壹、前言
自1949年政府播遷來臺，實施地方自治五十多年來，台灣的政治民主化過程在各種政治、經濟、社會、文化的相互影響下，共同塑造出台灣政治轉型的面貌與趨勢。1996年3月總統直接民選，跨出了實現民主改革的第一步；2000年總統大選結果更締造出政權的和平轉移；2008年二次政黨輪替使台灣的民主基石更加穩固。我國透過各級政府機關與民意代表的定期選舉，民主政治更加的落實，讓民眾有更多參與表達意見及關心公共事務的機會。然而，在英、美、法、德、日、澳、義大利、加拿大、丹麥、瑞典等20個先進民主國家已行之有年的不在籍投票制度，在我國至今卻未能實現。
我國憲法第一條開宗明義，中華民國為民有民治民享之民主共和國；而選舉權是公民參與民主政治的最基本權利，「不在籍投票制度」可以讓民主憲政精神進一步的落實，擴大公民的政治參與，保障每一位選舉人的投票權益。因此政府最近正研擬提出不在籍投票制度，意欲提升公民行使投票權的機會與便利性，讓交通及職業因素不至於造成對民眾投票權的剝奪。
現階段台灣社會對不在籍投票制度有不同的意見，究竟此一新制的建立是台灣選舉制度改革的必經之路? 還是所謂「開民主政治倒車」？本文將從政治參與及民主發展相關理論剖析不在籍投票制度對台灣民主政治的意義與影響。
貳、從政治參與及民主發展理論探討不在籍投票
民主是全世界人類所追求的政治理念，民主政治就是民意政治、政黨政治和責任政治。在民主政治下，選舉乃是落實民主政治運作的核心制度安排。因為透過選舉，民主政治才能提供選民一個制度化的參與管道。對選民而言，可以藉由制度化的管道來表達他們對政策的偏好，影響政府的人事及施政方向，對政黨而言，選舉的成敗結果決定他們能否取得執政地位，除此之外，透過選舉亦可落實政黨政治中所強調的責任政治。[1]一個國家選舉制度的完備與否，攸關全民參與民主政治的實現，我國的選舉制度行之有年，堪稱完備，惟對於民主先進國家實行已久的不在籍投票制度，卻一直停留在研議階段，無法付諸實行，究竟不在籍投票制度對擴大政治參與及民主發展的提升，能否有正面的影響？底下將從政治參與及民主發展理論探討不在籍投票。
一、民主發展：選舉政治分析
選舉是民主生活組成的重要部分，選舉是促成民主、實現民主的手段與方法，選舉並非民主政治本身，它只是民主政治的手段。如果我們試圖通過選舉來推動民主的建設和發展，就必須從民主的基本精神去把握選舉，不僅使它成為推動民主政治發展的手段，而且是民主政治基本精神的最好體現。21世紀，「民主政治」已是全世界大多數國家所實行或追求的政治體制，而公平、公正和定期進行的選舉往往成為政治學者評判一個國家的政治體制是否依循民主原則運作的重要指標之ㄧ。[2]選舉，是落實民主政治最重要的制度設計，亦是民主國家主要特徵。因為，透過定期選舉，方能提供制度性的政治參與管道，並讓統治者的權力，取得了「合法性」（Legality）與「正當性」（Legitimacy）。[3]選舉是人類為自身存在與發展而選擇統治者或管理者的行為，而這行為是為追求平等與公正的理想。任何人都希望公平地享有公民權，都能參與選舉或有同等機會被選舉，因此能實行全社會最大範圍的普遍選舉，是人類在社會政治生活中所希望實現的最基本理想。亙古以來，人們都認同這樣的理想，並在努力推動社會進步的同時，積極促成這一理想的實現。[4]選舉政治發展系絡的形成過程，在每一次的爭取、讓步中，推動民主的力量不斷的向前邁進。
（一）選舉權擴大的歷史回顧
近代選舉政治與現代意義的議會政治可以說是相伴而生的。英國是現代「議會始祖」，近代選舉政治最早出現於英國，因而，英國同時也是現代「選舉始祖」。伴隨議會政治而出現的英國選舉政治，不僅使古希臘、古羅馬的民主制度得以重生，更加速了現代民主政治的到來，因而具有世界歷史的意義。
