壹、前言：風險社會的來臨
以提出「風險」概念著名的德國社會學者Ulrich Beck曾指出，現代社會已經從工業社會過渡到「風險社會(risk society)」，而如何減少與降低風險社會中存在的生態、人為風險，決定了管理機構的權威和聲望，以及能否在民眾心中贏得信任與支持的關鍵因素；其中尤以生態風險對人類生存所造成的威脅，在實際天然災害在世界各個角落的頻繁發生、學術文章的證據支持、新聞媒體的推波助燃下，成為全世界共同關注的焦點。質言之，若從國際安全的角度觀之，各式天災似已取代軍事衝突或戰爭，成為21世紀國家安全甚至國際或區域安全之挑戰或威脅的主要來源。而我們所身處的台灣，這個過去被讚嘆為「美麗之島」(Formosa)的土地，不僅無法自這樣的生態環境危機中脫身，甚至還必須面對更嚴酷的威脅。
根據世界銀行與哥倫比亞大學在2005年所公布的一份「天然災害的熱點：全球風險分析」(Natural Disaster Hotpots: A Global Risk Analysis)報告中特別指出：(CHRR, 2005)
1.台灣可能是地球上天然災難最為脆弱之地區，約有73％土地與人民暴露在三種或更多之天災危險因子下(hazards)；
2.台灣、孟加拉、尼泊爾、多明尼加、海地、馬拉威、薩爾瓦多、宏都拉斯等國超過90％的人民居住在兩種或更多危險天災死亡風險的地區。
這份報告所透露出的訊息，實在很難讓居住在這塊土地上的我們有過度樂觀的理由。近年來隨著各種自然或人為的災害的出現，不僅對個人與家庭的生命財產造成損傷，也考驗著國家因應災害發生後的救助與重建能力。近幾年來由於氣候異常，導致重大災害頻傳。日前梅姬颱風侵台，造成蘇花公路坍方，總計高達269名旅客受困，以及多位民眾失聯、甚至傷亡。而2009年的莫拉克颱風更是台灣氣象史上傷亡最慘重的颱風，共計670人死亡或失蹤，26,000餘人被迫撤離家園，經濟損失估計超過146億元，除了災害復原及重建出需鉅額經費約1,200-2,000億元之外，國家賦稅亦將因災損而短收；換言之，類似天災所導致之經濟及社會成本損失甚至引發可能的政治動盪，勢將成為各國政府當前施政之重要挑戰。
然而災害並非單獨出現在我們現在所居住的時空，而風險管理的概念亦非新奇的創見；以台灣為例，遠者如1999年的921地震、近者如2010年的梅姬颱風與凡那比颱風、2009年的莫拉克颱風所引起的88水災，中央、地方政府救災的效率都備受質疑！雖然政府在921地震之後即制訂「災害防救法」，並於2008年再次修訂，但似未發揮其統合政府救災行動的效果。事實上，在災害救助與重建過程中，除了立法之外，更需要明確而立即的政策指示，才能引導所動員的救災資源與形成有效的分工。
本文擬從「風險(risks)」作為出發點，強調其脆弱性(vulnerability)與脆弱性的動態過程，前者意即未來的事件（風險）所可能造成的福利損失，其程度可以因我們所掌握的風險管理工具多少而有所改變；後者意即隨著一次又一次的災害，人們抵禦災害的能力會越來越弱，最終可能無力回到原來的生活方式與水準（如圖1所示）。
在災害事件與人類社會的脆弱性與其動態性的框架下，如何降低風險事件的發生機會，協助居民、民間機構或是政府做好因應風險的準備，危機事件的預警機制，以及災害發生後造成危機狀態，如何從中應變、復原和重建的關鍵影響因素在於個人、社區、（非）營利組織、與政府擁有多少風險控制工具以及工具間如何有效率、效能的溝通、整合與實踐。因此，風險基礎的社會政策著眼於增加與整合我們所擁有的風險管理工具以抵禦可能產生的災害，預防與避免人們無法回到正軌。
貳、了解風險：
風險指涉環繞著未來複雜和多變的事件和行為，考量失業風險、健康風險、犯罪風險、環境污染風險、甚至買樂透都是風險。
一、風險在歷史和當代使用
風險的難以定義，在早期社會中關注得到和失去的機率例如：賭輸的機率。到了18世紀，有海盜險，計算船安全回港的機會、確保流失的概念。風險的機率發展，使用前人數學風險評估模式，這是由於數字知識的擴張和數學認可的頻率平均分佈在人口群當中。結果就是統計的誕生，為今日的保險精算所用來計算風險。
二、Risk的使用和意義的改變
Green(1997)概述三個歐洲主要思想：文藝復興之前的命運(fate)、文藝復興之後的決定(determination)和風險(risk)。文藝復興之前的命運(fate)，認為風險是命運的產物，命運是上帝的意志，文藝復興之後的決定(determination)則使用機率的想法和科學。數學的興起與或然率對於風險領域的貢獻很大，促進20世紀風險在機械和科學論述視為統計計算機會的架構。工業化的過程對風險有更精確的了解，在這個想法中，自然世界「可能可以測量、計算和預測」，且命運可由人類機構所取代，人類的行為提高了風險而非上帝意旨。
