壹．國民年金實施的回顧
國民年金法自去(2008)年10月1日起施行，迄今已屆滿一年有餘。國民年金制度的開辦，是為確保未能於相關社會保險獲得適足保障的國民，能夠於老年及發生身心障礙時的基本經濟安全，並謀其遺屬生活的安定。加上今(2009)年元月1日起實施的勞工保險年金制度，我國正式邁入全民皆有保險年金保障的新世紀，同時也完成了台灣老年經濟安全制度的最後一塊重要的拼圖(如圖一)。
圖一：社會保險年金(依保險制度別)
年金時代的來臨，不僅確保了每一位公民在年滿65歲以後擁有最基礎的生活保障，年金制度的規劃長達15年之久，但在面臨全球金融風暴、人口快速老化的社會趨勢，國民年金將為經濟弱勢人口提供一個相當的保障。而我國的社會救助制度，亦將隨著年金制度的落實，進而產生重大的變革。雖然政府對於弱勢老年民眾的生活扶助支出將逐漸減少，但對於一般弱勢人口的保費補助勢將不斷的增加，除了現有的全民健康保險費的補助外，將額外增加國民年金保險的保費補貼。
由於國民平均餘命不斷的延長，以及人口快速老化，年金制度不但是世界的潮流，更是對抗「老年貧窮」最有效的方法之一。因此，即使政府保費補貼支出增加，但透過每兩個月攤提補助的方式，大大降低了政府財政的壓力，同時也避免了老年經濟保障的沈重負擔。
國民年金另一個時代意義則是回應女性主義者長期對於「婦女家事勞動有酬」的訴求。對於沒有外出工作而從事家庭勞務的女性，透過投保國民年金，並由配偶及政府共同分攤保費，進而享有老年經濟安全保障，在某種程度上，未來的國民年金老年給付有如家事勞動婦女的延遲工資，因此，可視為台灣社會保險發展的一重大變革，也是國民年金新的時代意義。
依據內政部及行政院勞工委員會勞工保險局(2009)的統計，截至今(2009)年9月底止，國民年金被保險人數計409萬9,672人，占25~64歲總人口的30.11%，其中女性214萬7,218人(占25~64歲女性總人口的31.43%)，占納保人口的52.38%，較男性195萬2,454人(占25~64歲男性總人口的28.69%)多了19.5萬人。至於被保險人平均年齡為44.03歲，其中女性平均44.29歲，略高於男性的43.73歲。對於女性(尤其是已婚或中高齡婦女)在原先勞動保障(勞動條件及勞工保險制度)下的弱勢，將有較長遠的老年經濟保障。
相較過去立基於勞動人口所建構的老人經濟安全制度，國民年金的推動，確有其追求實質正義的正當性。但是，這套制度必須在國民的需求與負擔間取得平衡，尤其為了減少實施初期的阻力及可長可久的社會安全網，能做到「基本保障」的目的即是好的開始。國民年金實施周年，可以參考先進國家年金制度的改革方向，尤其在於解決年金財務的壓力上，無論是確定給付(Defined Benefit Plan)或確定提撥(Defined Contribution Plan)型態的年金體制，未來均不敵人口結構快速老化的威脅。以下幾個問題值得思考：
貳．問題與挑戰
建構老年年金制度的理論基礎，特別強調：福利國家不只是為消滅貧窮而存在，更應該提供個人的保險保障與維持一定水準的平衡消費(consumption smoothing)。其中平衡消費的目的，在於調整現有勞動者的消費水準，預做未來老年退休後能維持一定消費水準的永久所得準備；而此種以平衡消費的方式來達到平衡所得(即永久所得)的目的 (柯木興、林建成，2002)。國民年金開辦前主要為：敬老津貼、老農津貼、中低收入津貼和榮民就養給與等，而每10位65歲以上老人中約有7人領取這些津貼。因此必須思考當老年人口從現在的10%變成14%時，再加上物價上漲等因素，政府真有這麼多預算來撫養老人嗎？因此，從津貼制度轉型為年金制度，就是採取政府與個人共同負責老年人口的平衡消費。
一、國民年金多數被保險人仰賴政府補貼保費
現行國民年金法因採「小國民年金」的方式設計，排除已參加軍、公教、農保、勞保的民眾，使得被保險人口只有410萬人，而且是一群沒有工作的失業者、家庭主婦、學生，以及身心障礙者等參加保險。因為以無職業者為對象，不等同於全民年金，也有學者稱為「無工作者年金」(陳琇惠，2009)。過去社福團體經常戲稱這種「小國民年金」是「弱勢者相互取暖」的制度，因為依照社會保險的精神，被保險人的人數越多、經濟優勢者幫助經濟弱勢的人，越能達到自助互助的效果。社福團體擔心的是，這種違反社會保險大數法則的「小國民年金」能撐多久？排除經濟較優勢的軍、公教、勞保民眾，而只依賴經濟弱勢者的「小國民年金」何時會出現財政困境？