近代選舉政治伴隨著議會政治出現而形成時，作為現代民主政治三大支柱之一的政黨政治尚處於萌芽階段，未發展成形。在此情況下，選舉政治的運作往往因缺乏配套機制和輔助機制而無法達到真正的民主狀態。19世紀初的英國，是實行嚴格的有限選舉，選舉權為特權階級所把持，因此其選舉政治存在著非常多的弊端，諸如議席分配不合理、選舉資格規定複雜混亂、選舉方法不民主、選舉不能表達民意…等等。為此，歐洲各國在推進民主發展的過程中，都強烈要求改進選舉制度，取消選舉限制，實現普遍性的選舉。近代選舉政治的早期，選舉權並不是每一位公民都有，而是符合某些特殊資格的人才擁有選舉權，這顯然與民主政治的基本精神相互矛盾、衝突。故近代選舉政治發展的核心主題是：選舉權的擴大。日本學者佐藤功指出：「要求普遍選舉，來進一步擴大選舉權，這是整個19世紀的一種普遍趨勢。」[5]選舉權的範圍越擴大，方能推動社會不斷的進步，對民主的發展有相對的助益。
20世紀後各國的選舉政治被劃稱為現代的選舉政治，此時，對於選舉政治中人們所關心和爭論的一些基本問題，諸如：選舉資格問題、選舉中的貪污舞弊問題、選區劃分、代表名額的平均分配問題、投票方式等，經過長期的努力，皆已得到不同程度的解決。進入20世紀，各國政黨制度已漸趨成熟，政黨政治、議會政治、選舉政治形成密切相關的聯繫，共同構成現代民主政治體系。在現代民主政治中，選舉政治不僅是保障社會民主政治生活的重要力量，同時也是維護和推動民主政治發展的重要力量。政府的持續和構成政府黨派的數量都是由選舉制度所決定，整個政治體系都染上選舉制度的色彩，也因為這樣的意義，人們認為選舉政治是現代民主政治的核心。[6]
由於政治、經濟等因素，普選制度在18、19世紀並未得到真正的實現，英美兩國直到1920年代，隨著婦女選舉權問題的解決，才實現了普選制度，法國直到1945年才實現普選制度。在20世紀，西方各國在擴大選舉權，促進普選制度實現的過程中，除努力消除選舉上的性別和種族不平等，使男女公民和不同種族公民都享有平等選舉權外，還放寬了對選舉年齡的限制，使選舉權範圍更加擴大。在任何國家，民主的發展都具備了廣度與深度雙重取向。就選舉政治而言，發展的廣度就是選舉權的範圍廣大，深度就是選舉更趨直接。進入20世紀後，各國在民主化浪潮的推動下，對選舉政治進行了不同程度的改革，在擴大選舉權範圍的同時，對選舉的直接性也做了不同程度的提高，從而使整個政治機器的運作能建立在多數選民的意志上[7]
在現代民主國家中，選舉制度的穩定進行，讓政治更加穩定，不但使整個政治體系運作正常化，更重要的是使權力的交接和更替實現程序化和制度化，從而保證社會和政治的穩定，因此，在真正的民主國家中，選舉可以說是和平轉移政權的手段。選舉不但是民主政治必備要件，選舉制度也往往會影響候選人的參選動機、競選方式、選舉策略、選民的投票行為，甚至型塑出不同類型的政黨制度。[8]良好完備的選舉制度及法令規章，能使被選舉人有公平的競爭機會，選舉人能便利行使選舉投票權，以落實民主憲政精神。
（二）發展式民主
雖然早期的民主理論將焦點放在保護個人權利與利益的需要上，但隨即發展出另一種關注焦點：對人類個人與社群（community）的關心。由此產生了新的民主統治模式，從廣義的角度來看，我們可將之稱為發展式的民主（developmental democracy）。其中最具巧思且最激進的模式是為盧梭（Jean-Jacques Rousseau）所提出的。從很多方面來看，盧梭的理念和位居主流地位的自由主義式民主的概念，有著相當的差距，然而卻對馬克斯主義、無政府主義傳統（anarchist traditions）以及後來的新左派（the New Left）有所影響。對盧梭而言，在「服從於自我約束的法則」（a law one prescribes to oneself）的意涵上，民主終究是一種手段，藉由這個手段人類可以達到自由或是自主。另言之，只有當他們直接且持續地參與去塑造他們的社群生活時，公民才是自由的。此一見解大為超越傳統以選舉等同於民主的觀念，並且提供了對更為激進的直接民主理想的支持。事實上，盧梭曾不遺餘力地批評英國實行的選舉，他在《社會契約論》（The Social Contract,〔1762〕1913）一書中指出：