19-20世紀，精確風險(risk)的計算和統計被應用在許多社會生活和公共政策。例如社會政策用於公共集資保險，以對抗失業和健康。這些皆為回應外部風險，是經常發生而且在人口群當中廣泛的被預測，並可保險的。Giddens(1998)則表示集體保險以對抗外部風險是福利國家於1945年後的英國的主要特徵。後現代則開始挑戰「計算的迷思」。Beck和Giddens主張後現代的特徵為：全球風險、不確定和意外事故這些風險知識的可能性。這世界的特徵是內部所產生或製造的風險，多於自然世界的外部風險。當習慣的做事方式變得很有問題時，人們必須選擇過去被視為當然的價值的許多方式。當個人和社會階級、家庭的連結被流行、社會政策、經濟循環和市場所取代時，個人是快速的暴露在風險當中，以致於激起高度的焦慮，並需要高度的自我監督或反思(reflexivity)來管理風險。
三、這是一個「風險社會」？
Beck認為近現代本身現在產生的風險和福利一樣，是「由現代化本身所導致的危險和不安全」，且風險社會開始於自然和傳統的結束。從自然發生和外部風險到工業化和現代化過程所產生的風險。而風險社會的核心不再是財富的分配，而是風險的分配。而Beck認為非優勢團體像是經歷了高程度的風險，並擁有最少的資源，在風險社會每一個人多多少少都暴露在某種程度的風險下。雖然如此，風險不在控制之下、傳統連結的結束導致風險惡化、風險持續的增加，這三點仍讓Beck遭受批評：
(一)風險不在控制之下？
逐漸成長的社會和經濟改變他們自己所產生的風險認可，而且這樣的風險是可以轉變（環境風險像是酸雨），因此需要傳統政府外的不同的體系管理。而這些多樣的體系就包括企業管理、自我管理和非政府組織管理，並包括超國家體(supra-national bodies)的管理，像是歐盟。議題的核心是風險管理體系的場所的風險可能為競爭且有不同的解讀的承諾和完成。
例子：Shell公司於1995年的Brest Spar石油鑽塔是一個主要的例子，在這個例子當中，綠色和平組織(Greenpeace)和Shell公司對於環境污染的風險有不同的定義和評估，當政府和專家對於處理計畫的背書時，綠色和平組織和大眾則強烈的抵抗，Shell已經低估對自然負載的風險判斷，而且特別是接受信任的角色，或抵抗風險管理體系和風險管理。信任在不同的「世界觀」中連結的重要因素，在我們加入溝通時，即已經在重新建立並持續建構以信任為基礎的關係(Wilkinson, 1997: 940)。信任和保證已經成為風險管理體系的重要特徵，當風險改變時，在管理體系中則需要解決風險衝突、促進信任和保證，以及適應改變和彈性運作。
(二)傳統連結的結束？
Beck認為風險分配在社會現存的不平等當中，階級不再被使用來預測一個人的生活。但現代風險是被架構在個人經驗中，尤其協商與集體認同的弱化，「公共議題」被誤認為「私人麻煩」，未能經由協商適當管理的風險竟被認為是個人失敗的失敗，而非被理解為社會過程在個人控制之外的結果。
(三)風險增加嗎？
風險可能會有新的特徵。他們通常是全球性的，有低機率和重大後果的特徵。且風險決定於人類的決策過程。現代化的社會、經濟、政治過程增加了個人暴露於風險之中。風險在後現代的主要特徵是責任和責信，某些人可能會被責備，某些人握有解釋、而某些人必須付出代價。
風險對現在和未來的後果，企業所產生的未來影響是無法計算的：我們不會知道後果，直到我們到達那裡和經歷過。這樣的結果導致「預先警戒原則」，媒體和公共表達經常是關心勝過風險，例如針對兒童虐待問題。但這樣的關心可以有效避免實質傷害的發生，正式化的評估和科層化的風險管理體系已經變成一個對不確定的風險的主要回應。
參、風險管理與災害
根據聯合國國際減災策略和世界衛生組織災害流行學研究中心(Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED)的定義，所謂「災害」(disaster)是指：超過地方政府因應處置能力且需要國家或國際援助之情勢或事件，並需符合下列四項要件：1.至少有10人死亡；2.至少影響到100人；3.宣布緊急狀態；及4.要求國際援助，方才納入統計。根據CRED的統計資料顯示，1980-1984年間，全球約有750件災害事件，而至2000-2004年期間，災害件數便一舉增加到2,000件，受災人數亦由5億人增加到14億人。這些災害的發生，許多人都將其歸因到人類長久以往對大自然的破壞與氣候的變遷上；既然災害不可避免且可以視為預期的風險因素，因此如何避免風險的發生、預測發生的時間、如何減輕風險發生所造成危機事件對經濟、社會、政治層面的影響、以及如何從災害事件中復原重建就成為各國政府亟需思索的問題。
