英國的內閣制政府從十七世紀開始制度化，一六八八年喬治一世(The George I)即位後成為決策主體。但經過三百多年來的演變，英國內閣內涵已有很大不同，從過去首相的權力來自國王，後來則是來自議會，並受到議會節制。隨著政治現實發展，如：政黨政治成熟、單一選區選舉制度、國會結構的脆弱本質，以及利益團體的出現，導致議會式微，內閣權力增加，首相漸成為國家最高的決策者。然而，行政權雖然日趨獨大，仍有其最終的節制力量，官員的決策必須受到司法和輿論的拘束[1]。換言之，內閣政府在行使行政權時，除考量行政法上的意義之外，更須注意到人權新角色的崛起！在人民權利日益抬頭之際，尤其是在二○一○年五月新的聯合政府出現後，英國政府的管理模式又再一次蛻變，簡單的來說，就是從「代議」朝向「治理」的途徑發展。
壹、英國國會(下議院)現況
今年(2010)五月初英國舉行下議院議員改選，大選結果是罕見的三黨不過半。保守黨得票率為36.1%，贏得總席次650席中的306席，增加了97席。執政的工黨得票率29.0%，獲得258席，比上屆大幅減少了91席。而第三大黨自由民主黨得票率為23.0%，但僅得到57席，還比上次減少5席，相較於得票率，其所獲席次嚴重的代表性不足。此正好浮現目前英國小選區多數決選制對小黨較為不利的弊病，這也是在選舉前後自民黨之所以強烈要求改革選舉制度的原因，並成為後來同意和保守黨共組聯合內閣的主要條件之一。目前由卡麥隆(David Cameron)首相所領導的新政府，已決定在近期內由民眾公投新的選制，並已在二○一○年九月七日由一個選任委員會審查相關改革的方案。
貳、英國國會管理的持續和演變：
英國國會中的政治互動態勢，非像一般國家國會中所呈現的「行政」和「立法」之間的對話，而是「政府」與「最大反對黨」之間的對話(Peele, 2004: 218 )。此所謂「西敏寺風格」的敵對政治，也與聯合王國中之蘇格蘭、威爾斯國會的共識型立法或聯合型政府十分不同。其中以國會議長(Speaker)、國會中各政黨領袖(Leader of House)以及黨鞭(Whips)的角色尤為關鍵。
議長在國會中的角色相當重要，他(她)統理下議院所有事務，例如：維持辯論的秩序、確保國會內各政黨的公平地位、設定辯論的進度、裁定議員對程序上的疑義、管制國會成員的行為，以及在可否同數時把票投給政府這方。近年來，英國下議院議長由原屬工黨的議員Michael Martin(二○○○-二○○九年)與保守黨籍的John Bercow(二○○九年迄今)分別擔任。下議院中另外約有270名職員(staffs or clerks)，分別屬於各不同的會議廳，他們通常不是文官，大部分屬於研究性質的支援角色。因為英國國會是以政黨為基礎的組合(parties lines)，具有政黨凝聚的本質，因此政黨的國會領袖和各政黨的黨鞭具有重要關鍵的角色。
政黨領袖負責議題管控，同時負有政府行政目標與國會立法及代議的角色)。但在Blair第二個任期時，工黨在下議院中的領袖Robin Cook積極推動改革，爭取國會黨團的自主。後來Cook在二○○三年因反對出兵伊拉克戰爭而去職，John Reid和Peter Hain相繼接任，但改革的動能已經漸漸趨弱。
黨鞭負責國會中常務性質之政黨工作，負責與其它團體或委員會協商、瞭解立法計畫與進度並進行政黨間溝通[2]，他們必須要指導、約束所屬議員議事、瞭解投票(得票)狀況，甚至偶有因為意見紛歧或良知議題須開放投票時，黨鞭仍會私下運作、動員。因此，黨鞭同時負有協助黨紀維持(principal assistants)與穿針引線(conveyors)的任務，是政黨鬥爭的核心人物，他們用各種策略，包括獎勵拔擢或不提名之威脅以維持黨的利益和優勢，同時也避免黨的內部分裂。由此可見，英國國會中，政黨色彩非常明顯(雖然強調不應如此)，而且執政黨在國會中挫敗實屬少見(如：二○○三年反對伊拉克戰爭，執政的工黨政府挫敗)。
為了讓議事運作更加有效率，下議院也在若干程序和實際運作上做了改變。首先是「首相時間」(Prime Minister’s questions, PMQs)的調整。一九六一年開始實施之每週二、四，每次十五分鐘的首相詢答時間，自一九九七年開始改為每週一次，每次半小時。而且針對質詢問題必須事先在十天以前提出的規定，也嘗試將它縮短為三天。這些改變無非是要減少反對黨議員藉機拖延、造勢，以增加議事的效率；但是卻也少了國會中各方針鋒相對的精采和刺激程度。