加上政府對於低收入戶以及重度、極重度的身心障礙者均給予100%的保費補助，又對於所得未達最低生活費標準1.5~2倍、或低於1~1.5倍的民眾，及輕度與中度身心障礙者，分別提供55~70%的保費補助。雖然自開辦到今(2009)年9月底止，一般身份投保者368萬5,365人(占89.90%)最多，身心障礙者25萬1,775人(占6.14%)次之，再其次為所得未達一定標準及低收入戶共16萬2,532人(占3.96%)；但是從保險費的繳納結構來看，累計的總保險費562億8,836萬元，被保險人自付56.34%，政府平均補助多達43.66%，其中中央政府占94.15%、直轄市及縣市政府分別分攤2.75%及3.10% (行政院勞工委員會勞工保險局，2009)。未來國民年金的財務負擔，除了因保險對象的限制，無法產生像全民健保「劫富濟貧」的效果，只是水平重分配，而未能達到垂直重分配的功能。而且財政壓力隨著適格享領年金人數不斷增加，將愈來愈沈重。如果無法擴大國民年金的被保險人人口數，國民年金恐將從「社會保險」淪為「社會救助」制度。
根據「國民年金法」第三十五條規定，國民年金開辦前若以符合重度身心障礙且無工作者，可在國民年金開辦後請領身心障礙年金，每人每月4千元。就社會保險的學理來看，老年、身心障礙是所謂保險的風險，因為參加保險之後遭遇老年、身心障礙等風險，因此才得以請領老年年金或身心障礙年金。而如果國民年金開辦前就已遭遇身心障礙風險，實不符合請領身心障礙年金的資格。這就如同某甲已罹患癌症，但仍可以跟商業保險公司購買癌症險並馬上請領癌症給付一樣荒謬。身心障礙者當然需要照顧，政府可以另外透過社會救助制度提供協助，而非把風險歸給國民年金，國民年金應該是社會保險，不是社會救助制度。
而且，現行的「國民年金法」中，也有著不同的保證年金標準。一般老人、原住民保證年金為每人每月3千元，而身心障礙者保證年金卻為每人每月4千元，因為身分別的不同，最低生活保障的金額卻不一樣。如此將更加混淆社會保險、社會救助與福利津貼間的區別，也增加國民年金保險的財務負擔。
二、農保與國保脫勾增加政府財政負擔
由於現行「國民年金法」將農保與國民年金脫勾，採取讓農民自由選擇參加國民年金或留在「農民健康保險」的方式，使「農民健康保險」繼續運作，政府財政負擔因人口老化無法減輕外；未選擇加入年金的農民，將繼續依賴老農津貼做為照顧老年時經濟來源。政府應考慮將農民重新納入國民年金的理由有：
１．為保障農民老年經濟安全、避免資源重複浪費，農民應參加國民年金保險，並不得再參加農民健康保險。
２．現行「農民健康保險」並無老年給付之相關給付，對於農民老年經濟安全保障，僅能依賴每個月6千元的「老年農民福利津貼」。2008年發放老農津貼計509億餘元，自1995~2008年累計核發3,698億餘元(行政院農業委員會，2008)。但隨著老年人口的增加，津貼的發放已造成政府財政負擔日益沈重，斧底抽薪之計，則是鼓勵農民加入國民年金保險的保障範圍，除了減輕政府的財政負擔外，更能保障農民老年的經濟安全。
３．現行農民健康保險其相關保障扣除醫療給付部分（已移轉至全民健康保險），僅剩生育給付、殘廢給付與喪葬津貼；而國民年金保險除老年給付外，亦提供身心障礙年金、喪葬給付與遺屬給付等，農民強制加入國民年金保險，不僅可保有「農民健康保險」現有的保障措施（除生育給付外），對於農民的老年生活也將更有保障。
４．現行「農民健康保險」自1985年試辦到1989年三讀通過實施以來，因保費過低、資格審查過於寬鬆，及無加保年齡上限等因素，截至今(2009)年9月止，政府已撥補虧損數為1,203.6億元，尚有36.2億元待撥補(內政部，2009)。若再加上政府應分擔的保險費及老年農民福利津貼部分，總計政府支出早已超過3千億餘元。再因現有「農民健康保險」投保薪資僅為10,200元，每月保費負擔亦僅為78元，為顧及財務收支平衡、減輕政府負擔，以及農保改革的迫切性，農民重新納入國民年金保險是一較合理的選擇。