有關災害風險管理研究的發展趨勢，國內學者葉秀珍、陳昭榮(2007)曾做過相當翔實的整理，他們認為，災害管理的發展特色可蓋分為兩大趨勢；第一類是研究取向的轉變，在這部分可依時間的序列蓋分為兩種主要型態，第一種是屬於早期對特定災害的研究(hazard-specific approach)，依據災害本質的不同，研擬特定的因應對策。第二種是屬於普遍性災害的研究方向(all-hazard approach)亦即針對不同本質的災害，嘗試發展相同的因應策略。由於後者考量到各種不同行動者在災害管理都必須積極投入的必要性，因此成為近年來學術討論的主流，並據以建構出「整合式緊急管理模式」(integrated emergency management system)。
他們也同時觀察到，近期的研究逐漸將焦點轉移到重視災害脆弱性的社會過程，亦即脆弱性在不同社會、社區、群體間的差異，以及脆弱性的發展趨勢。而在哥倫比亞大學的報告中也指出，發展中世界之較為貧窮的國家較可能不易負擔一再遭受災難相關的損失及救災、救助、復原、重建等支出，而拉大了與其他國家的差距；這樣的論述不僅在巨視面的國家階層可以得到支持，在微視面的個人、家庭；中視面的社區、社群皆可以得到驗證。這種差異性的呈現，正如同Beck（汪浩譯，2004）所言，現代風險在不同階級間仍然具有不公平的分配。這也象徵著這個研究計畫以脆弱性及脆弱性的動態過程作為研究主軸，不僅扣緊著現實國內政策的需要，也同時呼應著國際間的主流研究趨勢。
第二個發展趨勢是災害管理研究的國際化，例如，聯合國(UN)將1990 年代訂為「國際減災的十年」(international decade for natural disaster reduction)，並且在1999年成立「國際減災策略組織」(International Strategy for Disaster Reduction)，也建構1991-2005年的災害統計資料庫，提供學術研究及研擬風險預防機制之用。除了聯合國外，區域間的國際組織或跨國多邊合作機制也紛紛將「災難治理」(Disaster Governance)或「災害防救」(Disaster Rescue and Relief
Operations)列為區域安全合作之協商議題，嘗試在這場全球災害防治的戰役中扮演更積極的角色。例如亞太經合會(APEC)於2005年設立「APEC緊急整備任務小組」(APEC Task Force on Emergency Preparedness)，和陸續推動區域防災策略及合作方案；中日韓三國亦於2009年召開首屆三邊減災合作會議；東南亞國協(ASEAN)也於2003年成立「ASEAN災害管理委員會」(ASEAN Committee on Disaster Management)，並持續舉辦災害救助模擬演練及專家會議。以上國際組織種種的努力，凸顯了災害事件已經跳脫出傳統強調個人、社區、國家的層級，必須以一種串連國際區域合作的思維架構，整合所有的資源才能因應未來可能的大型災害事件。
有了對災害管理的認知，最後還必須落實在災害管理的策略，這一部份聯合國於2005年所通過的「兵庫行動架構2005-2015」(The Hyogo Framework for Action 2005-2015)中所提出的防災重點值得我們進一步的思考：（葉秀珍、陳昭榮，2007；張中勇，2009）
一、強調減災政策、減貧政策以及永續發展的整合；
二、重視社會各層級的利害關係人(stakeholders)抗災能力的培養，尤其是在個人、社區以及國家的層級；
三、國家擔負保護其人民免於災害風險的首要責任；
四、強調透過降低災害的脆弱性，以舒緩災害風險；
五、加強災害各層級利害關係人的防災參與以及合作的伙伴關係。
上述的五點政策重點，主要在凸顯了政策的制訂必需要納入所有利害關係人的參與，才能使政策內涵更為的周延與具備妥適性與可行性；其次則是標示了政府在防災政策中必須要承擔起積極與主導的角色。簡言之，社會性風險管理的架構包含了三個主要的內涵：(Holzmann, R. & Jorgensen, S., 2000)
一、風險管理策略：包含風險的降低、移轉與處置。
二、不同層面的風險管理配置：包含非正式部門、市場部門、公部門、法令規章。
三、風險管理中的行動者：從個人、家庭、社區、非政府組織、商業機構、政府，甚而擴及國際組織及政府。
在社會福利發展的歷史脈絡中，1940年代隨著福利國家概念的興起，政府開始扮演作為社會福利服務的主要提供者；而至1970年代福利國家危機的出現、1980年代自由主義思潮的湧現，政府失靈、民營化、私有化的論點成為主流的政策思考模式，退居二線作為補充者的角色成為支持經濟自由的合理化藉口，而政府所應承擔的職能與角色也在這波浪潮中隨之弱化。然而一個自由市場的社會是不是真的那麼美好？2008年的全球金融風暴也已經證實了市場失靈是如此真實的存在。作為一個政府最核心的職責就是要保障她的人民免於受到傷害，而社會政策的推展就是達成這個目的最直接的工具，這個論點背後的邏輯在於政府有能力自社會中匯集更充沛的資源來作為協助人民降低來自災害風險的不確定性及轉換可能隨之而來的衝擊。然而，當人民與市場失去了單獨解決危機的能力時，當社會成員喪失了對政府的信賴時，民眾剩下的有許只有自力救濟。
