壹、前言
1978年中共十一屆三中全會，確立了經濟體制改革的總目標。而在經濟體制改革起步後五、六年(1984~)，中大陸實際上已面對了市場以外的體制問題—政治體制對市場經濟活動的限制。因此1987年在中共十二屆全黨代表大會中，即由趙紫陽提出了政治體制革改的構想，包括政企關係、黨政分離等若干議題。
然而1989年的天安門民運事件，使得初步蘊育的政治體制改革，遭到打擊。直到1991年間鄧小平南巡講話後，確立了經改的政策方向，1993年10月方有中共國家公務員暫行條例之出爐。繼續了政治體制改革的火種(詹中原，1998a，1998b，1998c)。
其實1993年後之改革，也可謂是中共政府再造的主體。其可分為國務院機構改革，及國有企業改革。1998年3月6日，在九屆全國人民代表大會上，中共國務委員羅幹提出國務院改革方案報告。根據方案，中共將於1998年底前完成國務院之「三定方案」(職能、機關、編制)，省級機構別預計1999年完成。全面之機構改革預計三年完成。
貳、國務院機構的改革
未來國務院組織分成：(1)宏觀調控部門；(2)專業經濟管理部門；(3)教育科技文化、社會保障和資源管理部門；(4)國家政務部門四大類，其中經濟部門佔總部門的一半。在原有的40個部、委、行、署保留22個，更名者有3個，新組建4個，撤銷15個(詹中原，1998a)。其變動情況分別為：
一、撤銷十五個部、委
(一)電力工業部
(二)煤炭工業部
(三)冶金工業部
(四)機械工業部
(五)電子工業部
(六)化學工業部
(七)國內貿易部
(八)郵電部
(九)勞動部
(十)廣播電影電視部
(十一)地質礦產部
(十二)林業部
(十三)國家體育運動委員會
(十四)國防科學技術工業委員會
(十五)國家經濟體制改革委員會
二、調整情形
(一)宏觀調控部門
1.國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會。保留國家經濟貿易委員會、財政部、中國人民銀行。
2.國家經濟體制改革委員會改為國院高層次的議事機構，總理兼任主任，有關部長任成員，不再例入國務院組成部門序列。
(二)專業經濟管理部門
1.保留鐵道部、交通部、建設部、農業部、水利部、對外貿易經濟部。
2.在郵電部和電子工業部基礎上組建信息產業部。另並將廣播電影電視部、航天工業總公司、航空工業總公司的信息和網路管理的政府職能併入；成立國家郵政局，由信息產業部管理。
3.組建新的國防科學技術工業委員會。將原國防科工委管理防工業、國家計委國防司，以及各軍工總公司承擔的政府職能，統歸其管理。逐步將各軍工總公司改組為若干企業集團。保留國家航天局和國家原子能機構，對外代表國家，對內作為國防科工委的機構。
4.將煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業局、國家機械工業局、國家冶金工業局，國家國內貿易局、國家輕工業局和國家紡織工業局，由國家經貿委管理。
5.電力行業已組建國家電力公司，不再保留電力工業部。電力工業的政管理職能併作國家經貿委。
6.國家糧食儲備局改為國家發展計劃委員管理的國家局。
7.將化學工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司政府職能合併，組建國家石油和化學工業局，由國家經貿委管理。
8.將林業部改組為國家林業局，列入國務院直屬機構序列。
(三)教育科技文化、社會保障和資源管部門
1.國家科學技術委員會、國家教育委員會分別更名為科學技術部、教育部。
2.在勞動部基礎上組建勞動和社會保障部，現由勞動部管理的城鎮職工社會保險、人事部管理的機關事業單位社會保險、民政部管理的農村社會保險、各行業部門統籌的社會保險，以及衛生部門管理的醫療保險，統一由勞動和社會保障部管理。
3.人事部職能調整為：綜合管理專業技術人員和國家公務員，承辦國務院監管的大型企業領導人員任免事宜，承辦國務院向重點大型企業派出稽察特派員的管理工作。
4.不再保留國家體育運動委員會，職能委託中華全國體育總會列為國務院直屬業單位。
5. 由地礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土源部。保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資部的部管國家局。
6.劃出廣電影電視部的電視網絡政府管理職能，改組為國家廣播電影電視總局，列入國務院直屬機構序列。
(四)國家政務部門
1.保留外交部、國防部、文化部、衛生部、國家計畫生育委員會、國家民族事務委員會、司法部、公安部、國家全部、民政部、監察部和審計署。
2.國務院直屬機構和辦事機構經調整，直屬機構設15個，辦事機構設6個。其機構改革方案，將由新組成的國務院審查批准後組實施。
在撤銷的部委中，過去直接管理行業的部，如煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部，均改為局級單位，歸納國家經貿委管理。因此，加上輕工業總會、紡織總會也改組為「國家輕工業局」、「國家紡織工業局」亦隸屬國家經貿委管理。經貿委權力大增。其現況見表1。