５．依內政部目前農保被保險人約有154.8萬人(包含農會會員與非會員)，占總人口的6.70%，其中65歲以上者為76.2萬人，占總投保人口的49.3% (內政部，2009)。因此，未來農民對於老年經濟安全將有相當高的潛在需求，且為避免農民於老年時落入「津貼貧窮」，農民應重新加入國民年金保險。
６．農保相關補助及虧損造成政府財政負擔沈重，為解決農保虧損的問題，應考慮將農民重新納入國民年金保險，以保障農民的老年生活。且如果農民是中低收入者，其保費僅需自行負擔30~45%，而如果是中、輕度身心障礙者，其保費負擔亦僅為30%與45%，而如果是領有生活扶助之低收入戶農民，則不需要繳交保費。
三、年金機制尚未完備
由於開辦初期，投保年資不足，現階段年滿65歲的國民每月僅能領取3千元老年基本保證年金，與當初年金設計的所得替代差距過大(依目前投保金額計算約8,986元)；加上國民年金保險的保障程度和給付範圍與現行勞工保險相較，仍有其制度上的侷限。由於在職業工會加保者的保費負擔與國民年金相同（即被保險人負擔60%，政府補助40%），但國民年金投保金額目前固定以基本工資17,280元計算，年資換算年金月額給付標準(所得替代率)1.3%，而勞保年金的投保薪資則可由17,280元到43,900元，所得替代率1.55%；因此較年輕的國民可能會轉向「職業工會」投保，以今(2009)年9月的被保險人數統計409萬9,672人而言，較去(2008)年底422萬905人減少12萬1,233人，極可能因此流向勞工保險所致。
再就國民年金保險實際給付情形來看，自開辦以來到今(2009)年9月底止，累計核付1,063萬5,040人次、金額336億1,690萬元；在給付類別上，主要以銜接原來敬老福利生活津貼(含原住民)的3千元老年基本保證年金與原住民給付者(占93.54%)居多，核發的金額達299億5,924萬元(占89.12%)(行政院勞工委員會勞工保險局，2009)。加上內政部2005年「台閩地區老人生活狀況調查」，65歲以上老人平均每月可使用的生活費為11,715元，而男性平均每月13,003元高於女性10,160元，且有22.3%的老人認為生活費不夠用(內政部，2008)。
因此在年金所得替代尚未能達到適足維持基本生活所需下，是否能夠思考更多元或多層次的經濟安全保障相關措施或機制？世界銀行2005年建議多層次老年經濟保障體系，在政府強制性部分包括:非繳費式社會救助、最低年金保證或差額補貼方案、定額年金、就業相關定額年金等；及企業強制提存準備或個人自願退休儲蓄，最後是社會安全政策提供的福利服務例如健康照顧、家庭支持或老人住宅等。
四、財務健全永續經營的課題
政府對於弱勢保險的最後保證及世代契約的承諾，無可厚非以加重比例的保費補貼(40~100%)，做為穩定財務支撐的來源，然而，尋求收支平衡原則及永續經營是所有國家年金改革的重點，台灣的國民年金才剛上路，尚屬「年輕年金」，保險費收入遠大於年金給付，還未到給付的高峰期。因此，國民年金基金如何有效的管理運用，確保基金能達成「低風險、高獲利」的目標，才是使國民年金制度永續發展的關鍵因素，關於此議題，國民年金監理委員會在今(2009)年8月24日舉辦「社會保險基金風險管理研討會」，邀請政治大學王儷玲教授提出如何健全國民年金基金財務管理的論文，十分精闢，極具參考價值，本文不再贅述。
由於國民年金採行「隨收隨付制」，而開辦時符合資格的65歲以上國民則是「隨到隨付制」來吸納具備領取老人福利津貼者，因此基金開辦初期的財務是否立即見窘？國民年金的財務，雖於國民年金法第10條明訂保險費率，於施行第1年為6.5%，第3年起及以後每2年調高0.5%；投保金額依第11條規定，則自第2年起隨消費物價指數累計成長率達5%時調整之。但由於調整保費費率及投保金額均會增加被保險人保險費負擔，未來能否確實依法執行，在現行社會民主制度下，有待評估。
