摘 要
全球化浪潮下，學界對傳統國家角色有所質疑，其中最主要的關切焦點放在國家能力(nation-state capacity)上。在全球化下，傳統國家能力被學者形容成”the decline of the state and territory”、”wither the state”、”hollowing out of state”、”desolving the nation state”，和”governance without government”。
但是學者們認為事實上並非如此，國家的功能及能力在轉變中，只是其類型和傳統上主張國家是有能力介入的機器有所不同。因此，許多把國家重新定位的名詞，如”market-facilitating state”、”market-building state”、”competitive state”，又紛紛出現。
究竟全球化之下，如何定義國家、國家能力，以及國家在全球化浪潮之下，究竟它能做什麼？怎麼做？以及評估國家機器做出了什麼？是非常值得去探討的。本文擬對此做一番理論與實務的探討，但是將以臺灣的高等教育作為一個案例，加以分析。因為在全球化下，高等教育面臨以下幾個問題：
一、快速的進步與變遷。
二、知識經濟和大學快速改變的出現。
三、在教育的授業過程中，資訊技術的重要性。
四、高教的快速擴充及其品質的管控。
五、東亞金融危機及後金融危機時代的調適。
六、 社會政治的激烈變遷，對教育所帶來的改變。
而在上述過程中，高教改革中國家所扮演的角色及能力是什麼？本文擬從下列角度出發，加以分析：
一、在教育體系及基本改革中，國家所扮演的角色？例如國家用什麼樣的方法？以及展現怎樣的能力來改變教育體育及啟動基本的改革？
二、在教育政策的分權化(decentralization)，國家是怎麼做的；而教育治理(educational governance)的過程中，國家是怎麼介入的？有沒有能力介入？教育治理中大學院校的自主性在哪裡？有沒有背國家機器介入？
三、在高等教育的市場化(marketization)以及私有化(privatization)，國家機器扮演什麼角色？國家訂審了什麼政策？導致高教的市場化及私有化。國家的這種領導(leading)是否代表了國家能力的弱化？抑或恰好相反乃是強化。而大學院校在市場化及私有化過程中，是增加了自主性(autonomy)，還是反而被國家機器所介入？
本文欲從全球化下國家機器能力的演變，探討國家機器與高等教育的關係，而以臺灣高等教育為例加以分析。
一、什麼是國家機器(State Machine)
國家究竟是什麼？在政治學中有相當長久時間的討論。其時在德文中，政治學的研究其實就是「國家學」的研究。然而，由於國家僅具備一些人們所賦予的要件如主權、政府、人民與土地。因此，有關國家的組成要件，特別是主權國家，較有定論。但組成國家的要素，例如主權，其行使狀態例如對國家內的所有人民有「統治高權」；對領土內所有事物具有「統治高權」，在外在形式上很容易確定，但在實際運作中，卻充滿著爭議。此即是說，誰才是國家意志的最後決定者？民選的國會？民選的最高行政首長如總統？抑或是掌握憲法解釋的司法機構如大法官會議？還是公民意志的展現如透過公民投票來加以決定？這也就是說「誰才是國家意志(will of state)的代言人？」
由於國家一詞其所指涉的內容如此複雜，且不十分清晰；因此，在政治學的研究中逐漸而有意地被其他概念所取代，例如「政府」比較具體，可以看得見政府決策的領導人。但政府決策領導人所作之決定，如果與多數民意悖離，還是會產生誰代表國家的爭論。所以，政治學在20世紀初期的時候，就逐漸揚棄國家概念的深入探討，改以「權力」為主要的研究概念。其後，芝加哥學派突起，受到行為主義(behavioralism)影響，個人的行為影響到公共事務的微視(micro)研究方法及途徑，取代了巨視如國家(state)、權力(power)等的研究，政治學與一般社會科學都將這種改變視為一種「革命」(revolution)。
第二次世界大戰之後，行為主義的微視型研究受到檢討，產生了後行為主義(Post-behavioralism)以及超行為主義(Super-behavioralism)的反省與檢討。基本而言，微視與巨視型研究，都獲得重視；而且，可以做某種程度的結合；同樣地，質化研究與量化經驗研究，也可以互相支持而結合。
與國家研究比較有關的是在行為主義被檢討的時候，學者主張「比較歷史研究途徑」，以Barrington Moore Jr.等為代表，重視歷史過程中，國家結構、社會階級與一般民眾之間複雜的互動及演變關係。因而，「國家」或「國家機器」，重新再被提出，其影響促成了「新國家主義」(Neo-statism)的研究。