英國人民相信他們自己是自由的，這真是個天大的錯誤；他們只有在投票選舉國會議員時，才是自由的；一旦選出國會議員後，英國人民就變成奴隸了，變得一文不值。在自由的短暫片刻，英國人民這樣地揮霍他們的自由，就註定了他們終將失去自由。
然而盧梭的模式令人側目之特徵在於對認為自由的終極意義就是服從全意志（general will）的堅持。相對於他或她的「私人」或自私的意志，盧梭相信全意志將是每位公民的「真實」意志。對全意志的服從，就等於是公民對他們自己「真實」內在的服務，假如他們是無私地行動，則全意志也將是個人意志之所願。在盧梭的看法中，此一激進的發展式民主制度不完全僅要求政治的平等，而且亦要求相當高程度的經濟平等。雖然盧梭不是個共同所有權（common ownership）的支持者，盧梭仍然認為「沒有公民應富到能夠買下另一個公民，也不應有人窮到被迫出賣自己」(Rousseau,〔1762〕1913：96）。
盧梭的理論有助於1960年代和1970年代新左派思想家塑造其現代參與式民主的理念。他讚頌「參與型社會」（participatory society）的優點。「參與型社會」中的每個公民透過參與，制定與他們生活息息相關的決策，能達到自我發展。唯有透過能促進社會開放、負責與分權，方能達到此一目標。
這個模型的核心是「草根民主」（grass-roots democracy）的概念，此即主張政治權力應儘可能地在最低階層中實施的信念。無論如何，盧梭理論受批評之處，是他區分了公民「真實」意志和他們「感覺」意志或主觀意志。這樣的區分危險在於：如果全意志不能經由簡單地詢問公民他們要些什麼，且由公民的意念建立全意志（因為他們可能為其自私所蒙蔽）時，則全意志就有被在上位者界定的可能，亦即可能會被自稱為社會「真實」利益行事的獨裁者所宰制。因此，盧梭有時被視為是所謂「集權式民主」（totalitarian democracy）的建構者（Talmon,1953）。
然而，有人提出一種較為溫和的發展式民主，它能相容於自由代議政府的模式。這種發展式民主的觀點植基於彌爾（John Stuart Mill）的著作中，對彌爾而言，民主的重要美德是其促進個人能力「最高與最和諧」（highest and harmonious）的發展。透過政治生活的參與，使公民增進其瞭解、強化其敏銳度（sensibilities）並且達成最高水準的個人發展。簡言之，民主本質上是個教育經驗。因此彌爾建議擴展大眾的參與，主張選舉權應擴大至目不識丁者外的所有人。彌爾主張投票權應擴大至婦女（這在當時是相當激進的）。
民主政治只不過是指唯有人民擁有機會去接受或拒絕要統治他們的人。熊彼得詮釋民主政治充其量只是一種政治方法，因此他實際將民主政治與選舉，特別是競爭式的選舉，視為一體。現代的民主理論家很少將民主政治化約成一種競爭式選舉的觀念，大部分人士仍舊依循熊彼得的觀念，按照指導選舉行為的規則與機制來理解民主政府。因此將注意力焦點放在選舉所能採用的各種不同方式之上。
首先，何種職位應遵從選舉原則？雖然選舉原則被廣泛應用於填補各種公職，這些擔任公職的人士擁有政策制定的責任（尤其是在立法機關與行政機關），有時候重要的政治機構則被視為例外。例如，英國、加拿大立法部門的第二院便是如此，而其憲政制度下的君主仍居國家元首之位。
第二，誰具有投票資格，投票權涵蓋多大範圍？根據諸如財產權、教育程度、性別和種族等因素而限制投票權的規定，如今在大部分國家均已加以揚棄。儘管如此，仍可能有非正式的限制，例如美國大部分的州，實際上將選舉登記完全交在選民的手中，使得未登記或未投票的結果相當普遍。另一方面，例如澳洲、比利時與義大利，則實施強制性投票。
