壹、改革背景：三個代表
時序邁入新的世紀，為解決中國大陸所面臨來自國際、國內與黨內的棘手問題，中共國家主席江澤民於1997年9月「十五大」時揭櫫行政制度與政治改革的目標，包括健全社會主義民主制度、加強法制建設、推進機構改革、完善民主監督及維護安定團結五面向（鄭蓬，2000：12-13），一方面他意欲推動的政治改革與黨的改革是相輔相成、同時並行的。另一方面他不僅推行黨的改革，還企圖扭轉黨固有的意識型態，促進中國共產黨的根本體質轉型。江澤民將促進中國共產黨根本體質轉型的指導原則歸納統稱為「三個代表」，並且不斷在各種重要場合的講話中反覆強調。2001年7月1日，江澤民在慶祝中共建黨八十週年紀念會的講話中正式提出將「三個代表」思想定調為新世紀的建黨理論基礎。他將三個代表的內涵闡釋為：
（一）黨始終代表中國先進生產力的發展要求（經濟面）
生產力是指人們征服自然和改造自然的能力，是人們在物質資料生產過程中與自然界之間的關係。生產力是一個複雜的系統，它包括參與社會生產和再生產過程的各種要素（葉篤初、金曉鐘，2001：44-45）。社會生產力是人們改造自然以獲取物質生活資料的力量，它由勞動者、勞動資料、勞動對象等要素按照一定的方式結合而成。從歷史的角度看，社會生產力有先進與落後之分。一般地說，先進的社會生產力，表現為勞動資料。特別是其中的勞動工具比較先進，勞動者的科學技術素質較高，勞動者與勞動資料的結合也更為科學合理（葉篤初、金曉鐘，2001：45）。在當代中國，所謂先進的社會生產力，就是智能化的生產力、社會化的生產力、市場化的生產力。智能化是指生產力中的科學，技術含量高，這是先進生產力的突出標誌。社會化是指生產者和生產組織從小農經濟那種孤立、封困的狀態，走向專業分工不斷深化、社會協作日益廣泛和緊密的過程和趨勢，因而勞動生產率和經濟效益較高。市場化則是指從自給自足的自然經濟狀態，轉向主要通過市場來實現生產、流通、交換、消費的循環，並且市場在經濟資源配置中起基礎性作用的過程（葉篤初、金曉鐘，2001：46）。
（二）黨始終代表中國先進文化的前進方向（文化面）
先進的文化包括「先進的思想道德」和「先進的科學文化」兩個組成部分。先進的思想道德是指馬克斯主義的科學理論、共產主義與社會主義的理想信念和道德觀念、社會主義的民主法制紀律觀念等方面的內容；先進的科學文化是指能夠正確反映客觀世界發展規律的科學知識系統，包括自然科學、社會科學和思維科學的三大領域，教育、文學藝術、新聞出版、廣播影視及體育和衛生事業等（葉篤初、金曉鐘，2001：63）。在當代中國，代表先進文化的前進方向，最主要的就是堅持馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論在思想文化領域的指導地位（葉篤初、金曉鐘，2001：64）。因此，關鍵在於進一步加強社會主義精神文明建設，就是以馬列主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，以培育有理想、有道德、有文化、有紀律的公民為目標，發展面向現代化、面向世界、面向未未的、民族的、科學的、大眾的、有中國特色的社會主義文化（中共中央黨校編寫組，2001：13）。
（三）黨始終代表中國最廣大人民的根本利益（社會面）
只有始終代表最廣大人民的根本利益，黨才能始終保持工人階級先鋒隊的性質、領導和推進社會主義建設、鞏固執政地位、使終贏得人民群眾的衷心擁護（葉篤初、金曉鐘，2001：81-84）。代表最廣大人民的根本利益，必須集中力量發展生產力，創造更多的物質財富和精神財富。只有不斷推進生產力的發展，我們發展社會主義文化，實現全國人民的利益，才具有強大的物質基礎；只有不斷地發展社會主義文化，才能為發展生產力提供強大的精神功力和保證，不斷地滿足人民群眾日益增長的精神文化生活的需要，只有不斷提高人民群眾物質文化生活水平，不斷實現和發展人民的利益，人民群眾才會以更加飽滿的熱情投入到改革開放和社會主義現代化建設的偉大事業中來（中共中央黨校編寫組，2001：14）。