再依國民年金監理委員會概估的資料(如表一)，至今(2009)年7月(第4期)的保費收繳情形，累計保費已繳納金額達362.4億元，其中中央及縣市政府分別為193.2億及11.3億元(繳費率100%)，而被保險人所繳交的保費近158.0億元占應收保費266.0億元，即繳費率59.40%(第1期年金被保險人繳費率為51.87%)。如和日、韓兩國的年金相較，韓國非典型就業者與小型企業就業者納保率高，而日本2006年整體(包含就業者與未就業者)納保率66.3%；對於台灣柔性的社會保險而言，相較其他先進國家，並不遜色，只是尚有4成的民眾尚未繳費，未來是否影響中長期的財務運作？及如何持續鼓勵納保，以提高繳費率。
表一：國民年金開辦迄今累計保險費收繳情形
(2008年10月到2009年7月)
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項 目 |
應收保費 |
已收保費 |
已收/應收百分比 |
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被保險人 |
26,597,569,957 |
15,799,247,288 |
59.40% |
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縣市政府 |
1,126,999,711 |
1,126,999,711 |
100% |
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中央政府 |
19,316,873,349 |
19,316,873,349 |
100% |
|
合 計 |
47,041,443,017 |
36,243,120,348 |
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來源：國民年金監理委員會，2009.11.13
參．建議與展望
一、預防未來「年金貧窮」問題出現
2005年世界銀行提出的年金改革方案，建議年金體系應分為五柱，國家、市場與家庭都必須在年金體系中擔負一定的責任，以逐漸減緩國家在年金體系中的財務壓力。目前已採用的變革措施包括：延後退休、調降給付、增加政府補助；或透過減稅吸引事業單位辦理企業年金或增加保費補助；鼓勵民眾購買私人年金保險等方式，將老年經濟安全問題外部化，以「加層化」(layering)方式逐步提高「市場」在年金體系中的重要性，藉此減輕國家的責任與負擔。
我國老人經濟安全保障制度原本就是多層次設計，且以職業分立為原則，對於勞工而言，有一定雇主者除有「確定給付」的勞保老年給付外，對於適用勞動基準法的受僱勞工，還有以「確定提撥」精神規劃的「個人帳戶」，每月由雇主提撥6%的薪資到受僱者個人帳戶累積至退休；對於無相關社會保險的國民，也開始實施國民年金保障未來基本的經濟生活；還有能力者，可運用每年24,000元的保險扣除額購買商業保險。
自1950年代開始，英國國民年金制度歷經多次的改革，仍由於老年人口不斷的增加，而複雜的年金制度又無法提供老年人口足夠的退休保障，進而造成老年人口「年金貧窮(pension poverty)」的現象產生。換句話說，目前各國年金制度遇到的最大問題，不是有無年金保障的問題，而是退休後即使領了老年年金，但因為所得替代率太低，因此仍落入貧窮線以下，政府還需透過社會救助制度來協助這些老人。
二、蒐集與建立完整年金資料
年金開辦以來，各種社會保險(例如勞保、農保等)被保險人加退保、給付水準等相關統計資料，應妥加建檔，除能瞭解各項年金之間關連性外，也作為未來短、中期財務規劃的修正。
例如：保費繳費率或欠繳對象的人口或家庭結構資料，或是經濟弱勢家庭收入分配(選擇)，值得進一步研究是否這類人口群可能是失業者、近貧家庭，需要有保費繳交展延、家戶年金規劃協助等提高繳費率的配套與評估措施。
三、提供誘因鼓勵預繳保費
目前年金雖有預繳保費設計，卻未有實質誘因，應可考量以預收保費(例如半年或一年者)回饋利息或減免部分保費，以這些預收保費做適當運用。
同時，以保險費收入作為主要財務支持。就經濟發展觀點，間接稅(加值型營業稅)優於直接稅(如所得稅)，輔助其他財源(例如彩券、菸酒附加捐等)。