委員會是下議院中重要的一環。在內閣制中，閣員兼為議員，內閣的法案可由閣員以議員身份直接向院會提出，並在院會為法案解釋辯護，因而政府首長不必在委員會多費功夫，政府不需要常委會專業分工，亦不希望其變成專家委員會，使其有能力對行政部門進行監督。故蓄意使委員會非常設化、非專業化。傳統上，英國下議院各委員會以ABC…至J十個字母順序命名，並使法案於二讀後，始交付審查，而且審查完一個法案即行解散，新案需審時，再行重組，不同於歐美國會委員會之常設與專業性，英國下議院的常委會淪為只是潤飾法案文字的次要角色(楊日青，2010)。在多數民主國家，委員會與政黨均為國會決策過程中的關鍵性角色，在英國，則是常委會遠不如政黨。政策與法案的重要原則已由政府及執政黨所主導的二讀會中決定，因為英國下議院是以院會為中心，所以一般議員不願參加常委會工作。
自一九六六年以後，英國國會為提升其立法與監督功能，強化制衡行政部門的能力，開始設立與政府部門相對應的各「選任委員會」(Departmental Selected Committees)[3]或稱專門委員會。此一制度有意仿效美國，使委員會能有效影響政府之施政，審查緊急性法案，並監督相關部會之政策及預算的執行。具體而言，包括允許各選任委員會調查政府決策與施政上的缺失、調閱文件、舉行聽證會、傳喚證人、質詢官員，如有拒不配合者，委員會得建議院會以藐視國會罪(Guilty of Contempt)追訴；如有偽證，得以偽證罪起訴，其目的在促進政府施政及資訊公開化，以求能減少貪腐與不法弊端。若因調查之需要，院會休會期間，專門委員會仍可繼續行使職權，故效率較高。
目前英國下議院共有18個選任委員會，各種選任委員會成員，除全院委員會與蘇格蘭委員外，大都由遴選委員會(Committee of Selection)依政黨比例選派。但遴選委員會之11位委員表面由院會選舉產生，實則由閣揆與反對黨領袖依政黨比例協商決定，且多由黨鞭及黨內次級領袖擔任，(事實上，人選多由主要政黨及黨鞭主導)遴委會之安排即代表各黨之立場，故無須再經院會同意。委員會主席理論上由委員互選產生，但實際上亦有政黨(黨鞭)介入，其獨立性因而受到質疑[4]。
選任委員會採會期制，多數議員常留在同一委員會，故其專業較受肯定。且其主席允許反對黨擔任，以便扮演好主席中立超黨派角色，更能發揮委員會的監督功效，其自主性較高[5]。選任委員會除配有專職幕僚外，並可外聘專家顧問，協助委員會進行調查分析。總體而言，下議院選任委員會之功能已凌駕常委會，故議員參加及出席比率高達百分之七十六，是否要以選任委員會取代常設委員會？已經引發一些討論 (楊日青，2010)。
參、英國行政、立法的互動機制
英國是以不成文憲法為主的國家，有別於美、法等三權分立的憲政制度設計，不明確的行政和立法關係是其憲政特色。在「巴力門至上」的傳統精神下，儘可能避免逾越立法權的制度出現；然而在實務上，行政控制立法的態勢卻十分明顯。雖然今日政治權力已由過去「議會的政府」，逐漸轉變為「內閣的政府」，甚至是「首相的政府」(胡康大，1997：131-133)，但在立法程序上，仍然謹守「三讀」程序，內閣政府僅在立法程序變革和技術設計上，試圖掌握國會立法進度和效率。由於憲政特性之故，英國立法過程和節奏多掌控在行政機關手中，理由有三：
一、英國國會立法案分為公法案(public legislation)、私法案(private legislation)和公私混合法案(hybrid legislation)三種，其中以政府(內閣)提出的公法案佔絕大多數，約佔90%以上，也最為重要。
二、採「行政與立法一元」的英國政府制度，內閣部長的意志通常是立法通過的保證。
三、因為在英國議會內閣制中，行政和立法二權係屬連鎖關係，居國會多數席次優勢的執政黨，通常很容易操控立法的程序和結果。
然而，有鑑於行政操控立法過程的情形日益明顯，加上立法程序繁複導致效率不佳，招致越來越多的批評，英國政府遂於一九九七年提出一項「下議院的現代化」(Modernisation of the House of Common, 1997)報告書，由一個選任委員會提出提振立法效率的具體建議，並據以實施(Maer, 2005)：
一、 預先審查機制：立法草案在送國會前，先由各選任委員會進行立法前之預審(pre-legislative scrutiny)。目的在降低後續立法程序上的時間浪費，並減少日後修法的機會。[6]