中共本次國務院機構改革目標，將使機關幹部減少一半，由目前八百餘萬人，縮編為四百餘萬人，加上目前國有企業「下崗」職工問題，因此，分流人員之安排，將是中共必須同時面對解決的主要人事行政的議題。
表十––一 國務院機構改革對照表
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現有四十個部委 |
改制後二十九個部委 |
備註 |
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(保留的二十二個部委) |
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外交部 |
外交部 |
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國防部 |
國防部 |
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國家經貿委 |
國家經貿委 |
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民族事務委員會 |
民族事務委員會 |
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公安部 |
公安部 |
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國家安全部 |
國家安全部 |
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監察部 |
監察部 |
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民政部 |
民政部 |
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司法部 |
司法部 |
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財務部 |
財務部 |
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人事部 |
人事部 |
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建設部 |
建設部 |
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鐵道部 |
鐵道部 |
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交通部 |
交通部 |
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水利部 |
水利部 |
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農業部 |
農業部 |
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對外貿易經濟合作部 |
對外貿易經濟合作部 |
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文化部 |
文化部 |
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衛生部 |
衛生部 |
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國家計畫生育委員會 |
國家計畫生育委員會 |
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中國人民銀行 |
中國人民銀行 |
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審計部 |
審計部 |
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(更名的三個部、委) |
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國家計劃委員會 國家科學技術委員會 國家教育委員會 |
國家發展計劃委員會 科學技術部 教育部 |
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(裁撤約十五個部、委) |
(新組建四個部、委) |
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國防科學技術工業委員會 |
國防科學技術工業委員會(包括國防科工委、國家計委國防司及各軍工總公司所承擔府政職能者) |
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郵電部電子工業部 |
信息貿產業部 |
轄國家郵政局 |
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勞動部 |
