲法解釋
按所謂投票年齡，乃對公職選舉具有投票權公民之最低年齡資格。鑑於選舉權年齡影響重大，世界各國多將其明定於憲法，惟亦有以法律明定者。
自我國立憲過程觀之，憲法第一三Ｏ條有關選舉權年齡規定，立憲者有意將選舉權年齡明文規定於憲法，但就該條的實質考量，如前所述，未臻高度明確，而且制憲者也沒有明白指出其係最終窮盡規定。
（一）、憲法本文第130條為授權性質與基本制度要求[37]
此說認為，憲法第一百三十條規定應係保障人民權利之條款，或為消極規範國家機關之規定，並非為限制人民權利所定之禁止條款。國家必須賦予年滿二十歲人民選舉投票之權，但非在禁止賦予二十歲以下人民投票權。
1、參政權未必須有年齡限制
按我國憲法第十七條規定人民有選舉、罷免、創制及複決等參與政治之權利，一般謂狹義參政權，年滿二十歲之國民取得公民資格後，始得享有政治參與權，從而能夠行使選舉、罷免、創制、複決之權利，又謂之「公民權」。惟廣義之參政權，則尚可包括投身公職、擔任公務員之權利，亦即我國憲法第十八條所定「人民有應考試、服公職之權」。此應考試服公職之權利，亦屬於國民政治參與權之一環，憲法則未明定其年齡限制。是憲法對於選舉權之年齡規定，是否可解為參政權之絕對限制，恐非無疑。
2、選舉權年齡具制度性保障功能，非以限制人民權利為目的
憲法對於參政權之規範，旨在發揮制度性保障功能，維護國民政治參與權利。就此以觀，憲法本文第130條有關選舉權年齡之規定，係督促國家落實選舉權此項基本權義務之規範，避免國家機關不當剝奪年滿二十歲國民之選舉權，以確保人民透過選舉參與政治之權利。換言之，憲法有關選舉權年齡規定之本旨，並非在為國民選舉權之取得設定積極條件，而係消極規定國家機關不得侵犯二十歲以上國民之選舉權等政治參與權利。
3、上下文整體觀察之解釋
本說並得主張，世界各國未必將選舉年齡界定為憲法保留事項；從憲法地129條前後之規定整體視之，其旨在規範選舉之基本制度，例如採普通、平等、直接、無記名方式，競選公開原則（這是第131條之標題！）、選舉公正之維護、罷免權與婦女保障名額等，細膩部分係交由立法者去形成。
至於反對方所說，若非憲法保留則立法者或將聽從某一黨派要求而作取巧性之年齡規定，亦難成立，蓋畢竟立法者之裁量仍受到違憲審查之控制。
（二）、憲法保留說
此說認為，憲法本文第130條既已明定：「中華民國國民年滿二十歲者，有依法選舉之權」，為直接且明白之規定，若立法者欲調降至十八歲，必須修改是項憲法條文。
1、從文義與歷史解釋
從憲法本文第130條之文義，前述歷史解釋因素之考察，投票年齡已經為憲法所明定。
2、選舉權年齡入憲，係制憲者有意之舉
如前所述，我國行憲前之國家根大法，並未明定選舉權行使年齡規範，迨至五五憲草後始見此等規範，並納入憲法規範，考諸立憲者之本意，其意在參仿世界主要國家憲法規定選舉權年齡之例，明定選舉權行使之最低限制。倘容任立法者得降低此一限制，將使憲法本文第130條之具體明確規定淪為具文之危險，甚且將動搖憲法每個條文的文字穩定性--而這對亟需有憲政穩定的台灣現階段而言，並非明智之舉。
國內憲法教科書就本問題的討論不多[38]。學者林紀東指出：選舉權除了須心神健康與未受褫奪公權等外，「尚須其他條件，其中以達到一定年齡之條件最為重要。蓋行使選舉權須具有選賢與能之辨別力」，「究竟年滿若干歲者，有依法選舉之權？年滿若干歲者，有依法被選舉之權？行使選舉權與被選舉權之年齡是否可著為例外，均關係重大，有明文規定之必要，故有本條之規定」[39]。
3、德國法之比較觀察
在比較法上，德國基本法於第38條第2項規定，人民年滿18歲者有聯邦眾議院選舉之投票權，其係一種與基本權相同之保障，人民就之有主觀的憲法上請求權，而相關年齡限制為對普通選舉的限制，但性質上為一種合於憲法秩序之限制[40]。該年齡規定屬於憲法保留，須經由修憲才能變更，例如德國原先係規定年滿21歲才有投票權，經由第27次修憲才調降為18歲[41]。
4、選舉權年齡屬於憲政與民主層次之重要事項，為憲法保留的範圍