肆、落實災害風險管理
讓我們回到災害風險對社會所可能造成的負面影響，我們用表1來作表示，第一個分類向度是「災害的程度」：屬於輕微、中度或嚴重；另一個分類向度則是「影響的面向」：區分健康、生命歷程、社會、經濟與政治等五個面向。
不同的影響面向對應著影響程度的差異有著不同的因應方法，他也許是藉由個人的能力、家庭、社區的支持、市場的機制，甚或是來自政府的社會政策，然而如何降低風險發生的機會、減輕危機發生後的衝擊、以及如何從危機當中復原、多快復原的關鍵要素，就在於各層級他所擁有的風險管理工具的多寡。在本文中我們主要關心的焦點會放在國家這個層級，我們歸納四種主要的風險管理工具：
一、保障(Protection)：包含社會救助(如食物提供)、社會服務（如針對家庭解組的兒少老殘）。
二、預防(Prevention)：包含社會保險(如年金、失業給付)與商業性的產險。
三、促進(Promotion)：教育、就業與創業的相關協助措施。
四、轉變(Transformation)：社會與社區培力(empowerment)，重建家園的集體努力。
植基於以上的討論，本文整體的災害救助政策概念架構如圖2 所示：
由於重大災害往往具有不確定性、不熟悉性、難以預測、地區性，以及造成嚴重傷害等五大特性（臺灣社會工作人員協會，2010：頁17），尤其是災害的救援與復原過程需要大量的人力、物力投入。因此，因應風險社會的來臨，並考量風險所造成的「脆弱性」與「脆弱性的動態過程」，建議中央及地方政府應立即建置或調整現有「災害風險管理機制」，並透過上述提出的「保障、預防、促進與轉變」等四種風險管理工具，配合或修訂現行的「社會救助法」，據以建立一完善的風險社會安全網。同時，藉由社工人力的彈性動員以轉介復原過程所需的資源及提供必要的協助，尤其是社區服務、就業媒介與技職訓練等。雖然災害經常是不可預測的，但是災難的復原與彌補工作，卻是各級政府所責無旁貸的，期待透過風險管理工具的落實，讓災民及其眷屬的心理能遠離對於災害的恐懼，並早日回歸正常生活。
參考文獻
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汪浩譯，Ulrich Beck 原著(2004)。《風險社會：通往另一個現代的路上》。台北：巨流。
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葉秀珍、陳昭榮(2007)。〈災害風險管理與其因應制度的探討〉，《臺灣社會福利學刊》，第6 期頁51-92。
臺灣社會工作人員協會(2010)。《災難管理與社會工作實務手冊》。電子版：http://www.tasw.org.tw/p2-photo-list.php。
CHRR(Columbia University Center for Hazards and Risk Research ) (2005). Natural Disaster Hotspots. Retrieved December 26, 2009 from the World Wide Web: http://www.ncpa.org/sub/dpd/index.php?Article_ID=2428
Giddens, A. (1998). The Third Way: The Renewal of Social Democracy. Oxford: Polity.
Green, J. (1997). Risk and Misfortune. London: UCL Press.
Holzmann, R. & Jorgensen, S. (2000). Social Risk Management: A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond. Washington, DC: The World Bank.
Wilkinson, A. (1997). ‘Improving Risk Based Communications and Decisions Making’, Journal of Petroleum Engineers, 949: 936-43.
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