簡言之，社會安全(Social Security)係屬一國政府推行社會福利政策的主要政策議題(key policy issues)，它可藉由政策宣示(Words)、堅定信心(Confidence)以及實際行動(Action)等三個步驟來達成「全民社會安全」(Social Security for all)，實現全民皆社會安全保障的政策目標。為達成此一政策目標，吾人必須多做少說，以務實的態度來推動才能付諸實現。甚且，社會安全亦須能包容社會一般大眾對制度的推動有更高的期望(expectations)與更多的要求(needs)。惟這些期望與要求則須視其是否能符合全民社會安全的目標而形成為具體的實現(reality)來決定。的確，沒有比這些措施更具挑戰性（見ISSA(2008), Social Policy Highlight 01, Social Security for all, April 2006, p.3）。
壹、社會安全權利的實踐——全民皆社會安全的保障
考諸聯合國於1948年所宣布「世界人權宣言」中有關社會安全的主張。依宣言第22條規定，「凡每個人均為社會的一員，皆享有社會安全的權利，…」(Everyone, as a member of society, has the right to social security)。另第25條亦規定，「人人有權享受本人及其家屬康樂所需的生活水準，舉凡衣、食、住、醫藥及必要的社會服務均包括在內；且於失業、疾病、殘廢、死亡、老年或因不可抗力的事故致有其他喪失生活能力時，有權獲得保障」。此一條文的規定意含著廣義社會安全內涵的具體說明，而前後條文，相互呼應，均具有相同的意涵。顯然，世界人權宣言的意涵在於促進世界和平與社會正義的維護，並透過社會立法方式，實現其生存權，藉以改善國民生活水準，共同謀求人類的幸福。惟人類的幸福必須建立在世界永久的和平上，才能獲得真正美滿的幸福；而永久和平的建立仍須以社會正義為基礎，並透過社會安全來維護社會正義，如此才能走向世界大同民生樂利的新社會境界。國際社會安全協會(ISSA)於1971年所提出的標語：「沒有社會正義，就沒有永久和平；沒有社會安全，就沒有社會正義」(No lasting peace without social justice, no social justice without social security)兩句話，正是當今世界各國政府共同努力目標的最好寫照。因此，社會安全權利(the right to social security)遂成為各國國民的基本人權，用以保障人類的平等、自由與尊嚴（見勤思(1971)，社會安全與人權，中國勞工半月刊，第493期，頁六至七）。
此外，國際勞工局(ILO)亦於1952年採用了社會安全最低基準公約(Social Security Minimum Standard)，用以促進各國逐步實現社會安全的預定目標（見柯木興(2007)，社會保險修訂版，社會安全的權利，p.26-27，三民書局）。基於此，各國政府對於社會安全權利的規定，大都以建立社會安全制度，實施社會保險為其有效具體的實現。顯然，這些宣言，是一種好的宣示(fine words)，但必須實際付諸行動(action)，才能見效(outcomes)。事實上，從統計數字顯示，目前全世界人口約有一半左右仍然沒有任何社會安全保障(social security protection)，而約有80%的人口仍無適切的保障(adequate protection)。各國政府仍然面臨社會安全的多項挑戰，包括對象適用性(system coverage)、給付適當性(benefit adequacy)、財務穩定性(financial sustainability)，以及機構治理性(institutional governance)等多面向。因此，吾人在推動社會安全制度時，切不可忽視而掉以輕心，導致執行不力，而影響全民社會安全計劃目標的實現（見ISSA(2008), Social Policy Highlight 01, p.1-2）。職是之故，顯然，在60年後的今天，這些宣言仍然是各國政府一直努力期待實現全民社會安全的長期目標。