按憲法本係規範政府組織權限及人民權利保障之根本大法，故其多為抽象統合性之規範，而經由立法權予以具體化。然而，憲法中亦不乏具體並且窮盡根本之規範，例如國家政府組織基本架構、人身自由（憲法第八條）、總統副總統被選舉年齡（憲法第四十五條）、選舉權年齡（憲法第一三Ｏ條），以及教科文預算（憲法第一四六條）等。此等規範為制憲者窮盡規定，非憲政機關所得修改，此即所謂「憲法保留」（Vorbehalt der Verffassung）。一般而言，具有憲政重要意義之事項，參照法律保留之有關理論，應為憲法本身所明白規定，而不得委諸立法者裁量。
投票年齡涉及民主的成熟、選舉的公平（吾人得想像，若沒有憲法的保留規定，則前階段大選勝出的政黨非不可能將投票年齡調降或調升到對自己最有利的階層），憲法者當然得高度評價並於憲法直接規範。
5、政治實際運作之多數共識
透過修憲降低投票年齡，不僅成為近年修憲提案之內容，在政治運作上亦為朝野多數之共識。諸如：自民國八十一年起歷次修憲過程，國大代表提出降低公民權至十八歲提案履見不鮮。民國八十五年國家發展會議，亦曾討論投票權年齡降低為十八歲之修憲問題。另民國九十一年五月，立法委員曾就「十八歲公民權入憲」議題，召開跨黨派記者會，可見當時朝野對於以修憲降低投票年齡，已獲相當共識。
陳水扁於民國九十三年三月接受華盛頓郵報專訪時表示，未來所要推動憲政改革工程，包括公民權由二十歲降到十八歲等重要議題。其後於同年五月就職演說中，亦重申第二階段憲改包括公民權降為十八歲等議題。日前行政院吳院長對於立委推動降低投票年齡一事，亦表示「支持合理降低年齡」，但修改投票年齡將涉及修憲。顯見降低投票年齡應修憲為之，向為我國政治之多數共識。
四、應採行何說？
我國大法官在憲法解釋尚未必有絕對精確且穩定的方法論，例如釋字第530號以歷史解釋因素為唯一依據，但釋字第520號確有以實際的政治（總統已經民選產生，選舉過程激烈，選民當時係以選舉國家實質領導人的理解而為投票）而超過歷史解釋因素（尤其見憲法增修條文第三條第一項之修憲提案理由）。我國有關法律解釋學（廣義得包括憲法解釋學）的諸多解釋因素的優先順位排序，教科書也普遍沒有定論，美國憲法學上也有形式論與功能論的紛爭。但基本上，凡憲政重要事項-最典型者為憲政體制，或制憲者相當明確的規定，釋憲者應謹守釋憲而非制憲的功能角色，以文義與歷史因素為主要考量，不因過度為客觀規範目的之解釋。
本件中，上述兩種見解均不無論理，惟自文義、歷史解釋、德國法之比較觀察、憲法保留之意義，甚至從穩定憲政秩序（避免條文之浮動化），應以否定說較為可採，從而，降低投票年齡須先經過修憲程序。
五、結論與建議
自文義、歷史解釋、德國法之比較觀察、憲法保留之意義，以及政治運作之多數共識，甚至從穩定憲政秩序（避免條文之浮動化），降低投票年齡須先經過修憲程序。
若（執政黨）立法委員執意逕行修法，則應注意嚴重後果：首先，即使立法通過，但事後遭司法院大法官宣告違憲，事態將難以善了，在野黨與輿論恐將藉機嘲笑。其次，若總統大選已經選完並以滿18歲為投票年齡，而事後遭大法官宣告違憲，則問題將更為複雜。
退一步言之，降低投票年齡既使有一說認為毋須修憲，從而畢竟仍有修憲與否之爭議，則相關倡議者非不得依司法院大法官審理案件法聲請釋憲。可能的管道為，由立法委員現有總額三分之一以上「就其行使職權，適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」，或由立法院或行政院，以「適用法律發生有牴觸憲法之疑義者」而聲請解釋。所謂行使職權，不包括單純之思考上的疑義，而須有審查法律案或預算案等之具體事由，例如立法委員得提修正草案而且排入一讀會，在一讀會時由院會決議聲請，或由立委於立法院程序委員會審議階段連署聲請。
[1] 關於臨時約法的條文詳細內容可參閱，夏新華、胡旭晟等編，《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，北京：中國政法大學出版，頁156以下（2004）。