事實上，中共中央高層認為三個代表思想的核心在於要求中國共產黨在新的歷史條件下，繼續保持自己的先進性，繼續贏得人民支持，繼續保持鞏固執政黨地位。所以必須以「三個代表」思想為基礎，進行黨體質的轉型。在七一講話裏，江澤民認為民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘於外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、仲介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層，也是有中國特色社會主義事業的建設者，應該把社會其他方面的優秀份子吸收到黨內來（中央日報，民90年8月4日：第七版）。在上述的改革背景之下，中共延續先前的規劃，持續進行包括黨政關係、中央政府制度、地方政府制度與人事制度等四個面向的改革。
貳、黨政關係改革
事實上，在十三大中共即提出了「黨政分開」的政治體制改革要求，但直至1988年舉行的七屆人大一次會議，才完全建立黨中央和國務院的兩套工作規範，自此才使黨中央機構和中央人民政府的職能有所劃分。依黨政分開的內容，大致可說明如下（詹中原，民88：106-107）：
（一）政府領導事權釐清
對黨中央、省、自治區、直轄市和縣的領導機構進行改革，尤其是黨的工作部門和行政部門的職務不再像過去一樣，最終均屬於黨委的權責，而是把應由政府部門承擔的工作移交給政府相關單位，不再設置與黨中央、國務院職能部間重疊的領導小組和辦事機構。黨委不再設立非政府任職卻又分管政府工作的專職書記、常委，使得領導事權，獲得較專業的分工。
（二）企業的黨政分開
企業與經濟發展的關係更為密切，故黨的十三大報告特別指出，企業當中黨的作用是保證監督，而不是對該單位實行「一元化的領導」，相反地，黨要使廠長、經理負起全面的領導責任，1998年4月七屆全國人大一次會議通過《中華人民共和國全民所有制工業企業法》的規定，中共在企業的基層組織，對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行保證監督職能，企業實行廠長（經理）負責制，廠長是企業的法定代表人。企業建立以廠長為首的生產經營管理系統。廠長在企業中處於中心地位，對物質文明建設和精神文明建設負有全面責任。
（三）「黨要管黨」及組織精簡
在黨政分開之後，黨的機構不再因分擔政權的執行任務而對口配備幹部，原中共中央對不再承擔政權的執行單位，如財貿工作部、工業工作部、交通工作部等等均採取撤銷的解決方式。而黨的宣傳部頷導則由政府文化部、廣播電視部、新聞出版署、新華社共同組成一宣傳的網路。就此來說，黨政分開其實在現階段就是減少黨委辦的辦事機構，特別是與政府重疊對口的部門予以撤銷，而使其原本管理的行政事務轉由政府有關部門管理。
參、中央政府制度改革
中共的中央政府制度改革以國務院的機構改革為主。1980年8月間鄧小平以「黨和國家領導制度的改革」為題在中國共產黨中央政治局擴大會議上報告，此一報告成為中共日後進行政治體制改革構想的前驅。鄧在該報告中指出改革方向是：權力不應過分集中，兼、副職不要過多，解決黨政不分問題，解決交接班問題，所以要進行必要的改革。隨後的幾年裏政治體制改革便成為鄧小平與國務院總理趙紫陽倡議的重點，希望能因而與經濟體制改革密切結合，達成經濟改革的目標。1998年3月6日，在九屆全國人民代表大會上，中共國務委員羅幹提出國務院改革方案報告。目前國務院組織分成：（1）宏觀調控部門；（2）專業經濟管理部門；（3）教育科技文化、社會保障和資源管理部門；（4）國家政務部門四大類，其中經濟部門佔總部門的一半。在原有的40個部、委、行、署，保留22個，更名者有3個，新組建4個，撤銷15個。其變動情況為（詹中原，民88：89-91）：
（一）撤銷十五個部、委
1.電力工業部
2.煤炭工業部
3.冶金工業部
4.機械工業部
5.電子工業部
6.化學工業部
7.國內貿易部
8.郵電部
9.勞動部
10.廣播電影電視部
11.地質礦產部
12.林業部
13.國家體育運動委員會
14.國防科學技術工業委員會
15.國家經濟體制改革委員會
（二）調整情形
1.宏觀調控部門
(1)國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會。保留國家經濟貿易委會、財政部、中國人民銀行。
(2)國家經濟體制改革委員會改為國務院高層次的議事機構，總理兼任主任，有關部長任成員，不再列入國務院組成部門序列。