二、控制立法時程：以此防止反對黨以各種策略延宕立法。通常所使用的方法有「設定議程表」(allocation of time order)、運用席次優勢「逕付表決」(guillotine)，並在一九九七年審查蘇格蘭法(Scotland Bill)後，大量運用「程序動議」(programme motion)手段，即每一法案在每一審查階段，皆設定其時間表，以便掌握立法時程。這個方法在一八八七年就被第一次使用，一九八五、一九九一和一九九二年分別在不同的委員會中被運用，在一九九七年報告中的「立法程序」(The Legislative Process)一章中被賦予更正式的認可。
此外，在一九九七年工黨政府執政後，又推行多項有用的國會改革手段，如：
一、如上述，善用及多用程序動議，以掌控立法進度；
二、法案可以跨會期(carry-over)審查，避免法案在會期結束前就終結，重複浪費審查時間；
三、廣泛運用歐盟立法。下議院在一九九五年開始設立「歐洲立法委員會」(European Legislation Committee)，一九九八年十一月重新提名增加委員會成員人數，並在布魯塞爾設立「國會辦公室」(National Parliament Office)，以掌握立法過程中日益增加的「歐洲」因素，減少立法過程中的盲點和衝突。
四、其它技術性的變革，如：週四首相時間提早開會、修改或廢除不合時宜的立法陳規等提案也陸續被提出。
另外，為了減輕國會負擔，增加立法效率，擴大運用授權立法(delegated legislation)[7]。目前以執行機關(agency)為公共服務主力的英國，授權行政單位或執行機關以法規命令(statutory instrument, SI)運用在那些不適合、不需要制定新法的事宜上十分常見，如：調整稅率等。授權立法也包括授權地方政府和公共法人制定相關規則。當然，這個方法會減少許多國會立法的負擔，但因國會兩院對授權立法之內容沒有修改權，只有接受和拒絕二途，不免有立法權被矮化的疑慮(Hansard Society, 1992)，尤其在越來越多的歐洲事務上，行政機關的優勢已日益明顯。
肆、聯合政府的展望：從代議邁向治理！
二○一○年五月新的聯合政府出現後，卡麥隆首相發表《聯合政府：我們的施政方案》(The Coalition: Our Programme for Government)，計畫將英國的民主制度再進化。在方案第二十四章關於政治改革的部分，開宗明義地指出：我們(英國)的政治體系已經崩潰(Our political system is broken)，必須要做一徹底的改革，其中包括：選舉制度的公民投票、更多的跨政黨合作，以及改變現有的政治系統，讓它更透明(transparent)和更具可責性(accountable)(Cameron and Clegg, 2010: chap. 24)。具體的作法有：
一、下議院議員將改為固定任期制，任期五年；下一屆議員選舉將在二○一五年五月的第一個星期四舉行。[8]
二、推動對現行選舉制度變革的公民投票法案，提供不同的選舉方式供民眾選擇；也會建立更公平的選區劃分方式，同時將要求聯合執政的兩黨議員支持新選舉方案，使其早日通過人民公投。
三、成立「萊特委員會」(Wright Committee)，專責推動下議院全面改革，並強化後排議員功能。
四、推動議會人事革新，加入民眾票選的機制。
五、提案保證超過10萬人以上連署之人民提案，必須在國會中正式辯論。
六、在原有國會三讀程序中，新增議案「公共讀」程序(public reading stage)，以增加民眾與聞國事機會。
英國內閣制政府經過長期運作，其內涵和外觀上已有不同於以往的風貌，一方面維持其穩定漸進的憲政風格，同時也展現其彈性與時代性。在行使行政權時，除考量行政法上的意義之外，目前也十分關注人權角色的崛起！在人民權利日益抬頭之際，英國政府的管理模式又再一次蛻變，尤其是在二○一○年五月新的聯合政府出現後，大方向是擴大人民的政治參與，以及建立更公平的選舉制度，簡言之，就是從「代議」朝向「治理」的途徑發展。
參考文獻：
Cameron, David and Nick Clegg (2010).The Coalition: Our programme for Government. London: HM Government.