新國家主義者(Neo-statists)仍陷入「誰才是國家？」的爭議，也在這點上引發政治學界大儒如David Easton, G. A. Almond的批評。不過，新國家主義者後來用籠統方式跳出這個爭論漩渦，他們認為與最後決策權力有關的政治人物、機構，都可以算是「國家機器」的組成份子。換句話說，他們採取了「大水缸」的理論。從而提出了兩個重要的核心概念，即國家能力(state capacity)以及自主性(autonomy)。
二、國家自主性與國家能力
有關自主性這個概念，其實也不是新國家主義所新創的，其源自於長期以來西方在國家機器與市民社會(civil society)之間的爭辯。傳統封建國家當然是全力想控制市民社會，後者即以一般庶民為主所形成的生活習慣、關係、信仰、語言，及其對國家事務的看法，服從與反抗。市民社會對國家臣服的傳統象徵行為是「完糧納稅」；但市民社會對國家機器的反抗，表現在落草為寇，或者零星的或大規模的農民暴動。
直到天賦人權的理論出現，自然法學派的論述，以及因為工業革命、商業主義、資本主義盛起，城市資產階級成為市民社會的主力，逐漸有了與代表國家機器的國王與貴族之間的對抗。市民社會逐漸成為大家重視的核心觀念。
當國家意志淩駕市民社會的看法或偏好(preference)，則市民社會的自主性被壓抑了；反之，市民社會意志及偏好，主導國家政策，則國家自主性降低。
國家自主性與國家能力沒有必然的邏輯關係。但一般言之，國家能力越強，越能維持它的自主性，越可以迫使市民社會就範。反之，則易受市民社會的主導。同理，市民社會由各種不同類型的人民及其所組成的團體組成。市民社會的偏好及其整體能力，幾乎是自然互動整合而成的。當然，其中社會領袖也扮演很重要的角色。市民社會如果缺乏領袖、整合、溝通、協調又陷於混亂，被國家機器宰制的可能性極高。新國家主義者，也因此把國家和社會之間因彼此偏好不同，執行偏好的能力不同，而把國家與社會間的互動關係分成四大類：強國家、強社會；弱國家、弱社會；強國家、弱社會；弱國家、強社會。用這四大類型來判斷國家或社會個別的自主性、能力的高低。
三、全球化
全球化的定義相當多。其中的一個定義是指在全球社會(global community)中，所有成員彼此之間的政治、經濟、社會或文化的互動及相互往來，是超越國界限制的。也就是傳統主權國家對國域之內的人事物的最高統治權，受到國際社會的影響。
就個別國家而言，國家主權受到三種移動的影響。第一種是「向上移動」(upward moving)。所謂向上移動是指個別國家的權力，有一部份必須交給比國家層級更高的國際組織，例如聯合國；因此，國家的權力，或者說國家行事能力受到權力向上移動的影響而減少。
第二種是「向外的移動」(outward moving)。向外移動是指一個國家不可能單獨行動，之中必須考慮到別的國家的反應而受到影響。國家間的互動因為受到全球化的影響，必須考慮與其他國家合作。既然必須合作，國家的自主性及能力也會受到影響。
第三種是「向下的移動」(downward moving)。向下移動是指國家權力的集中程度也受到全球化的影響，朝分權(decentralization)的趨勢發展。因為全球化互動，不必然是中央政府對中央政府，有可能是一個地方政府對他國中央政府，或兩個以上國家的地方政府之間互相影響。全球化影響了一個國家內部中央與地方權力垂直分配的結構。國家機器中央部份勢必無法完全支配及宰制地方政府。
四、全球化下的台灣高等教育
全球化對於臺灣的高等教育帶來了何種衝擊，根據Townsend 和 Cheng 在2000年所提出的概念，華人地區在面臨全球化的衝擊時，產生了以下的課題：
一、快速的人類進步與時代變遷。
二、知識經濟和大學快速改變的出現。
三、在教育授業過程中，資訊技術的重要性增加。
四、高等教育的快速擴充及其品質的管控問題。
五、東亞金融危機及後金融危機時代的調整。
六、社會政治的激烈變遷，對教育所帶來的改變。[1]
全球化下所帶來的電訊及網路企業成長，不僅會徹底改變人們的生活型態，也會造成在文化及意識形態上的重組（Fukuyama 1992；Giddens 1999; Sklair 1999）。全球化，使得國與國之間的交流與溝通更加迅速，全球化，使的全球經濟結構被改變，全球化，也造就了知識經濟，劇烈的社會政治變遷，當然也免不了影響到一個國家的教育發展。因次，全球化與高等教育之間的關係也成為許多學者關注的焦點。在教育部「2005-2008年教育施政主軸」中，曾就國際環境的改變，進而會對臺灣的高等教育所產生的影響做出以下的分析（教育部2005-2008教育施政主軸, p.3）：
「一、國際環境分析」之（三）「全球化國際競爭激烈：面對全球化的國際競爭，人才流動沒有國界限制[…]未來的趨勢，教育市場勢必開放，國際高等教育的競爭勢必加劇，教育政策惟有朝更多元化與國際化，才能化危機為轉機，不但流得住本國人才，也可以吸引外國人才。」
從以上的分析，不難看出，國家機器，若在此以教育部來概括國家機器的範圍，似乎嗅出了國際情勢的改變（抑或全球化後）對臺灣高等教育可能帶來的衝擊，因而部提出了以下因應方針（施政主軸架構, 2005-2008教育施政主軸, p.6），