貳、全民社會安全的實現——政策議題的落實
其次，吾人如何才能更有效而落實地實現全民社會安全的政策目標，國際社會安全協會(ISSA)曾在比較各國社會安全制度的實施經驗後，綜合歸納提出了下列十項政策議題，作為未來付諸行動改善社會安全成效(social security outcomes)的參考指標於后：
1、加強女性和男性參與勞動市場的機會(Enhance labour market opportunities for women and men)。
2、勇於面對就業的不確定性和片斷性工作紀錄的挑戰(Meet the challenges of insecure employment and fragmented work histories)。
3、確保性別平等(Ensure gender equality)。
4、提供有子女家庭的適當財務及其他支援(Provide appropriate financial and other support to families with children)。
5、確保健康保險和年金制度的永續發展(Ensure the sustainability of health care and pension systems)。
6、改變提早退休趨勢與重回職場政策(Reverse the trend toward early retirement and improve work resumption policies)。
7、減低個人退休前及其他意外事故發生的風險(Limit individual risks in preparing for retirement and other contingencies)。
8、協助生涯規劃的繼續教育與訓練(Facilitate continuing education and training throughout the life course)。
9、增進職場安全與衛生(Promote safety and health in the workplace)。
10、整合並公開化社會安全在公共政策上的角色(Better integrate and better publicize social security’s role in public policy)。
惟ISSA亦強調，由於不同的國家面臨著複雜的不同挑戰，或有成功可取之處，但某國所採用的措施未必能適用於其他國家，唯有經驗仍可分享參考與借鏡（見ISSA(2008), Social Policy Highlight 01, p.3）。
參、我國全民社會安全的實現——政策綱領的落實
為實現憲法第153條所揭櫫的「促進社會安全」的精神，以及保障民眾的社會福利權(social welfare rights)，我國政府於遷台後陸續提出了「民生主義現階段社會政策」(民國54年)、「現階段社會建設綱領」(民國58年)、「社會福利政策綱領」(民國83年)、「社會福利政策綱領(修正版)」(民國93年)等政策主張，並陸續於1970年代通過了相當重要的「福利三法」，即「兒童福利法」、「老人福利法」、「殘障福利法」，奠定了我國社會安全制度的基礎。此後，隨著「社會福利政策綱領」的提出，更是宣告了我國社會政策綱領已由傳統實踐國父孫中山先生的「民生主義」理想，進一步蛻變為建構「全民社會安全」的政策指導原則；並以社會保險為主，社會救助及社會津貼為輔的互補建構模式，透過社會福利政策綱領的落實，來進行制度推動與政策主張，以實現我國全民社會安全的保障目標。其次，政府復於1990年代又相繼開辦了全民健康保險、修正身心障礙者保護法（原為殘障福利法）等，國內學者將之稱為我國社會福利的「黃金十年」。然而進入21世紀之後，政府有鑑於人口快速老化與少子化的威脅，以及失業率升高的衝擊，已開始關注老人的經濟安全保障、失業人口及長期照顧等問題，並先後實施了就業保險、國民年金保險及勞保年金制等，建立了我國社會保險完整體系；同時亦積極推動建立長期照護制度，規劃長期照護保險儘早實施，藉以實現全民社會安全保障的政策目標，維護國民的生存權。茲簡述我國憲法中社會安全的相關規定及社會福利政策綱領的內涵，備供參考：