2.專業經濟管理部門
(1)保留鐵道部、交通部、建設部、農業部、水利部、對外貿易經濟部。
(2)在郵電部和電子工業部基礎上組建信息產業部。另並將廣播電影電視部、航天工業總公司、航空工業總公司的信息和網路管理的政府職能併入；成立國家郵政局，由信息產業部管理。
(3)組建新的國防科學技術工業委員會。將原國防科工委管理國防工業、國家計委國業集團。保留國家航天局和國家原子能機構，對外代表國家，對內作為國防科工委的機構。
(4)將煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部、輕工總會和紡織總會，分別改組為國家煤炭工業局、國家機械工業局、國家冶金工業局、國家國內貿易局、國家輕工業局和國家紡織工業局，由國家經貿委管理。
(5)電力行業已組建國家電力公司，不再保留電力工業部。電力工業的政府管理職能併入國家經貿委。
(6)國家糧食儲備局改為國家發展計劃委員會管理的國家局。
(7)將化學工業部、石油天然氣總公司、石油化工總公司政府職能合併，組建國家石油和化學工業局，由國家經貿委管理。
(8)將林業部改組為國家林業局，列入國務院直屬機構序列。
3.教育科技文化、社會保障和資源管理部門
(1)國家科學技術委員會、國家教育委員會分別更名為科學技術部、教育部。
(2)在勞動部基礎上組建勞動和社會保障部，現由勞動部管理的城鎮職工社會保險、人事部管理的機關事業單位社會保險、民政部管理的農村社會保險、各行業部門統籌的社會保險，以及衛生部門管理的醫療保險，統一由勞動和社會保障部管理。
(3)人事部職能調整為：綜合管理專業技術人員和國家公務員，承辦國務院監管的大型企業領導人員任免事宜，承辦國務院向重點大型企業派出稽察特派員的管理工作。
(4)不再保留國家體育運動委員會，職能委託中華全國體育總會代行，中華全國體育總會列為國務院直屬事業單位。
(5)由地質礦產部、國家土地管理局、國家海洋局和國家測繪局共同組建國土資源部。保留國家海洋局和國家測繪局作為國土資源部的部管國家局。
(6)劃出廣播電影電視部的電視網路政府管理職能，改組為國家廣播電影電視總局，列入國務院直屬機構序列。
4.國家政務部門
(1)保留外交部、國防部、文化部、衛生部、國家計畫生育委員會、國家民族事務委員會、司法部、公安部、國家安全部、民政部、監察部和審計署。
(2)國務院直屬機構和辦事機構經調整，直屬機構設15個，辦事機構設6個。其機構改革方案，將由新組成的國務院審查批准後實施。
在撤銷的部委中，過去直接管理行業的部，如煤炭工業部、機械工業部、冶金工業部、國內貿易部，均改為局級單位，歸納國家經貿委管理。因此，加上輕工總會、紡織總會也改組為「國家輕工業局」、「國家紡織工業局」亦隸屬國家經貿委管理。經貿委權力大增。
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肆、地方政府制度改革
由於地方黨政機關存在著黨政機關在管理上集中過多、部門之間的職責不清與關係不順、黨政機關機構設置持續膨脹、財政負擔過重、效率嚴重低下以及機構編制法制不健全等問題（烏杰，1998：895-896），因此從1980年代以來，中共在地方政府行政區劃上陸續實施重大變革如下（烏杰，1998：893-894）：
1.實行政社分開，重設鄉建制，加強了農村基層地方政府的建設：1989年底，全國共建立了規模適度、穩定發展的鄉政府46477個。
2.改革市鎮設置標準，加快市鎮建制的合理發展。
3.推行民族區域自治，基本完成了民族自治地區的建制設置：1990年底中國大陸上建立了159個民族自治地方，其中包括5個自治區、30個自治州和124個自治縣、自治旗。
一、省級政府改革
省長負責制通常同集體領導相結合，由省長、副省長和秘書長組成的省長會議，體現集體領導。有關集體的行政決策，大都經省長會議集體討論，省長對討論的結果和應作出的決定，擁有最後決定權（烏杰，1998：923-924）。目前省級政府存在的主要問題，包括宏觀管理和行業管理薄弱，黨政部門、政府部門之間、職能部門與非常設機構之間分工不清，職責交叉問題突出，機構設置過多、過細，機關人員普遍超編、財政負擔過重，法制不健全以及行政行為不規範等，導致了諸多危害（烏杰，1998：927-931）。省級政府機構改革的原則，是要具有地方持色，抓好轉變職能，並須有相應的配套措施，其方向是要建立政令統一、高效率的、有法律約束的管理體系，以實現省級政府管理經濟部門的綜合化（烏杰，1998：934-936）。改革的重點在於（烏杰，1998：938-940）：
