一、前言
本次立法委員與縣市長的改選，再一次顯現台灣選民兩線政治與分隔（裂）投票的性格。執政的民進黨在國會的席次，由31.3%驟然提升至38.7%，成為國會第一大黨。加上同一政治陣線台聯5.8%的席位，其執政聯盟已佔國會44.5%的席次。雖然在野的國民黨與親民黨兩者席位仍達50.6%，但執政黨如能有效利用其權力與預算資源，吸收矛盾中無黨籍與國民黨，乃至親民黨中本土路線的支持者，應可更容易使國會在立法與預算上配合其理念，有助於中央行政權的鞏固與施政的穩定。但是相反的，縣市選舉的結果，民進黨的縣市長當選席次，卻由原先的12席（52.6%）降為9席（39.1%）。而在野的國民黨則由原來的8席增為9席（39.1%）。親民黨亦當選2席（8.7%），無黨籍2席（8.7%），新黨有1席（4.3%）。綜合而言，在野黨除嘉義市長陳麗貞與民進黨幾近政治盟友關係之外，在野黨在23席縣市長中佔13席（56.5%），形成民進黨「中央執政地方在野」的政治對立結構。
自從1997年民進黨在地方執政，至2000年取得中央執政，地方政權的變動，已成為中央政權變動的「前震」與感應器。尤其民進黨在台灣本島7個主要都市（含2院轄市與5省轄市），已由5席市長減為2席，而都會地區正是台灣反對政治、反省政治與不滿政治的感應核。如果民進黨無法有效從事經濟、社會的復鮮，及政治與政府的改造，人民很可能會經由此次兩線政治與分隔投票的警告，再度拉動中央的政黨鐘擺（pendulum effect of political party）。在這種中央民進黨執政更穩固，與地方在野多黨執政的多元政治對立結構中，對未來中央與地方關係究竟會造成那些衝突，頗值得進一步探討。
二、當前中央與地方主要衝突議題
近年來，我國地方財政惡化的情形日趨嚴重。根據監察委員李伸一與趙榮耀在民國88年所提出的台灣省二十一縣市財政收支調查報告指出，二十一縣市的財政狀況普遍有依賴上級政府補助及舉債挹注等不健全的現象。非自有財源不分依賴上級政府補助與協助收入則大幅增加。其中苗栗縣、台中縣、南投縣、雲林縣、嘉義縣、高雄縣、屏東縣和台南市等八縣市更因累積餘絀呈負數而被監委列入財政嚴重惡化縣市（陶允正，民88）。由此可見我國地方財政惡化的狀況。尤其，精省之後，來自省府的補助消失，地方政府終於在爭取八十八下半年及八十九年度中央統籌分配稅款時爆發大戰。當時統籌分配稅款的分配比率是直轄市47%、縣市35%、鄉鎮12%，結果這項作法被人批評為直轄市「吃鮑魚魚翅」而地方「吃番薯籤配菜脯」，最後在行政院長蕭萬長將6%的特別統籌分配稅款分給地方之後才化解了這場紛爭。新政府上台後，統籌分配稅款的爭論又起。九十年度的統籌分配稅款分配比率被定為直轄市43%、縣市39%、鄉鎮12%，而中央保留6%的特別統籌分配稅款。這項決策引起北高兩市的強烈不滿，台北市長馬英九甚至批評此項做法是「元首失信、內閣失策、人民失和、議題失焦」。雖然地方財政問題不祇是統籌分配稅款的爭議而已，但地方財政惡化的問題，早已是中央政府及地方政府間衝突的焦點（葉嘉楠，2001：1）。
八十九年財政收支劃分法修訂後，營業稅已改為國稅並提撥40%，連同土地增值稅的20%，及由所得稅、貨物稅各提撥10%併納入中央統籌分配稅款。補助款的多寡與分配，則完全是中央政府的權力。從權力控制的角度來看，補助款的運用最容易成為中央實行集權統治的工具；而統籌分配稅款因有財政收支劃分法加以分配，中央政府能運用的權力空間已大幅縮小。儘管如此，由於統籌分配稅款以往都是先訂比率再以公式分配，造成地方財源分配不均，縣市卯上直轄市，各展身手以追求較高的分配比率。今年補助款的一大變革是主計長林全取消了原本屬各部會私房錢600億元的小型工程補助款，這是一件值得鼓勵的改革。以往小型工程補助款大都由立委仲介，各部會為了籠絡立委而補助地方的費用。各地立委也以爭取到這些補助作為其政績的表現。