勞動和社會保障部 |
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地質礦產部 |
國土資源部 |
地礦部、國家土地管理局、國家海洋局、國家測繪局 |
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煤炭工業部 |
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國家煤炭工業局(國家經貿委管理) |
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冶金工業部 |
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國家冶金工業局(國家經貿委管理) |
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機械工業部 |
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國家機械工業部(國家經貿委管理) |
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國內貿易部 |
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國家國內貿易部(國家經貿委管理) |
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林業部 |
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國家林業局(國家經貿委管理) |
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廣播電影電視部 |
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國家廣播電影電視總局(國務院直屬機構) |
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化學工業部 |
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由化工部、石油天然總公司組建成石油和化學工業局(國家經貿委管理) |
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電力工業部 |
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電力行業已組建國家電力公司 |
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國家體育運動委員會 |
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原職能由中華全國體育總會代行 |
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國家經濟體制改革委員會 |
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改為由總理兼任主任、有關部長為成員的議事機構 |
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輕工總會、紡織總會、改組成國家輕工業局、國家紡織工業局、(國家經貿委管理) |
資料來源：中共十五大「國務院關於提請審議國務院機構改革方案的議案」
參、大陸國有中小企業的改革與發展—再造市場機能與政府管制策略
中共國有企業改革的政府再造情況，最主要確立在1997年。主要情況簡述如下。
一、經濟體制改革的政策環境
一九九七年，中共總書記江澤民在中共中央黨校的「五二九講話」中，明確地指出當前中國大陸經濟體制改革的政策綱領：(1)完善以公有制為主體(2)多種所有制經濟共同發展的所有制結構，(3)努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制實現形式，(4)一切反映社會化生產規律的經營方式和組織形式都可以大膽利用。
針對江澤民總書記之「五二九講話」，中共新華社以「經濟日報」之「經濟體制改革要有新的突破」一文呼應，並指出大陸的經濟體制改革突破，基於「思想必須進一步解放；理論必須有新發展；而改革實踐必須敢於攻堅。」是故，在思想進一步解放的重點在於(1)強調發展的觀點來看待改革的成果和實踐經驗，要用社會主義初階論的基本國情來統一認識。而在改革理論的新發展，則要正確認識股份制和股份合作制的性質，及正確認識按勞分配和按資分配問題。而改革關鍵則是在改革進展明顯停滯與落後的領域取得突破，且敢打硬碰硬的『攻堅戰』(Daily，1997)。
綜合上述政策目標，中共當前必須面對的改革重點工作有：
(1) 國有企業改革
(2) 金融和投資體制改革
(3) 政府機構改革和職能轉變
(4) 要素市場建設和要素價格改革
(5) 社會保障制度改革