一、憲法上所規範的社會安全範圍
社會安全政策為我國的基本國策之一。根據我國憲法第十三章基本國策第四節社會安全的規定，推行的社會福利項目計有：
1.人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會。(152條)
2.國家為改良勞工及農民之生活，增進其生產技能，應制定保護勞工及農民之法律，實施保護勞工及農民之政策。婦女兒童從事勞動者，應按其年齡及身體狀態，予以特別之保護。(153條)
3.勞資雙方應本協調合作原則，發展生產事業。勞資糾紛之調解與仲裁，以法律定之。(154條)
4.國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活，及受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。(155條)
5.國家為奠定民族生存發展之基礎，應保護母性，並實施婦女兒童福利政策。(156條)
6.國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度。(157條)
7.國家應推行全民健康保險，並促進現代和傳統醫藥之研究發展。（增修條文第10條）
二、社會福利政策綱領的內涵
行政院於93年2月13日院會通過修正核定「社會福利政策綱領」。有關社會福利的範圍包括社會保險與津貼、社會救助、福利服務、就業安全、社會住宅與社區營造、健康與醫療照護等六大項目為其綱領的主要內涵。
惟為能貼近民眾的需要、契合國際的發展趨勢，以及完善我國的社會安全制度，政府除了將「社會福利政策綱領」分為六大項目外，另提出九項原則以作為「社會福利政策綱領」的指導方針，分別為：「人民福祉優先」、「包容弱勢國民」、「支持多元家庭」、「建構健全制度」、「投資積極福利」、「中央地方分工」、「公私夥伴關係」、「落實在地服務」、「整合服務資源」等。吾人觀察其內涵顯示，上列六大項目及九項原則，顯然亦涵蓋了國際社會安全協會所提出的部分參考指標，例如確保健康保險和年金制度的永續發展、減低個人退休前及其他意外事故發生的風險、整合並公開化社會安全在公共政策上的角色，以及加強女性和男性參與勞動市場的機會等。其中相當重要的概念即是宣示：「國家應建構以社會保險為主，社會津貼為輔，社會救助為最後一道防線的社會安全體系。」而成為政府推動實施就業保險、國民年金保險及勞保年金制等措施的重要依據，並已逐一實現其政策主張。
茲以社會保險為例來檢視「社會福利政策綱領」的實施成效。目前我國全民健保參加人數已逾2,290萬人，其納保率約佔總人口2,309萬人的99%，幾已實現全民皆醫療保障的政策目標。另亦有894萬的勞工因勞保年金制的實施，而獲得了基本老年經濟安全的保障。由此顯示，落實社會福利政策的重要性可見一斑。
惟鑑於我國社會福利政策綱領中所指的社會福利係屬廣義的社會福利定義，其範圍內容主要包括有社會保險、社會救助、福利服務及就業安全等項目，而狹義的社會福利範圍則著重於非納費性的社會救助及福利服務措施，亦即一般所指透過政府稅收免費提供的福利事業而言。至於社會上一般人所謂保險歸保險，福利歸福利中的「福利」乃指狹義社會福利中的免費「純福利」而言。因此，吾人對於社會保險與社會福利的理念，在概念上應加以釐清，以免誤解其意涵。
肆、我國「全民社會安全」政策的挑戰與建議
一、「全民社會安全」政策的挑戰