然而這些錢收回中央統合分配後，成了一般性的補助款，但補助的標準還是付之闕如。根據新當選桃園縣長現任立法委員朱立倫表示，下放地方的600億元補助款中，教育補助款約占324億元，據聞地方政府曾經打算將其中半數的教育補助款（150億元）用來填補地方財政缺口。內政部長張博雅在備詢時也表示這是可能的（施曉光，民89）。事件的結果是立法院決議要求行政院按月到立法院報告補助各縣市預算核撥計畫和執行進度。因此，主計處應將補助地方的一般補助款建立一套分配辦法或分式。總之，補助金的公式化是較易達成的目標，中央政府應儘速完成補助金制度化的改革。否則現有地方政府間及地方政府與中央之衝突關係，還是難望改善。
此外，國內自治事項或委辦事項的劃分並不明確，某些領域被法律化後，即成為「委辦事項」，這些問題在法律及實務上未加清楚界定前，將使得地方在執行中央政策時會有更多的限制。以廢棄物清理為例，一旦法律授予地方政府此權限，地方政府為什麼不可以決定什麼污染行為以及執行方式呢？以建管業務而言，台中的衛爾康大火便是一個很好的例子。由於建築法規都由中央訂定，一遇較大的意外事故發生，中央便修法使管制標準更嚴格，在地方的執行單位只能依照新規定辦理的情況下，中央只要下一個命令，地方往往疲於奔命，並陷入勞力不足的窘境。
我國法律中向來均規定「本法所稱主管機關，在中央為某某部，在省市為省市政府，在縣市為縣市政府」，這是否意味某一領域一旦法律化之後，因為主管機關中有中央部會，從而得被認為屬於中央固有之事項，而委託省市辦理？亦即，法律化是否代表「去自治化」？就地方墳墓之管理、消防隊之配置、野犬之管理、公有零售市場之規制、公園之管理等等，在尚未法典化之時代，因為其業務性質不盡然有高度的全國一致性必要，從而非不可被劃定為自治事項，亦即省市或甚至縣市對之具有高度的自主立法權與自主執行權；而一旦法典化後是否代表著其已經成為中央所主管從而縣市政府只是接受委託辦理？這問題十分嚴重。在不斷法典化的時代，若法律化代表去地方自治，則法律化的代價未免過度慘重。
另外，規劃權也常是中央與地方政府衝突、爭議的焦點，一般規劃客體所引發之爭議類型約可分為下列三種：(1)中央規劃，地方反彈者，如核能電廠設置位址的選擇；(2)中央規劃、地方政府間產生競爭，積極爭取者，如中正大學的設址；(3)地方規劃送交中央審議不被接受者，如台北市華航旁空地的地目變更事宜。一般說來，如果中央規劃者為能夠帶動地方發展、刺激景氣、創造就業機會、提高當時居民收入、增加地方政府稅收又不會產生污染的產業或營造物時，地方政府莫不竭盡所能設法爭取；反之，如果具有高污染性或具有在環境上具有破壞性，地方政府無論是基於下一屆的選舉或基於居民對居住環境自利性等因素的考量，常也是無所不用其極的設法規避受到中央或上級機關這樣的規劃，至於在拒絕接受的方式上，更不惜以放任民眾自力救濟進行抗爭、舉辦公民投票等方式為憑藉。換言之，類似問題就地方立法權而言，宜由中央訂定基準並預留空間給地方作彈性設計，或由地方政府、議會聯合作成決策，亦或由地方政府與議會作成決策，但送交上級核可，上級則尊重地方自治精神，給予較寬鬆的標準審查。
綜合而言，中央對院轄市、縣（市）、鄉鎮（市）行政執行權之行使，仍然常常以繁瑣的行政命令與行政節制，透過委辦、行政指導與補助途徑，對地方自治行政權之行使，過度嚴格的監督與管制。其中，在基本行政事權方面，鄉鎮（市）、縣（市）及省（市）仍然在中央委辦法令，及預算補助的嚴格監督與指導之下。有關研究發展等自治行政事務，或教育權、警察權、環境保護、社會福利、公共事業、公共工程及區域開發等權之行使，甚至在自治財政、自治人事及行政技術、行政計劃等方面，均受到中央在行政、立法上，尤其是行政上頗為嚴格的審核、節制、監督與指導。尚無法達到較為平等的垂直權力分工的狀態。因此，政府之職能在中央政府整合角色的扮演下，中央及各級地方政府間，亟需要做一些結構性的調整。