而上述五項改革，又以國有企業改革，為影響當前大陸經濟體制改革的首項關鍵。
二、大陸國有企業改革背景
就中共的經濟體制言，所有制結構的主體一直是公有制。公有制指社會全體成員或部分成員共同擁有財產所有權的制度。而其基本類型包括全民所有制(國有制)及集體所有制。而非公有經濟制，則包括個體經濟、私營經濟和外資經制等。1978年前，政策對於非公有經濟是採取改造或取締，而至1981年6月，中共黨的十一屆之中全會通過「關於建國以來黨內若干歷史問題的決議」中指出「國營經濟和集體經濟是我國經濟之基本形式，而一定範圍內勞動者之個體經濟是公有經濟的必要補充。」這種經濟政策確立，在1982年12月中共人大所通過之憲法中，更明確承認城鄉個體經濟企業在國民經濟中的合法地位。
中共改革開放後，大力發展非公有經濟，在八○末期，已達到1,500萬戶左右，這些企業包括鄉鎮、外資及個體企業(尚未包括無照個體戶及農村個體經濟企業)。此種政策發展，亦導引了國有經濟比重之下降。1978年大陸國有經濟占56%，集體所有制占43%，其他經濟占1%。但至1993年國有經濟占42.7%，集體所有制占44.8%，其他經濟成分占12.3%(中國統計局，1994)。按此發展至2010年前，國有經濟與集體經濟將各佔經濟比重中之37%及39%，而非公有經濟成份則將成長至30%。
上述的發展趨勢，已明顯可觀察到中共當前國有企業，所面臨自非公有企業之競爭壓力。這些競爭包括(1)產品銷售市場(2)生產原料(3)熟練工人及技術人才(4)資金(5)新技術及新的投資方向。
大陸自1978年以來，國有企業改革可區分為三個階投；(1)初步改革階投，(2)84年城市經改階段，(3)深化企業改革階段。
(一)初步改革階段
自1978年之「十一屆三中全會」至1984年之十二屆三中全會，是初步改革階段，主要針對企業缺乏經營自主權、政企不分及經營效益低落進行改革。
1.1979年~80年間之「擴權試點」—對企業實行放權讓利的改革，1979年中共國務院，公佈「關於擴大國營工業企業管理自主權的若干規定」是此一時期重要文件。其間重要策略為(1)擴大國營工業企業經營管理自主權，(2)實行利潤留成(3)開徵固定資產稅，(4)提高折舊率，及(5)改進折舊使用費辦法(6)實行流動資金全額信貸等辦法。
2.1981~82年試行「經濟責任制」—以「農業聯產承包責任制」為基礎，在城市實施「工業經濟責任制」，其主要策略試行「工業企業利潤包幹辦法」，使企業完成包幹任務後，超收利潤絕大部分歸企業所有。因此，企業之責、權、利相互銜接、契合，以刺激企業與職工之積極性。
3.1983~85年之「利改稅」—利改稅在穩定國家與企業之利潤分配關係，排除利潤上繳制度之弊端。利改稅分1983年1月及1984年10月兩步實施。利改稅第一步即實施「稅利並存」制。在企業實現利潤中，先徵收一定比例的所得稅和地方稅，然後對稅後利潤採取各種形式之分配(包括遞增包幹、調節稅、基數利潤、定額包幹等)。而自1984年10月10日起，則正式實施以稅代利，稅後利潤全數歸企業安排。
經過這一階段的初步改革後，企業內外部條件，發生劇烈變革。於是1984~1990年進行了第二階段之改革。
(二)第二階段之城市經改階段
1984年10月，中共十二屆三中全會發佈《關於經濟體制改革的決議》，此公報針對大陸城市經濟改革而來，主要在建立(1)社會主義商品經濟(2)政企分離(3)多樣式之經濟責任制，並試行(4)廠長負責制，使企業成為自負盈虧的經營實體。
1.1986~87年之企業「所有權」與「經營權」分離。86年中共國務院發表《關於深化企業改革增強企業活力的若干規定》，在企業內試行多種形式的「經營承包責任制」。包括「股份制」、「租賃制」、「承包經營」及「資產經營責任制」。
2. 1988~90年發佈《承包經營責任制暫行條例》及工業企業法。前者在解決全民所有制政企分開和所有權與經營分離問題。而後者則在確立企業成為自主經營及自負盈虧的經濟實體。
3.1990~91年十年規劃與八五計劃—明定企業能從多方籌措資金，是實現企業所有權及經營權分離理想形式。1991年5月中共召開中央工作會議，在會議公報中，提出八項方案提振國營大中型企業的活力：(1)堅持「承包經營責任制」(2)堅持貫徹企業法(3)健全貫徹內部領導體制(4)積極推動勞動工資制度改革，(5)投入國際市場，加速技術進步，(5)堅持從嚴治廠，(7)加強企業內部各項管理制度與領導工作，(8)做好企業經營機制之轉換工作。
(三)第三階段國營企業之深化改革
1992年5月間，中共國務院批發「關於股份制企業試點工作座談會情況的報告」，具體提出對「企業股份制」之大膽試驗。其工作指導思想為「淺試、不求多、好、不能亂」。事實上，在1992年之前，紅旗雜誌上劉光第的一篇文章，曾清晰的討論了國企業實行股份制的可行性(劉光第，1988)。劉光第認為凡是企業總類(1)特大的關係國計民生(鐵路、郵電、中央銀行)、公益性企業(城市公共交通、水電供應)、壟斷性企業(冶金)、政策性企業(銀行、文化書店、藥店)等均不宜實施股份制。而唯有一般性經營企業(輕工、紡織、營利性銀行)為可實行股份制。