四、推動國民基礎年金
多數國家都將國民年金塑造成為一種團結年金(solidarity pension)的意像與概念，而非競逐個人私利的市場(Green，1996；引自吳明儒，2009)。而國民年金保險的利他精神，例如面對未來彈性化勞動市場及金融海嘯後的失業潮，能夠提供社會安全網的基礎保障而不中斷保險資格；同時，不受政黨輪替或選舉政治任意加碼津貼的影響而債留子孫。
因應目前世界各國的趨勢，老年經濟安全保障是政府的責任，也是國民個人的責任，參考國外年金改革的經驗，我國的國民年金應該要即早因應，擴大國民年金被保險人的範圍，減輕政府的財政負擔。應定位為一真正的全民基礎年金，成為老年經濟安全的第一道防線，鼓勵所有民眾加入，並部分負擔個人的退休責任，不但未來全額年金的給付水準遠高於現行各項津貼，而且保險費遠低於一般民間私人保險，並進而發揮社會保險自助互助的精神。以避免國民年金未來從社會保險淪為社會救助、福利依賴及年金貧窮的問題，讓國民年金回歸社會保險的本質，真正成為國人的第一層保障，達到社會互助的理想 (如圖二)。
圖二：全民基礎年金示意圖
五、檢討老年農民經濟保障政策
不論是農保虧損補貼，或是每個月6千元的老農津貼，都是由政府的稅收支付，長期下來已造成政府相當大的財政負擔。為避免未來農民的退休生活受到政府稅收不足的影響，建議政府必須持續鼓勵農民參加國民年金，未來的保障(國民年金的全額年金)能夠高於老農津貼，透過社會保險制度，也可擁有較為健全的財源。
六、提供多元經濟安全選擇
商業保險可彌補社會保險和社會福利的不足，尤其福利國家多面臨長期龐大財政負擔，為減少支出，已漸朝「社會保險商業化，商業保險社會化」的制度(江朝國，2006)。商業保險也具有安定社會功能，政府應給予妥善輔導與獎勵，讓工作人口或消費者願意與容易購買合適的年金險，自行規劃更充分的退休保障。現行年金保險部分，由於未明訂自繳保費部分也能比照勞退新制個人帳戶免稅，對選擇壽險年金保險的民眾不公平。
而對於較有能力負擔的國民，未來如能搭配所得稅法的修訂，提高保險扣除額以鼓勵中高所得者購買商業保險年金，增加個人老年生活保障。意即政府在改革公共年金體系時，也同時需要考量私人商業年金市場多元商品的選擇與監督規範；尤其是隨著各國法定年金給付水準逐年下降趨勢，鼓勵商業年金補足個人總額年金成為必然的發展。例如德國即採補貼自願性私人年金體系的方式推動改革，當然私人年金體系也必須符合一定條件才能獲得國家的補貼，而所繳交的私人年金保費抵免所得稅最高額度也由2002年的525歐元逐步上修到2008年的2,100歐元。
其他搭配措施，諸如提高累積準備的報酬率、鼓勵民間儲蓄，還有例如金管會計劃推動歐美國家實施多年的「反向抵押貸款」(reverse mortgage)，以提供老年民眾籌措退休生活費用時的另一種選擇。而能期待國民年金措施發揮其預防性政策工具(preventive policy instrument)的積極性功能。
參考資料：
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2. 內政部(2009)。農民健康保險相關統計資料。http://sowf.moi.gov.tw/09/4ex.htm
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4. 內政部(2008)。老人狀況調查性別統計分析。
5. 行政院勞工委員會勞工保險局(2009)。國民年金統計月報，2009年9月。
6. 江朝國(2006)。〈學者建言企業年金可享租稅優惠〉。經濟日報 B2版，2006年7月20日。
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12.詹火生、林建成(2009)。〈從「老人分期賣屋養老」看我國老年經濟安全保障政策〉。刊於《國家政策論壇》，社會(評)098-075號。2009年10月14日。
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〈本文謹代表作者個人意見〉