第三，如何投票？雖然蘇聯在1989年以前，公開投票一直是標準所在，且目前這種方式在小型組織裡仍以舉手的形式被廣泛實行。但現代政治性選舉，一般是根據秘密投票的原則來舉行（有時後稱之為「澳大利亞式投票」），因為它率先於1856年在南澳大利亞採用之秘密投票一般被公認為「公平」選舉的保證，它可以防止賄賂與恐嚇橫行。儘管如此，選舉公平性也受到選民接近可信與平衡的資訊管道、提供選民所能選擇的範圍大小、進行競選活動的環境，以及如何嚴謹地計算票數等因素所影響。
二、政治參與理論
在現代民主社會中，政治參與是一非常普遍的觀念，但實際上，政治參與是一個非常複雜的概念，就西方政治理論而言，政治參與的第一種基本概念，密切關聯著一種特定的「政治見解」（a view of politics），亦即「政治」是各種特定活動與關係的集合；而這種集合主要涉及維持社區的存續、培育各個團體間的合作、養成各個團體間的互助、以及鼓勵公共溝通以解決爭端等活動或關係。[9]在這樣的見解下，政治參與被視為立基在個體認同社區公益之上的一種政治活動，為了增進共同的目標，每位公民平等參與決策過程，互相信賴進行公開溝通，因而作成公平分配資源的各種決策。
政治參與的另一種概念，即「政治」是稀少資源，亦即權力的競取力爭，而「政治過程」就是權力的形成、分配及執行。因此，政治參與乃是影響權力分配的一種政治行動，也是公民企圖以最小代價，追求最大利益的一種交易行動。透過這種行動，尤其是競爭性的定期選舉，一般公民一方面可從相互競爭的少數政治菁英作一選擇，從而賦予統治權力，使其擁有施政的正當性，另一方面則可表達其需求或支持，進而促成其選任公職的輪替，使政治菁英不敢忽視公民需求，並確保政治菁英的回應。易言之，政治參與具有保障公民本身的權利，擴大公民自己的利益，以及提供政治系統的正當性功能。在這二種概念下，政治參與被認為是交互性的行動（participation as interaction）及工具性的行動（participation as instrumental）。[10]
自18世紀以來，政治參與便是歐美各國早期政治生活的主要現象，歐美各國主要政治制度的種種變革，如專制政體變為民主政體、朋黨傾軋變成政黨政治、以及政治參與的焦點，從有限選舉權進化到普遍選舉權等等，幾乎都是為了建立起人民與政府的關係，從而以政治參與為其樞紐。
政治參與乃是指人民於政治過程中以種種方式，對政府人事及決策發生影響力，而相關於政治參與的態樣，我國學者郭秋永認為，政治參與可分為以下幾種態樣：[11]
（一）公民主動的接觸（citizen-initiated contacts）：
在選舉行為中，不論投票或競選活動，公民參與的時間和內容，大體上皆為政府官員或候選人預先排定，但在公民主動的接觸行為中，例如 ，為了某一需求而寫信給鎮長或議員，公民本人皆可自行設定所要接觸的時間、方式、內容及對象等，因而要求相當高程度的主動性。就其接觸內容而言，除了可能涉及普遍性的社會問題外，此種接觸行為大多關涉公民本人或家庭的特殊問題，因而傾向於狹小的「結果範圍」。影響範圍既然狹小，則不易直接牽涉其他公民而引起相互衝突，並且也少合作行為。
（二）合作活動（cooperative activity）：
在此類參與行為中，例如曾跟他人籌組團體以解決某一社區問題，公民本人並不單獨行動，而是結合其他公民以影響政府人事或施政。如同公民主動的接觸行為，合作活動的時機、方式、內容及對象等，也由一般公民自行擇定，其主動程度自然不低，而其領導人或主要幹部，當然更具強烈的主動性。
（三）投票（voting）