按厲以寧之分析，企業股份制之功能如下(1992)：(1)明確企業產權—企業股權組成者包括國家股、法人股、個人股，各股權之權益均有人負責；(2)政企職責分開—國家股東以所有權代表參加董事會不能干預企業內部經營管理事務，企業相對具有獨立自主權；(3)優化生產要素組合—股份制之資金聯合，可廣泛容納不同地區、行業之企業，不斷重新組合生產要素；(4)促進資金流通—廣泛吸收社會資金，便於融資，靈活週轉資金；(5)形成自我約束機制—企業要為虧損負責，在經營管理中必儘可能降低成本，提高效益，考慮企業之長遠利益；(6)激勵企業自我發展—由於企業負責人要向董事會負責，需要考慮企業的短期及長期利益，能兼顧國家、企業、個人三者的利益。(7)較易籌集生產資金—通過股份集資形式以能迅速集中社會閒散資金，投入企業經營，擴大生產資金。
中央在國企改革的深化階段，其所推出之股份制，主要是期決承包經營責任制及租營制之缺點。所謂承包經營責任制，在通過簽定合同之辦法，以契約形式確定國家與企業間，企業所有者與經營者之間的責任權利關係。其未涉及所有權再分配，只是改變傳統全民所有制的經營方式，故不屬於所有制改革範疇。兩權分離在保持原有所有權的前提下，將高層次的間接經營權和低層次的直接經營權分離。但其主要缺點是產權模糊。
租賃經營制由企業資產所有者，在公開招標選擇承租人和根據企業資產價值收取一定數量租金的基礎上，通過簽定租賃經營合同之形式，將企業之經營權在一定期限內完全讓渡給承租人，由其自由經營。在此制度下，經營權和所有權之兩權分離，是國有企業之經濟調節者和資產所有者雙重身份的分離。承租方的經營自由權比承包制下承包方得利更多之保證。而其主要缺點是企業無力承擔經營風險。
而股份制則是將企業資產折合成若干股，留下相對多數的國家股，其餘股可出售給部門、地區、企業或個人。其成為國家控股的股份有限公司。按股分紅，共同承擔投資風險和經營風險。企業生產經營風險掌握在擁有股票數最多之控股股東手中。股份制由於分散國家所有權，故涉及所有權的改革。因此兩權分離之情況，其實是有權分離。公司制度之傳統意義上的資產所有權分解為終極所有權及法人所有權。股份制可實現兩個分離：一為資產所有權及資產經營權之分離，二是政府調節國民經濟的職能與作為所有者代表之分離(薩公強，1991)。
在現階段國有企業改革深化中，「承包制」與「租賃經營制」均只是改革之過渡性方式。國有企業改革，在1992年9月十四屆三中全會中，提出建立「現代企業制度」，其中產權改革是鍵環節。而1993年3月「八屆人代」會議將中共憲法中「國營」部份修改「國有」，實是確立了(1)政企分離92)落實企業自主權(3)所有權和經營權分離，在法律上之定位。
綜合分析，中共自1978年改革開放以來，80年國務院經濟體制改革辦公室提出「關於經濟體制改革初步意見」—大陸現階段的社會主義經濟是生產資料公有制作優勢，各種經濟成分並存的商品經濟。經濟改革之方向是「把單一的計畫調節，改為在計畫的指導下，充分發揮市場調節作用」。但此所謂「商品經濟」或「有計畫商品經濟」在受到保守派之挑戰後，直到1984年中共中央方始提出恢復「社會主義有計畫商品經濟」。尤其是十二大三中全會後，更是確立「公有制基礎上有計畫的商品經濟之改革方向」。1987年十三大所提之「社會主義初階論」則是「有計畫商品經濟」之強化。直到1992年鄧小平南巡後，中共十四大會議，經「經濟體制改革的目標是建立社會主市場經濟制」報告，正式將市場經濟提昇成社會主經濟主導角色。
在這連串的濟體制改革中，在1996年11月九五計畫中，特別再將國有企業改革列為重點項目。其包括1992年以來之重大的十四項改革：
- 擴大企業生產權—這項權利有三個要點：(1)對於計畫部門指令生產的產品，可要求與產品需求者及原料供經者簽訂合同；(2)對於計畫部門指令生產的產品；(3)企業可以照市場的供需，調整其營型態和生產項目。
- 擴大企業的投資決策權—(1)如果企業的資金是來自保留盈餘或自籌，企業可以自主決定投資的項目；(2)企業如果利用保留盈餘從事建設性投資，可以享受退稅；(3)如果投資失誤使企業蒙受損失，其主要負責人要負起經濟、行政及法律方面的責任。
- 擴大企業產品定價權—目前原煤、電力、天然原油、天然氣等33種產品，仍然由經濟計畫部門定價外，其他的產品價格和企業提供的勞務價格，由企業自主決定。
- 擴大企業進出口經營權—這項權利允許沒有進出口經營權的企業，可以自由選擇代理商；具有進出口經營權的企業都與外貿單位享受同等待遇，也可以到大陸以外地區承攬工程。
- 擴大勞動用工權—勞動力不再由各地的勞動管理部門予以分配，招工的時、方式數量等，均由企業自主決定。
- 擴大人事管理權—這項權利允許企業負責人對企業的管理人員和技術人員，具有聘用權及考核權。
- 擴大工資、獎金分配權—企業內部分配方面，不再強調平均主義，允許企業把職工的勞動生產力與其勞動所得結合起來。
- 擴大產品銷售權—允許企業將計畫外的產品，在大陸各地自主銷售；對於計畫內的品，則可以要求買方簽訂合同，以保障其產品的銷售。
- 擴大物資採購權—如因2物資是由計畫部門指令調撥的，則企業必須指定的供給購買；如果是計畫外，則企業也可以自行選擇供貨單位、供貨形式、供貨品種和數量，自行簽訂合同。
- 擴大資產處置權—企業根據生產經營的需要，對於一般性的固定資產可以自主決定出租、抵押或有償轉讓。
- 擴大企業留用資金支配權—這權利涉及企業的稅後盈餘、公基金和折舊提存的支配問題。