3.1 推動教育國際化
3.1.1 推動學校國際化
3.1.2 增進高等教育與經濟發展及國際趨勢結合
3.1.3 培養多樣性外語人才
3.2 展現創意與特色
3.2.1 鼓勵學校發展特色
3.2.2 追求世界級研究與教學
3.2.3. 調整師資培育體質
3.3 擴大雙向留學
3.3.1.吸引外國留學生
3.3.2鼓勵國外留學
若先不論教育部此份施政主軸報告與其實際施行之政策關聯性有多強，然就它所提出的主軸與方針，不難看出國家機器自2000年初以來，在臺灣高等教育政策（抑或改革）推動上的之角色。
另外一個具體的例證，以說明臺灣高等教育政策在全球化影響下做出的轉變，則是上文所提到教育部於2004年所提出的「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」。此計畫依據「行政院高等教育宏觀規劃委員會」所提之「高等教育宏觀規劃報告」提升高等教育競爭力而規劃提出。在此計畫中，有一相當重要一環，即是期望能在臺灣發展出國際一流學府，以「10年內至少讓1所大學躋身國際一流大學名列」最為願景，畢竟「高級人才之培育是我國能夠立足臺灣，躍升國際的最重要資產」（教育部「發展國際一流大學及頂研究中心研究計畫」,p.3）。也可以說，此項計畫是依據教育部公佈之「2005-2008教育施政主軸」所產生較為具體的高等教育政策。
近年來，臺灣的高等教育政策最受到關注的，即是教育部在2004年所提出的「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」，及俗稱的「五年五百億計畫」。此項計畫又分為兩個子計畫，：一是發展國際一流大學計畫，另一是發展頂尖研究中心(領域)計畫。專案開放申請後，第一階段(2005年)共有29所學校提出申請，12所學校獲教育部核定補助；第二階段（2007年）則有11所學校獲教育部核定補助。補助學校一覽表及其或補助金額如下表1。
表1 「發展國際一流大學及頂尖研究中心計畫」入選學校及其補助金額
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學校 |
獲補助金額(億元) |
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第一年(2005) |
第二年(2007) |
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臺灣大學 |
30 |
30 |
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成功大學 |
17 |
17 |
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清華大學 |
10 |
12 |
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交通大學 |
8 |
9 |
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陽明大學 |
5 |
5 |
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中央大學 |
6 |
7 |
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中山大學 |
6 |
6 |
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中興大學 |
4 |
4.5 |
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政治大學 |
3 |
2 |
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臺灣科技大學 |
3 |
2 |
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長庚大學 |
3 |
2 |
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元智大學 |
3 |
*未獲補助 |
資料來源：楊瑩、黃家凱、許宗仁：臺灣高等教育政策改革與發展，第四屆兩岸高教論壇：高等教育人才培育政策研討會(2008)。
究竟教育部所提出的這項計畫是否有受到全球化及國家機器的影響？此政策的提出，是否就能證實國家機器在臺灣的高等教育改革中仍舊扮演著重要的角色？
五、國家機器對台灣高教的干預