投票乃是最普及、最常見、最規律性及最具影響力的參與行為。參與者本人雖然不能選定投票日期，也未推出候選人，又未傳遞出多少的喜好訊息，更未提出政見，但此類行動卻對政治菁英構成強大的壓力。
（四）競選活動（campaign activity）：
公民參與競選活動，例如捐款給政黨或候選人，邀請同事參加特定的政見發表會及敦促親友投票給特定的政黨或候選人等行為，也是選舉過程中的一部分。
政治參與的態樣雖具有多樣性，但其中的投票行為或參與選舉已成為公民主要參與政治的機制，現今民主國家中最普遍的參與政治捷徑，更是一種容易讓人接觸政治參與的方式。但在複雜的現代工商業社會，許多的選民因對政治事務沒有興趣或不瞭解、而對政治產生疏離感；或因時、空環境限制的關係而不進行投票行為，似乎已變成民主的常態。根據中央選舉委員會對第四屆立委選舉，選民不投票的原因分析中，「工作太忙，沒有時間去投票」、「當時人不在戶籍所在地」兩項原因各佔了33.7％及23.1％；合計超過50％。由此可見，我國選民之所以不去投票，主要是受到客觀因素的限制。因此，如何在選舉實務中，規劃不在籍投票的可行性，讓選民有一更便利的投票機制選擇，以方便選民履行其神聖的投票參政權利，誠為目前政府應落實研議的方向。
參、不在籍投票對臺灣民主政治的意義與影響
民主的優先概念是建立在一個相對觀念的基礎上：「人民意志」及「社會全體的福址」，只有在顧及整體、個人偏好的情況下才有意義。政治應該成為一個公民學習「公共思考」的場域，[12]臺灣民主政治如何再向前邁開，不在籍投票對臺灣民主政治的意義與影響為何？茲從以下三方面加以論述：
一、擴大政治參與：
2004年臺灣立法委員選舉時，首次發生僅59.16％低於六成的投票率，這樣的結果是否顯示臺灣人民的政治疏離感逐漸在擴大，而政治參與感逐漸在式微，雖然投票率的高低僅是民眾政治參與的指標之一，但卻是最具代表性的指標。這樣的情況是代表民眾對社會與政治環境產生了無法認同、不滿意的負面態度，亦或者是整體客觀環境因素的影響，就如同第4屆立委選舉時，所做的選民不投票的原因分析中，「工作太忙，沒有時間去投票」、「當時人不在戶籍所在地」的因素所影響，需要更深入的研究，本文擬留給後續論文做進一步討論。
如何讓被選舉產生的政治菁英更加具備民意的基礎，由其是否具有高得票率反映出來，然而，高得票率必須建立在高投票率的基礎上，方能有更厚實的民意基礎，不在籍投票在各先進民主國家已經行之多年，最主要是要克服時、空環境因素，保障憲法所賦予每位公民所擁有基本選舉的權利，及擴大民眾的政治參與感。臺灣實施不在籍投票制度，不僅僅是順應國際世界潮流，背後更深一層的意義是使民眾有更大的政治參與感，落實全民參與民主政治，推動臺灣憲政體制更加完備。
二、務實考量，循序漸進
內政部規劃實施不在籍投票制度，引起在野黨的反對，憂心會有選舉不公平的情況產生，恐懼海外僑胞及臺商淪為執政黨控制的選票，害怕再度淪為長期一黨專政。針對在野黨的憂慮，筆者以為制度改革應該是中性的，不能只從政黨的短期利益考量。就像民進黨過去曾將其立委席次不能反映他的得票比例怪罪於單一選區兩票制，是嚴重不利於民進黨的選舉制度。但後來連續兩次的立委補選，民進黨幾乎囊括了所有補選席次，驗證了民進黨當初的疑慮與怪罪是短視而且諷刺的。只要是為了臺灣民主發展的整體利益，朝野應共同合作，研擬出適合臺灣國情的不在籍投票制度，循序漸進的改善臺灣的選舉制度，將其推向更完善的境界。
不在籍投票大致上可區分為「通訊投票」、「代理投票」、「提前投票」、「移轉投票」、「指定投票所投票」等五種，為消除外界所質疑會產生選舉不公的情況產生，本文主張可採循序漸進的方式實行不在籍投票制度：第一階段先以「移轉投票」方式規劃，針對無法在戶籍所在地投票的軍、警人員；學生；受刑人及從事選務工作者實施「移轉投票」；至於針對海外華僑、台商等的不在籍投票，由於是需要採用較多技術面的「通訊投票」，因此可俟「移轉投票」實施後，檢討成效、改進缺失，達到一定的成熟階段，再實施第二階段的「通訊投票」。