- 擴大內部機構設置權—允許企業有權決定內部機構的設立、調整和撤 銷，決定企業的人員編制。同時企業也有權拒絕任何黨政機構要求在企業內設置部門、安插人員。
- 擴大企業的聯營、合併權—允許企業可以按照下列三種方式，與其他企業、事業單位聯營：第一、合組成新經濟實體；第二、各方按照出資比例或事先協議約定的比例，承擔責任，共同經營；第三、訂立聯營合同。
- 擴大企業的拒絕攤派權—當任何部門和單位向企業要求攤派人力、物力及財力時，企業有權拒 絕，並且可以向審計部門或其他有關部門告發。
1994年11月2日，中共在北京西郊賓館召開「建立現代企業制度試點工作會議」，由國務院圈定100家試點企業名單，及三家國家控股公司試點企業(人民日報，1994)，分由對外貿部和體制改革委員會督導試點企業組織改革，其主要改革項有三：
1.強調管理與所有分開—所謂管理與所有分開，是由企業的股東依法成立大會，籌組董事會，為企業的所有者行使所有權。
2.重視生產率與經濟效益—現代化的生產事業，由於時時必須面對市場競爭，須以獲得利潤極大化為目標。
3.建立現代化公司制度—大陸認識到現化企業按照財產構成可以有多種組織形式，所以允許其具備條件的國有大中型企業，單一投資主體的可依法改組為有限責任公司或股份有限公司。(范錦明，1997)。
三、國有企業發展之困境
大陸現存國有企業30萬，生產性總資產約3萬億人民幣，平均每戶資產約1,000萬元。規模並不算大，故無規模效益可言。大慶每年有50億銷售收入，但為全世界排名五百大之末。而國有企業之經營虧損，資產流失，及支柱作用正在削弱。目前國有企業明虧占45%。暗虧30%，近年來虧損快速增加，淨盈利逐年減少。虧損額占盈利總額比重直上升。1985年儘4.2%，而1995年則上升到43.9%。近年仍在上升之中。另外據統計，要將30萬個國有企業救活，至少要投入2~2.5萬億元，其中包括清理不良債務6,000億元，補充不足資本金1.8萬億，安置富餘人員，及補足社會保障欠帳(楊時旺，1998)。
造成上述國有企業的發展阻礙，其可以歸納為下列主要原因：
(一)國有企業社會包袱過重
由於中共長期實行高度集中的計劃經濟體制，許多本應由社會承擔的義務，均由企業承擔。國有企業往往就是一個小社會，它有工廠、還有學校、托兒所、醫院、商店、食堂文化娛樂場所等社會公共設施。根據1993年中共國家經貿委調查說明：中共16個工業基地城市，國有大中型企業退休人員共計307萬人，占在職職工總數的36.8%；全大陸有三分之一的病床在企業：有3萬多所中學校是國有企業辦的，教職員工近60萬人，在校學生610萬人。
(二)人事浮濫
據中共在1996年有關部門的估計，國有企業冗員約總數的1,000萬人，約占國有企業職工總數的10%。有些國有大中型企業冗員所占職工總數的比例更大，達20%以上。造成大量冗員的理由主要是：(1)技術更新、管理改進，導致對勞動力需求減少；(2)企業生產經營不景氣、停產和開工不足，無法安置現有的勞動力；(3)企業二、三線人浮於事，一線特別是辛苦危險的工作，而造成人員短缺；(4)因為生理上不適應生產的要求，卻又不到退休年齡，造成冗員充斥；(5)由於福利保障等方面的原因，職工不能流動而造成浪費。
(三)企業內部保障之無效率
企業承擔這些社區功能的資本，來自財政撥款，這種國家對低工資制度的補償使得企業在分配這些福利時只能採取利益均霑的的原則。倘若職工不離開全民所有制單位，工作調動後，他以往所享有的基本福利不會改變。這種以受益者平均分配的內部保障，會造成企業的無效率。此外，在社會保障制度不健全的情況下長期以來國有企業職工的就業問題、就學問題、就醫問題、養老問題等，無時不刻地困擾著企業。
(四)政企不分
中共當局擁有和經營生產資料，但又無法實現對全民資產的有效管理和最經濟的營運，因而形成國有制內在的矛盾。在發展初期，為解決這種矛盾，因此中共強化其行政干預系統，實行條塊結合的分級管理，透過「政企合一」，來彌補中共管理國有資產和社會經濟能力之不足。
研究指出「政企合一」並不是社會主義公有制企業特有的形式，而是國有制在經濟發展初期，必須採取的一種形式。然而，這種國有制形式非但無法克服國有制內在的矛盾，且在新的基礎上加速了公有制內在矛盾。「政企合一」使得企業和國家形成縱向依賴的行政隸屬關係，企業在經濟活動中完全是處於消極的地位。生產計劃由國家下達指令性的實物指標，原材料由國家統一供應，產品由國家統一包銷，企業領導人由國家直接委派，勞動力由國家統一安排，工資由國家統一規定，企業財務由國家統收統支，在這種情形下，企業沒有生產經營自主權，當然也不必承擔經濟風險(徐淑敏，1997)。
(五)發展策略的理念邏輯
國有企業建立的前提就是競爭市場不再存在。而國有企業建立目的是控制企業的生產剩餘，所以按保證國家發展戰略目標的內在要求出發，國營企業按林毅夫(1997)等人主張，理所當然不能擁有經營自主權。也就是為了最大限度減少國有資產被侵蝕和剩餘被流失的機會，唯一可行之辦法就是最大限度的剝奪國有企業的經營自主權。國有企業所需的投資和生產要素由政府無償撥付，所生產的產品及規格、數量和產品調撥由政府計劃決定，在財務上實行總支統收，利潤全部上繳，虧損全部核銷，是在扭曲的宏觀政策環境和高度集中的資源配置制度下，監督成本最低之安排。