1.轉變政府職能，重點是轉變政府直接管理經濟的職能和經濟管理部門。
2.明確政府機構各部門的職能。
3.理順各方面的關係。
4.認真清理和整頓各種非常設機構。
5.改革機關附屬後勤服務機關，爭取作到機關服務人員逐步實行社會化、科學化。
6.加強機關制度化建設。
二、民族區域自治地方改革
中共民族區域自治的特色，是採取多種形式和多個層次，即以一個少數民族聚居區為基礎建立自治地方。在以一個人口較多的少數民族聚居區為基礎建立的自治地方內，又以一個或多個人口較少的其他少數民族聚居區為基礎建立自治地方，或以兩個或兩個以上少數民族聚居區為基礎建立自治地方。自治區是和省、直轄市相平行的行政單位。然而，民族區域自治地方的行政管理體制存在著權限配置不科學、管理上不完善、機構設置「一刀切」與運行機制不良等弊端，造成特殊權限流失，阻滯了自治地方應有的發展建設速度，同時機構臃腫，為官僚主義的滋生提供了土壤和條件，兼因特殊權限無法兌現，會引發其他社會問題，以及管理過程的失誤和不力，降低行政效率。其改革內容如下（烏杰，1998：973-981）：
1.建立健全行政法規。
2.依法確定管理權限。
3.下放權力。
4.改革政府機構。
5.改革行政管理方式。
6.改革幹部人事制度。
7.民族區域自治地方推行國家公務員制度。
三、市級政府改革
中共現行城市行政管理體制的主要弊端為（烏杰，1998：1010-1012）：
1.權力過於集中，首先表現在黨政不分，職能交叉。
2.機構林立，結構不合理。
3.層次繁多，辦事效率低下。
4.部門管理，條塊分割。
5.規章制度不健全，行政行為不規範。
因此，市級政府機構改革的方向，必須合理調整產業管理機構、精簡專業性管理局、加強綜合性管理部門，並強化社會管理部門。重點目標為轉變經濟管理職能、理順政企關係、實現政企職責分開（烏杰，1998：1017-1020）。
四、縣級政府改革
1992年5月中共國務院總理李鵬在全國縣級綜合改革經驗交流會上的講話指出，縣級行政管理體制的現存弊端是機構臃腫、人員膨脹、財政負擔過重、生產性支出短缺、幾大班子職責不清、關係不順、縣級行政與國家行政缺乏統一協調、發展縣級經濟易受行政管理體制的制約、保留了許多基層行政職能而不利於加強基層政權建設、行政法親不完備、行政行為不規範等（烏杰，1998：1052-1054）。因此，縣級機構改革的原則是精簡、效能、政企分開、政事分開、法制化與服務性，其方向為（烏杰，1998：1054-1057）：
1.合理配置職能，理順關係。
2.管理方式逐漸由直接管理轉向間接管理，微觀管理轉向宏觀管理。
3.進行人事制度的配套改革。
4.實現政府行政管理的法規化、法治化。
五、基層鄉鎮改革
鄉鎮行政管理體制中主要存在的弊端為（烏杰，1998：1083-1088）：
1.條塊分割，職能不全。
2.鄉鎮機構多。
3.鄉鎮人員編制複雜。
4.幹部結構不合理。
5.新的干預層出不窮。
6.縣鄉關係不明確，出現了權力關係的交叉。
7.國家公務員制度尚未確立，鄉鎮幹部錄用缺乏明確和合理的制度。
8.鄉鎮黨政決策體制不順，人大機構形同虛設。
因此，鄉鎮的機構改革必須簡政放權，健全職能，理順關係，轉變職能，解決機構和人員職責不清、任務不明的問題，明確黨政、正式的闕係，堅持精簡的原則，合理設置機構和審定編制，加強機構編制管理以鞏固改革成果（烏杰，1998：1093-1096）。關於鄉鎮政府的職能轉變方面，須弱化其經營職能，強化其指導、協調、監督、和服務的職能，確立政府與企業的產權關係，合作經營組織必須企業化，進而建立宏觀經濟間接控制系統（烏杰，1998：1097-1098）。
肆、人事制度改革
1993年10月1日起，中共《國家公務員暫行條例》開始實行，它可謂國家公務員制度法制化過程中的重要產出。中共《國家公務員暫行條例》共分十八章，共八十八條。其中包括有：第一章總則；第二章義務與權力；第三章職位分類；第四章錄用；第五章考核；第六章獎勵；第七章紀律；第八章職務升降；第九章職務任免；第十章培訓；第十一章交流；第十二章迴避；第十三章工資保險福利；第十四章辭職辭退；第十五章退休；第十六章管理與監督；第十八章附則（詹中原，1997：14）。