三、配套措施、克服技術問題
不在籍投票制度在我國早已研議多年，我國已是民主發展成熟的國家，選民素質與軟體建設到達相當高的水準，實在沒有不實施不在籍投票的理由。對於相關投票技術問題，亦有其他先進國家之前例可為參考，只要根據台灣的國情，進行相關配套措施，克服相關技術問題，就可以讓台灣民眾的參政權獲得保障，讓台灣的民主發展向前邁進。
對於部分人士質疑，實施不在籍投票會產生做票等不公平的情況，政府可採分散投票、集中開票的方式進行投開票作業。亦即，除在戶籍地投票外，由選舉人事先向中央選委會提出申請在工作地、就學地投票，而為使選舉的公正性無慮，投票結束，即將密封之票匭由選務人員、各政黨代表押送至各縣市政府或鄉鎮公所統一開票作業，以昭公信。
肆、結論：統治（Govern）？還是治理（Governance）？
我國從中央到地方已舉行無數次的大小選舉，由過去的威權統治走向全民治理，民主的發展一直向前在邁進，但在歐美先進國家已實施多年的不在籍投票，我國現仍處於研議階段，一直無法付諸實行。日本在2000年5月即已開始實施不在籍投票制度，我國落後日本將近10年的時間，就連鄰近的菲律賓也已實施不在籍投票，現在應是我國推動實施不在籍投票制度的成熟時機。
傳統政治學強調統治的概念，所謂「民可使知之，不可使由之」。21世紀的政治逐漸走向「民主治理」（democratic governance）。歐盟曾提出優質治理（Good Governance）的四原則：透明（transparency）、課責（Accountability）、參與（Participation）、效率（Efficiency），即所謂TAPE原則。不在籍投票制度的精神符合優質治理的方向。台灣實施地方自治與普選制度至今超過60年，選民的民主素養與選務人員的經驗素質也不斷提昇，集體性的人為選舉舞弊，在現階段幾乎不復可見。只要朝野理性對話、逐步凝聚共識，我國應有信心與能力逐步實施不在籍投票，以深化台灣民主。
(本文發表於99年5月3日台灣競爭力論壇主辦之「不在籍投票治制度研討會」)
〈本文僅供參考，不代表本會立場〉
[1] 吳文程，《政黨與選舉概論》。台北：五南，民85a年，頁181。
[2] Huntington, Samuel P.,1991, The Third Wave：Democratization in the Late Twentieth Century, Norman, OK：University of Oklahoma Press.
[3] 張世熒，《選舉研究—制度與行為途徑》。臺北縣中和市：新文京開發，民94，頁2。
[4] 林尚立，《選舉政治》，新竹：理藝出版社，民83，頁3-9。
[5] 〔日〕佐藤功，《比較政治制度》。法律出版社，頁35。
[6] David Butler, Howard R Penniman：Democracy at the Polls, AEI, Washington,1981,p.22.
[7] 〔英〕維爾，《美國政治》。北京：商務印書館，1981年，頁79。
[8] Taagepera, Rein, and Matthew Sobert Shugart,1989, Seat & Votes：The Effects & Determinants of Electoral Systems, New Haven, CT：Yale University Press.
[9] 郭秋永，《政治參與》。台北：幼獅文化事業公司，民82，頁23。
[10] 同上註，頁24。
[11] 同註11，頁52-53。
[12] Maija Setala著，廖揆祥、陳永芳、鄧若玲譯，《公民投票與民主政府》。台北縣：韋伯文化，民92，頁42、74。