因此，國有企業缺乏與其他類型企業公平競爭之條件，利潤率不能成為企業經營績效之充分信息指標，因而信息不對稱問題不能克服，激勵不相容難克服亦無法解決。經營者侵犯所有者利益就不可避免。這也就是造成企業虧損增加，國有資產流失之主要原因。所以要保障企業效率。首要在經營觀念上要克服務(1)信息不對稱(2)激勵不相容(3)責任不對等的問題。
四、國有中小企業改革
國有中小企業(尤其是小企業)，多數是地(市)縣屬企業，由於國有中小企業畫經濟體制的影響較輕，資產額不大，工人數較少，改革措施較為容易。而在近年的經濟改革之中，最具具體形式有下列十項：
(一)聯合
通過多種形式的聯合，組建企業集團，實現優勢互補，形成規模經濟。從形式下看，既可以是小企業參加大的企業集團，也可以是地方小企業的橫向聯合，組建新的集團。
(二)租賃
租賃的資產可以是企業的全部固定資產。也可以是部分固定資產，企業在租賃的基礎上由承租者自主經營。
(三)兼併
由優勢企業跨地區、跨行業、跨所有制對國有小企業進行兼併，或者採取整體無償劃轉的形式使其成為國有大企業的一部分。透過優勢企業兼并困難企業，實現資產重組，既可以搞活困難企業的存量資產，壯大優勢企業的實力，又可以緩解職工安置的困難和壓力。
(四)股份合作制
通過把企業淨資產的全部或大部售予本企業職工，實現全體職工出資入股，把原企業改造為企業內部職工全員持股的股份合作制企業。
(五)公司制改造
對於符合條件的企業通過有償轉讓部分國有資產存量或增加非國有資產，改制為規範的多個投資主體參股的有限責任公司或股份有限公司。
(六)引資嫁接
擴大對外發放，把企業的部分產權出售給外商引進外資，把企業改制為多種形式的合資企業。
(七)劃小核算單位，實行一廠多制。
(八)發展第三產業
對有地域優勢、適合發展第三產業的企業，實行「退二進三」等形式，將企業易地重組，利用級差地租的收入發展第三產業。
(九)承包
通過招標的辦法產生承包者，對承包者要求有一定的財產做抵押。
(十)破產重組
對長期虧損、資不抵債、扭虧無望的企業，依法實施破產。(張泰，1997)
然而，當前深化國有中小企業改革，亦出現下列值得討論的觀念：
(一)認為「放小」就是搞私有化
有些人認為有小改革，特別是涉及產權變動的改革措施，會動搖國有經濟的主導地位。另一方面，有些地方、有些人片面地提出國有小企業改革的方向就是非國有化，甚至是私有化。
然而「放小」絕不意味著把國有小企業統統放成私營企業。小企業的情況千差萬別，地區經濟發展水平、經營者素質等的差別也很大，相應地，改革的形式也必然是多樣的，不能強求一律。其中有些改革措施涉及產權變動，有些不涉及產權變動。從實際情況看，改制後的原國有小企業的所有制形式初步出現多樣化的特徵。但絕大多數只是改變了經營方式。雖然不同地區、不同產業之間的情況有所差別，但從全局來看，仍然是以國有經濟、集體經濟公有制經濟形式占主體地位。
(二)認為「放小」就是賣了
有些地方對「放小」存在片面的、簡單化的理解，把「放小」變成了放任、放手，甚至採取「一刀切」的方法，把「賣」作為小企業轉制的主要方法，不考慮企業的具體情況，統統賣給個人。有的口號多、設想多，開始時熱情高、決心大，但到困難又左顧右盼，不敢大膽實踐。
因此我們指導和推進國有小企業改革的關鍵，是必須強調從實際出發，因地制宜，因企制宜，採取多種形式進行。有的要扶持壯大，有的要調整產權結構，有的要改變經營形式，放與管要有有機結合，放與扶也要有機結合。
(三)認為加快改革必須壓任務、給指標
有些地方的國有小企業改革重形式不重內容，忽視紮紮實實的工作，把注意力放在總結和提出多少種改革的形式和模式上。有些地方甚至下達行政指令要求在多少時間內完成多少中小企業的改革。比如有的地區提出要一、兩年內全部完成地區的中小企業改革。
這種盲目草率、做表面文章的做法，在工作中就是僅僅把工廠換成公司的牌子，而不在轉換經營機制、調整結構、開拓市場、調動職工的生產積極性上下功夫。這樣的改革就難以收到實效。目前國有小企業改革表面上熱熱鬧鬧，據有關部門統計，到1996年末，已經完成了50%，但不少改制後的企業，面貌沒有明顯增強，效益沒有顯著改善，原因就在這裏。
(四)認為出售和轉讓國有中小企業是國有資產流失
產權主體的變動、企業資產的流動和重組是市場經濟條件下普遍存在的現象。國有小企業改革中也不可避免。出售或轉讓國有企業，只是使國有資產的存在形態發生變化，由實物形態轉變為管理／經營形態，數量並沒有發生變化(張泰，1997)。
肆、結論：改革對策之思惟
按西方政治經濟學論者之主張經濟體系和政治體系除有互動及互依之相關性之外，對於社會之整體發展而言，相互之間又有著功能上的互補關係。Richard Hula(1988)強調市場機能和政府運作包括公共政策之制訂、執行，及政府管制等措施)，就解決「匱乏」(scarcity)的基本問題而言，有其功能之相似(functional similarity)；然而兩者之間的相異性也是極端明顯。首先市場是由大多數個人非計劃的行動結果，政策卻是根據特定的政治成員，想要執行特定之目標所作的一連串決策所產生。其次，市場由其成員(個人及廠商)在追求個人利潤極大化的目的下所形成，而政府推動公共政策之目的卻是增進全體公眾之利益(public interest )。因此，由於市場機能和政治的運作之間，有著「計劃—自由市場」以及「公益—私利」之差異性，故也突顯了相互間在運作時互補的需要性。