大部分研究台灣高等教育的學者都認為，代表國家機器的教育部的「鬆綁政策」，減少了對高等教育的干預。尤其在1994年民間的四一0教改運動之發起及教育部改革審議委員會出「教育鬆綁」改革政策後，政府已逐漸地放鬆了對高等教育的直接管轄，使得臺灣的高等教育機構朝向自由而民主化的發展（郭為藩，2004）；詹盛如認為，2004年後，由於政府賦予大學較高的自主權限，再加上市場機制的逐漸抬頭，而使得「學術寡頭」及「市場」均獲得增權效果，使得近年來臺灣高等教育治理也正朝向新管理主義之管理模式進行（詹盛如，2010）；湯堯等（湯堯、成群豪、楊明宗，2006；黃政傑，2008）認為近年來政府致力於大學之自主管理，這些自主管理包含了如教授治校、人事權自主、課程自主、財務與校園管理自主或甚至到大學法人化的推動等；Mok（2004）更認為，近年來臺灣的高等教育轉變受到了全球化的影響甚遠，「臺灣政府已由高等教育的主要『提供者』變為『監控者』或『協調者』」，因此臺灣的高等教育似乎正朝著「市場化」、「私有化」及「法人化」的方向進行。以上都在在顯現，似乎臺灣的高等教育治理逐漸脫離了國家威權的傾向，即國家機器在臺灣高等教育影響有漸漸褪色的跡象，然而，大學的自主化，抑或是教育政策之分權化（decentralization），是否就代表著大學有著高度的自主性，並有能力(capacity)處理因國際化所帶來的問題?
憑心而論，一九八0年代以來高等教育的鬆綁，使得校園中的自主成分提高很多。但這是相對於威權統治時代而言。其中最明顯的就是學術行政主管，由學校同僚直接選舉產生。校長部分容或代表國家機器的教育部握有決定權；但是各學院院長，系所主管等卻由同僚以民主投票方式產生。學校經費、人事也都讓大學享有某種程度的自主權。
可是，事實而論，什麼是「自主權」?一般而言指的是人事自主，組織自主及財務自主。就組織自主權而言，國家機器允許大學在校內決定自己的內部行政或教學單位。但是，教育部用「總量管制」方式，實質上限制了大學內部組織的發展。比方說大學內部因應全球化、市場化的要求，成立教、研單位，經過層層審查機制，教育部通常的做法是不多核給教師或研究人員員額，由學校於原先的總額中，自行調整。至於學生的名額也有這種情形。所以，「總量管制」，事實上就是「鳥籠式的自主」。大學在組織自主性上，仍然受到國家機器嚴格的干預與管制。
教育部優先給予員額(不論是老師、學生或研究人員)，原則上都是預先決定了某一學科的必需性，而請各大學來申辦。因此，大學的自主性事實上是非常有限。
就校內而言，幾乎所有人事權完全掌握在校長手中，就大學內部而言，管理大學的行政單位就如同校內的「國家機器」，個別的教研人員是很難和它對抗的，尤其在校內的「國家機器」上，代表校內國家機器的行政主管及行政人員，個別的教師、研究人員是無能予以對抗的。換句話說，如果大學是一個社群，在這個社群中幾乎是沒有「市民社會」的！
何況，代表台灣高等教育自主性的學術行政主管的普選自治原則，已紛紛為遴選所替代。也就是說表面上似乎回到同儕官僚手中，實務上是掌握在一些「學術寡頭」手中。
何以台灣的高等教育又回復到國家機制宰制大學自主性，大學的行政機制依樣宰制組成校園社群的老師，研究人員和學生？最主要原因，來自國際化的競爭。面對國際化競爭，台灣教育部希望台灣的大學能躋身於國際一流大學。為此而設計了五年五百億的頂尖大學計畫。頂尖大學或國際一流大學計畫是一個完全「由上而下」宰制大學的計畫。它利用資源配置將大學的自主性幾乎完全抹殺，而且，由於頂尖大學的補助，幾乎形成國內一流大學的排名，使原本可以自主發展成一流大學的學校，被壓抑成為二流大學。師大、中正大學的抗議正是為此而來。政治大學在五年五百億中，謠傳已出局，全校卯足全勁，用盡所有辦法，總算保留在頂尖大學的行列中，但事實上則傷痕累累；而且，全校為此內傷頗重。即每一個人都額外地付出重大代價，應付所有因頂尖大學計畫，所帶來教學、研究及行政的額外負擔，大學的自主性幾乎蕩然無存。
頂尖大學即五年五百億的計畫，以經費及隱含的排名，表面上是為了應付全球化的挑戰，實際上則是由上而下由國家機器交代的任務。完全產生兩種極端的情形：
第一，原本在台灣就是一流大學，例如台大，國家機器絕對無法將其排除在頂尖大學之外。若果如此，無異否定台大是台灣一流大學的地位，其反彈力道國家機器可能無法承受。因此，這一類學校在得到頂尖大學之經費之後，煩惱的不是進入世界百大，而是如何把經費消化掉。台大不太理會國際化的百大排名，2010年的London Times的排名，台大在百大之外，但去年台大反而在百大之內。究竟這是台大退步了，還是頂尖大學計畫失敗了！抑或是別的國家大學進步太快，果如是，更証明國家干預下所產生的錯誤結果或失敗的結果。
第二，原本有可能被排除在頂尖大學之外的學校，為了進入頂大，必須配合國家機器的要求。例如建立校內競爭機制。但校內競爭機制是否合理客觀？其實由上而下的任務交代式的宰制行為，使得各種機制的建立，充滿爭議。例如教學優良、研究優良的辦法，教授薪水等級的授予方法，一方面完全被要求具有量化指標，但所謂的量化，比方說分數的賦予，是完全主觀的，而且操縱在學術寡頭的手中；其次，審查委員會的建制，再一次的把代表學校權力當局的這部機器，宰制校園的情形，暴露無遺。相當多的學校結構，已呈現出來更尖銳陡峭的金字塔型。所有經費及榮耀歸之於不到百分之十的「學術寡頭」手中。校園的自主性幾乎被破壞殆盡。