三、新政黨政治對立下中央與地方的衝突類型與議題
在以上中央與地方衝突的議題中，以財源分配爭議為最大，其次是地方立法權、人事權、規劃權的爭取與衝突。尤其在現有南北發展落差（uneven development）、都會區及農村區發展失衡，以及離島發展落後所引起的失衡衝突。在南綠北藍的政黨執政結構上，以及親民黨、新黨所執政的離島、台東等新政黨政治形勢上，很有可能會以個體訴求與抗爭、個體結盟、跨政黨結盟、區域結盟、南北對立及離島結盟等途徑，爭取財源的擴充、自治權的擴大與對地方發展方案的支持。
如前所述，由於民進黨籍縣市，如南投縣、台南市、高雄縣、屏東縣、宜蘭縣、彰化縣等，尤其前四縣市為財政嚴重惡化的縣市，幾位新任縣市長均立法委員出身，其中台南市長許添財、南投縣長林宗男均為財政專家。因此很有可能再度聯合挑戰調整統籌分配比例。以南北對抗與發展落差為對抗主軸，除了爭取更多行政補助款之外，將對台北市等分配比率，進行另一波政治攻堅。挾其新國會及執政的優勢給予行政院更大的壓力，掀起另一波南北對抗，及統籌分配制新的改造機會。
而國民黨籍新任桃園縣長現任立委朱立崙，更是財務會計學者出身，亦勇於任事。因此也有可能透過個人訴求或結合國民黨、親民黨、新黨縣市長或立法委員，爭取跨黨派合作，爭取建立更合理、透明的補助金制度，並儘速通過地方稅法通則與規費法，使更有利開拓地方財源。或爭取更寬廣的人事任命權與立法權，以配合其施政理念。
此外，親民黨與新黨，雖然在偏遠及貧窮的台東縣、連江縣與金門縣贏得縣長席位；但為求表現，也可能以更積極的態度爭取更多自治權與財政支持，甚至突破更大的地方發展機會。以金門縣新當選的新黨黨籍的李炷烽縣長為例，便有可能聯合該黨金門選出立委吳成典，甚至聯合在野各政黨的立法委員，爭取突破目前不通的小三通。希望能再修訂離島條例，或修改相關辦法，同時增加地方的立法權，使陸委會若干不等實際的規定能夠得以突破。
尤其這次國會與縣市長選舉，在選民祈望安定中求變的心理下，親民黨無論在立法委員席位和縣市長選舉上，都有頗為突出的表現。為求未來能夠擴充其地方執政及國會權力版圖，雖然該黨只有台東縣長徐慶元及連江縣長陳雪生兩席，以親民黨主席宋楚瑜及兩位縣長的企圖心，勢必會結合國會同黨籍立委，給予兩位黨籍縣長更多支援與表現空間。有可能會共同致力爭取地方更多的立法權、人事權、規劃權甚至組織權，並爭取建立透明、標準化的補助與分配機制，特別是對偏遠地區給予更多的發展規劃與補助。
四、結語
台灣地方政治與自治，正處於一個應同時民主化（democratization）、再制度化（reinstitutionalization）與管理、效益改革（management and reforms）的階段，它似乎更需要經由另一波政治、制度管理方法的重構（restructuring）與再生（reproductive）的途徑，建立一個新的台灣地方政府與政治的生命與風貌。隨著地方自治權運作能力的逐漸成熟，及來自市民社會及市民經濟浪潮的衝擊，應加速建立更公開及標準化的地方財政分配、補助制度。並大幅放寬地方的立法、人事、財政、規劃、組織等權力，並建立更健全的自治爭議解決機制。使地方政府及人民能多學習及負起自治與地方發展責任。使政黨及地方政治人物能直接接受選民的檢驗，及法律、制度的規範，而減少政黨或社會集體對抗行為，減低中央與地方間不必要的衝突與對立。
參考文獻
1. 施曉光，2000，統籌款直撥地方，可能被挪用，自由時報，12月5日。
2. 陶允正，1999，監委調查，八縣市財政嚴重惡化，聯合報，10月21日。
3. 葉嘉楠，2001，「當前我國地方財政問題與解決方案評估」，台北：「國政圓桌論壇」，財團法人國家政策研究基金會，頁1-19。
4. 趙永茂，1997，中央與地方分權問題暨地方府會關係之研究，行政院研考會委託研究計畫，頁1-244。