Hansard Society (1992). Making the Law: Report of the Hansard Society Commission on the Legislative Process. London: Hansard Society.
Maer, Lucinda (2005). “Modernisation of the House of Commons 1997-2005.” Research Paper 05/46. London: House of Commons Library.
Peele, Gullian (2004). Governing the UK (4th eds.). London: Blackwell Publishing.
胡康大 (1997)。英國政府與政治。台北：揚智。
黃榮源 (2009)。英國政府治理：歷史制度的分析。台北：韋伯文化。
楊日青，(2010)。立法部門。引自。「青天：yam天空部落格」。http://blog.yam.com/jihchinyang/article/28983990。下載日期：2010年10月15日
（本文僅供參考，不代表本會立場）
[1] 在英國內閣制中，法院並無憲法審查權，行政官員決策受到司法和輿論拘束，這就是所謂「判斷在於肩膀之上」(The judge over your shoulder)。
[2] 英國下議院常態性溝通管道(usual channels)是執政黨黨鞭與其它兩主要政黨黨鞭分別會商，並無如我國立法院多邊形式的政黨協商。
[3] 選任委員會在上、下議院皆有，它們監督的範圍從部會的常務工作到經濟事務都包括，因為這些事務都與公眾有關，且常常需要政府部門加以回應。兩院的選任委員會的不同點在於：下議院選任委員會大部份關注政府部會的監督；上院的選任委員會則關注歐洲事務、科學、經濟及英國憲政等四方面事務。原則上，政府每一部門皆有一個相應的選任委員會監督其支出、政策和行政事宜。每一委員會最多有11名委員，他們決定調查的方向和收集書面和口頭證據，最後結果必須向院會報告，並印發成冊，公告在議會網站。政府通常在60天內要對委員會之建議作出回應。一些委員會的角色已經跨部會事物，如：主計和環境監督委員會等。某些委員會則涉入進行中的調查，如：國會內部行政，或議員個人涉及的違法案件。
[4] 如：曾經以「三任條款」為理由更換委員會主席。
[5] 原來根據Rossi Doctrine指出：選任委員會功能在降低政黨惡性競爭。但事實上，許多委員會會報告也越來越多武斷、爭議內容，調查過程也不甚順暢。許多報告提到院會後，反而激起更多辯論。一九九九年起，加開全院委員會(Grand Committee)會廳工作辯論，即為後續效應之一。
[6] 然而，在1997-2001當屆國會中，只有少數的法案先經過預審程序（17件草案中的11件），日後雖有增加，但政府似乎不積極作此動作，原因大多是技術上困難和時間上的壓力。（Maer, pp.19-20）
[7] 授權立法由1946年「法規命令法案」(Statutory Instruments Act of 1946)規範。國會通常以消極(negative)和積極(affirmative)兩種方式認可生效。
[8] 下議院「政治與憲政改革委員會」(Political and Constitutional Reform Committee)已於2010年9月7日審查新政府的選舉與國會改革法案，辯論的重點在固定任期國會的方案，對國會、政府、政黨和皇室的政治效應及衝擊。