但相對而言，大學的競爭能力有沒有增加呢？從全球排名來看，五年下來台灣的著名大學在全球高校排名中的進步，十分有限，甚至於呈現大幅度退步的結果。政治大學在London Times的排名，2009年在200名之內，但2010年的排名則在500名之外。
六、結論
大學教育需要在自由的氛圍中，去追求自我設定的頂尖目標。從學術研究上來看，每一個學科都是相同的，它們都在追求學科中能被普遍接受的統一理論(universal theory)，或學科中被遵循的「典範」(paradigm)。大學如果做不到這一點，它永遠就是對那些引領學科典範或統一理論的依賴地位。從純粹學術的邏輯來看，大學的行政、人事、組織、教學、研究都應該配合這個目標。
從國家機器的角度來看，要去形塑或創造一個進入世界百大的學校，除了投注資源外，更需要由下而上，由上而下的交互討論。發現每個學校的特點，利用每個學校的特點去建立每個學校的頂尖特色，這才是頂尖大學的本質。
在政治上的威權統治退去之後，表面上主導高等教育的國家機器似乎已從宰制的角色，退居輔助督導的角色。但是，全球化下的競爭時代來臨，國家機器主宰高等教育發展的狀況，又再度出現。台灣的高等教育在全球化競爭下，國家機器的角色，實在值得大家去檢討與批評。
(本文僅供參考，不代表本會立場)
（本文原始文稿曾在
參考文獻:
中文部份
詹盛如（2010)：〈臺灣高等教育治理政策之改革—新管理主義的觀點〉，刊於教育資料與研究雙月刊，2010 年6月第94期。頁1-20。
臺灣大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://top100.ntu.edu.tw/index.htm
臺灣科技大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://www-o.ntust.edu.tw/top/center.htm
中山大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://www.ora.nsysu.edu.tw/top-U/2007in/index02.asp
中央大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://pine.cc.ncu.edu.tw/~ncutop/
中興大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://nchu.creatop.com.tw/ch_subsite/8_sitemap/01_sitemap.aspx
元智大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：http://web2.yzu.edu.tw/top_unv/report.files/frame.htm
交通大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://top100.nctu.edu.tw/
成功大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://top.ncku.edu.tw/bin/home.php
政治大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://topu.nccu.edu.tw/
長庚大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://memo.cgu.edu.tw/top/
清華大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://top100.nthu.edu.tw/content.php?cid=11
陽明大學「發展國際一流大學及頂尖就中心計畫」：
http://www.ym.edu.tw/top/index.html
教育部, http://www.edu.tw/
教育部, 「2005-2008施政主軸」,下載自http://www.edu.tw/secretary/content.aspx?site_content_sn=19775
教育部, 「發展國際一流大學及頂尖研究計畫」,下載自
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英文部份
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