目前我國「全民社會安全」政策的發展，和其他先進的福利國家同樣面臨了「對象適用性」、「給付適當性」、「財務穩定性」，以及「機構治理性」等四大問題的挑戰。茲以國民年金保險為例加以探討：首先，現行國民年金保險的保障範圍仍無法涵蓋農民等缺乏老年經濟安全保障的民眾，是為「對象適用性」的挑戰；而現行國民年金保險係以基本工資17,280元（指按勞保投保薪資等級第一級）作為其投保金額，未來是否能避免老年年金貧窮的困境，仍有待考驗。甚且國民年金保險對於不同身份別的被保險人提供不同的最低保證年金，例如一般老人每人每月3,000元的老年基礎保證年金（原稱為敬老福利生活津貼），身心障礙者每人每月4,000元的身心障礙基本保證年金，此兩項保證年金雖非屬國民年金保險規定內的老年年金及身心障礙年金給付範圍，亦屬於「給付適當性」的挑戰。至於國保對象的老年年金及身心障礙年金給付受領者月領至少3千元及4千元以上的年金額，均為「給付適當性」的挑戰。
其次，我國國民年金保險的適用對象卻僅限於未參加軍、公教、勞、農保的家庭主婦、學生、身心障礙者等無工作的民眾，目前參加人數約僅415萬人。由於保險對象的限制，使得國民年金並無法充分發揮類似全民健保所得重分配的高效果，再加上政府對於中、重度身心障礙者及中、低收入戶的保費負擔，不僅國民年金未來財務負擔堪慮，政府的財政壓力亦會隨著老年人口的增加及平均餘命的延長等因素導致越趨沈重，是為「財務穩定性」的挑戰。此外，目前國民年金保險業務依規定委託勞工保險局辦理，而勞保局的主管機關為勞工委員會，並非隸屬內政部職掌，是否會產生機構編制及人員不足的疑慮，以及配合度的問題而影響其執行力，仍值得商榷。同時，未來是否另需成立社會保險局專設機構辦理保險業務仍未取得社會共識，係屬「機構治理性」的挑戰。因此，吾人必須先行解決上述各項挑戰後，才能落實政策綱領的內涵。
惟在多元化的動態社會裡，我國的「全民社會安全」政策不能僅滿足於民眾目前的需求，而必須要有因應未來挑戰問題的能力。例如人口老化問題，以及全球性金融風暴導致的經濟衰退及不景氣等問題；而未來政府面臨的可能是一個依賴人口大於勞動人口、給付人口多於繳費人口，以及失業人口不斷增加、待業時間越來越長等問題型態的新社會體制。顯然，我們亟需一個新的經濟安全保障制度與社會救助制度，以及老人安養、照護的政策，為未來風險社會預作準備。因此，我國「全民社會安全」政策理應逐漸走向預防性的政策導向，以彌補過去殘補式社會安全政策的不足，方能因應未來社會的新需求。
二、政策建議事項
綜上所述而提出下列幾項建議如后：
（一）健全各類社會保險的財務穩定性
歸納言之，目前政府最迫切解決的應該是農保的長期嚴重虧損與國民年金保險的改革等問題，另對勞保財務負擔問題的嚴重性尤須更加重視，並設法解決。至於未來是否鼓勵農民加入國民年金保險，與推動國民年金普遍化，亦成為政府當局不得不面對的重要課題。此外，吾人應重視精算成本的觀念，各類社會保險保險費率宜依精算結果適時反映成本予以調整，避免政治過度保護與干預，健全各類保險財務的穩定性，亦是確保老人經濟安全保障的另一項重大議題。
（二）研擬新的「全民社會安全」政策綱領
為因應新的風險社會的挑戰，新的社會福利政策綱領理應能符合台灣社會未來十年，甚至二十年後的變化需求。諸如對於高失業率、人口快速老化、貧富差距擴大等議題，須提供更彈性、適切的解決方案，而政策涵蓋的範圍除了老年經濟安全保障政策之外，更應思考現行「全民健康保險」的永續發展，以及儘早建立長期照護制度及長期照護保險的立法等項目議題，納入政策綱領的內涵，以應需要。
（三）社會行政組織架構的調整與彈性治理
最後，有關社會行政組織架構的調整，政府當局未來是否能配合行政院組織法的修法，考慮成立社會保險局，將各類社會保險的業務單純化，並以獲得社會共識為前提，而以組織精簡原則為依歸，避免業務重複而造成人力資源的浪費，導入機構（公司）治理的理念，用以發揮制衡、監督的功能。此外，現行中央做政策規劃、地方負責執行的社會行政組織架構，亦應適度予以調整修正，使其更具彈性；尤其是在地聲音與意見的參與，更能強化政策的品質，及調整政策的節奏，以收事半功倍之效。
參考文獻：
1.ISSA(2008), Social Policy Highlight 01, Social Security for all, Social Security Essentials, ISSA.
2.柯木興(2007)，社會保險修訂版，台北：三民書局。
3.勤思(1971)，社會安全與人權，中國勞工半月刊，第493期，中國勞工出版社。
〈本文謹代表作者個人意見〉