[2]夏新華、胡旭晟等編，上揭書，頁175以下。
[3]夏新華、胡旭晟等編，上揭書，頁442-443。
[4]關於訓政時期約法的條文內容可參閱，夏新華、胡旭晟等編，上揭書，頁830以下。
[5] 該起草原則擬具經過及內容，見夏新華、胡旭晟等編，上揭書，頁862以下。
[6] 古德諾為美國哥倫比亞大法學教授，關於古氏所提之憲法草案及緣由，參見，夏新華、胡旭晟等編，上揭書，頁387-395。
[7] 國民大會秘書處編，《國民大會實錄》，頁131。
[8] 國民大會秘書處編，前揭書，頁131。
[9] 國民大會秘書處編，前揭書，頁131。
[10] 國民大會秘書處編，前揭書，頁131。
[11] 國民大會秘書處編，前揭書，頁132。
[12] 國民大會秘書處編，前揭書，頁132。
[13] 立法院中華民國憲法草案宣傳委員會編，《中華民國憲法草案說明書》，頁26（民國二十九年）；該書係收錄於沈雲龍主編，《近代中國史料叢刊》第八十一輯，文海出版社（民國七十年）。
[14] 國民大會秘書處編，前揭書，頁132-133。
[15] 劉振鎧，《中國憲政史話》，台北市：憲政論壇社，1960，頁158。
[16]國民大會秘書處編，前揭書，頁256。
[17] 「『五五憲草』修正理由報告書」全文，參見楊紀編，《憲政要覽》，頁59以下（民國二十九年）；該書係收錄於沈雲龍主編，《近代中國史料叢刊》第八十一輯，文海出版社（民國七十年）。
[18]國民大會秘書處編，前揭書，頁273。
[19] 關於「國民參政會憲政實施協進會」提出的三十二條意見的詳細內容，請參見，國民大會秘書處編，前揭書，頁274-278。
[20]此十二項憲草修改原則一般稱為「政協十二原則」，詳細內容可參見國民大會秘書處編，前揭書，頁278-281。
[21]國民大會秘書處編，前揭書，頁281-282。
[22]國民大會秘書處編，前揭書，頁298。
[23] 國民大會的議事進行程序，可參見國民大會秘書處編，前揭書，頁400。
[24]國民大會秘書處編，前揭書，頁738以下。
[25]國民大會秘書處編，前揭書，頁773以下。
[26]國民大會秘書處編，前揭書，頁870以下。
[27]國民大會秘書處編，前揭書，頁807以下。
[28]國民大會秘書處編，前揭書，頁1098以下。
[29]國民大會秘書處編，前揭書，頁1118以下。
[30]國民大會秘書處編，前揭書，頁1153以下。
[31]國民大會秘書處編，前揭書，頁1214以下。
[32]國民大會秘書處編，前揭書，頁400-401。
[33]國民大會秘書處編，前揭書，頁433-434。
[34]國民大會秘書處編，前揭書，頁452以下。
[35]國民大會秘書處編，前揭書，頁489。
[36]國民大會秘書處編，前揭書，頁523以下。
[37] 廖元豪，書面意見，提出於2011年3月18日內政部「選舉權行使年齡相關問題之探討」座談會；陳華昇，「降低投票年齡問題可以修法方式解決而無須修憲」，國家政策研究基金會，國政評論，2006年4月24日，http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/095/IA-C-095-020.htm，造訪日期：2011年3月16日。
[38]例如李惠宗，《憲法要義》，頁334-335（2009）；陳新民，《憲法學釋論》，頁340-344（2008，6版）；薩孟武，《中國憲法新論》，頁136-139（1990，9版）；荊知仁，《中國立憲史》並沒提及這個問題（1989，第4次印行）；羅志淵，《中國憲法與政府》，頁406-408（1979）。
[39] 以上，林紀東，《中華民國憲法逐條釋義》（第四冊），頁210-211（1986，3版）。
[40] Muench/Kunig, GG-Komentar, 3.Aufl., Art.38, Rd.79(1995).
[41] Muench/Kunig, GG-Komentar, 3.Aufl., Art.38, Rd.79(1995).