除了基本特性及目的動機的相異，就運作的實際面觀之，市場和政府之間，也因各自功能之缺失及不足，而有互補之必要。就市場機能失敗(或不足)的角度而言，政府運作的主要目的，除了穩定(stabilization)和所得分配(income distribution)功能以外，則就是糾正市場機能的不完美性(market imperfactions)。基本上市場的不完美性包括三項主要內容：(一)公共財(public goods)的問題—由於公共財有非對立性(nonrival)和非排他性(nonexclusive)，在生產時無法設定分擔成本的對象，而生產後又不能限制特定之使用者，因此必須透過政府的強制運作，要求人民分擔成本。國防政策及公共安全政策的成本負擔，即是公共財之最佳例證。(二)外部性(externalities)的問題—外部性包括積極的外部性(positive externalities)和消極外部性(negative externalities)。國家教育政策的制訂即是積極外部性的例證。教育的受惠者不只是學生或家庭個人，而是整個社會及國家。若按市場機能，教育機構所能徵得的只是學生或家庭所願負擔之成本，因此其所能供給的教育品質必有所不足。環保政策中的空氣污染或是自然資源污染均是例證。如果沒有政府管制，污染的消極外部性成本，均未計算於生產成本中。(三)市場力的集中性(concentrations of market power)問題—這裏所討論的是市場獨佔(monopolis)和市場長期歧視等缺失。按個體經濟學理論所言，市場的長期歧視(long-term distrimination)是不可能存在的。但我們知道在美國社會的種族就業歧視即為一例。無論市場獨佔，或是市場長期歧視等市場不完美性，都可借政府的管制功能，以維護社會之公平及正義。
就政府而言，單純期望以政治運作來解決社會問題，亦經常遭到失敗。經濟學者Steven Rhoads(1985)即提出對投票的功能提出質疑。誠如前文所言，選舉決定政府或公共政策受歡迎的程度，然而Rhoads卻認為投票並無法達到資源有效分配(allocate resources efficiently)功能。首先他認為投票的結果無法反映個人偏好的強度(intensity of preference)，故按投票結果所作的決策，亦經常是不精確的。若按市場機能所從事之社會資源分配，則由個人的偏好是由價格充分反映，因此較投票的功能正確的多。其次，在投票中選民會「合理的忽視其抉擇結果」(rational ignorance of the consequences of the choice)。因為選民的投票基本假設是表決結果，無論是損害或是得利，都將由大眾均分；因此其不會認真去作資訊蒐集的工作。亦不會詳細分析投票之結果。再者除投票功能的質疑外，行政官及民意代表制訂或合法化公共政策的動機及標準，也受到公共選擇學派經濟學家的挑戰。他們認為個人(決策者)在從事政治活動或處於政治組織中，其基本決策原則是和處在市場中相同—都是按個人獨自的價值系統標準(私利)而行動。因此從政者往往為確保當選，而支持短期內有顯而易見效果之方案。系統中行為者自利的同樣假設，公共選擇學派經濟學家也批評政府部門的行政官僚，在制訂公共政策時，能亦只會考量政策可以帶來的個人利益，如聲望、報酬、資產、可指揮之人員，及辦公設施等，而忽略了效率或滿足大眾需求的目標。
綜合觀之，面對當前西方世界各國經濟及企業發展的政策問題，無論單方面就市場機能或是政府管制功能而言均有所不足。因此「公私部門之合作性策略」(public-private cooperative stategies)則應是當前政策規劃者、執行者，以及政策研究者基本參考架構(frame of reference)。「公私部門之合作性策略」主要有三部份內容。其一，政府工作的私化—民營化(privatization)(1)政府可以將一部份貨品或勞務(goods and servrces)直接交由民間生產或提供。(2)政府亦可和民間訂定契約委託民間生產貨品或勞務，但執行過程及成效由政府監督。如美國監獄之私人經營化。(3)政府創造自己的市場企業 (market enterprise)，制度法規仍受政府之約束，但產品在市場私部門競爭。其次，操作誘因(manipulations of incentives)以使私部門對公共政策目標有所反應。直接之措施為「補貼」，而間接手段則如獎勵(直接付款)、減稅、放寬折舊規定、及提供基本建設。第三，創造市場相似體(market analogs)。在政府部門之間或是政府與民間部門之間，仿造市場特性，以產生有如市場競爭的環境，以提高生產力。例如成本限制是私人企業部門，在從事市場競爭之基本條件，經由事先精細計算，特定政策方案設訂一個固定之預算限度，若執行結果低於固定預算則給予獎勵。
以上三項公共選擇之政經互動分析觀念，或亦可供大陸中小企業改革之參考之用。
參考文獻
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