一、職位分類制度
根據中共《國家公務員暫行條例》第八條的規定：「國家行政機關實行職位分類制度。各級國家行政機關依照國家有關規定，在確定職能、機構、編制的基礎上，進行職位設置；制定職位說明書，確定每個職位的職責和任職資格條件，作為國家公務員的錄用、考核、培訓、晉升的依據。國家行政機關根據職位分類，設置國家公務員的職務和等級序列。」以及第十二條：「各級人民政府工作部門因工作需要，增設、減少或者變更職位時，應當按照規定程序重新確定。」由此二條文可看出，中共是要以職位分類制度為國家公務員制度的基礎作為其他各項人事制度的依據。接著在條文中指出應在「三定」（確定職能、機構、編制）的基礎上，進行職位設置、制定職位說明書、確定公務員的級別及對職位的管理力求穩定（詹中原，民88：120）。
二、更新制度
（一）錄用制度
中共《國家公務員暫行條例》第十三條規定：「國家行政機關錄用主任科員以下非領導職務的國家公務員，採用公開考試，嚴格考核的辦法，按照德才兼備的標準擇優錄用」，據此可以對國家公務員的考試錄用定義為：國家行政機關按照有關法律和法規，採取公開競爭考試的方式，從符合法定資格條件的報考人中，擇優招收擔任主任科員以下非領導職務公務員。中共《國家公務員錄用暫行規定》第二條規定，錄用國家公務員，貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，按照德才兼備的標準。根據中共《國家公務員暫行條例》第十六條的規定，錄用國家公務員應按照下列程序進行（朱慶芳等，1996：96）：
1.發布招考公告；
2.對報考人員進行資格審查；
3.對審查合格的進行公開考試；
4.對考試合格的進行政治思想、道德品質、工作能力等方面的考核；
5.根據考試、考核結果提出擬錄用人員名單，報設區的市以上人民政府人事部門審批。
（二）辭職辭退制度
根據中共「國家公務員管理」（朱慶芳等，1996：343 ~ 344）一書，中共國家公務員辭職的條件可分為肯定性條件和限制性條件；所謂公務員辭職的肯定性條件，就是公務員在不願意或不適宜繼續在國家行政機關工作的情況下，公務員可以提出辭職，經任免機關批准後，離開國家行政機關；而所謂公務員辭職的限制性條件，則是對肯定性條件的限定和補充；也就是說，公務員只有在符合肯定性條件而又在限制性條件規定情形以外的情況下才可以辭職。根據中共《國家公務員辭職辭退暫行規定》第六條的規定，國家公務員辭職按下列程序辦理：
1.由本人向所在單位提出辭職申請，填寫《國家公務員辭職申請表》；
2.所在單位提出意見，按照管理權限報任免機關；
3.任免機關人事部門審核；
4.任免機關審批，並將審批結果以書面形式通知呈報單位及申請辭職的公務員。
（三）退休制度
中共的退休制度，就完整性而言，除幹部退休制度外，尚包涵幹部離休制度和幹部離職制度三類。中共公務員的退休應遵守嚴格的組織程序，必須經過公務員任免機關按照國家規定進行核准。核准結果可分為三種情形，即允許退休、推遲退休和暫緩退休（詹中原，民88：277）。
（四）培訓制度
培訓主要是指「根據經濟、社會的發展和一定的職務需要，通過各種形式，對其所任用的公務員有目的、有組織、有計劃、多層次、多渠道地進行政治和業務等方面的培養、教育和培訓」（朱慶芳等，1996：241）。培訓是提高公務員素質的重要途徑，能為國家提供一支高質量的高級行政官員預備隊，可以形成高效能的行政指揮系統，並能使公務員的知識、技能增加與科學技術的迅速發展保持同步（烏杰，1998：580）。根據中共《國家公務員培訓暫行規定》第五條的規定，「國家公務員培訓分為：初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和更新知識培訓。」
三、激勵制度
（一）考核制度
考核的內容是指對公務員進行考察和評價的具體項目。根據中共《國家公務員暫行條例》第二十五條的規定，考核的標準分三等，又根據中共《國家公務員考核暫行規定》第五條的規定，其要點如下（詹中原，民88：160）：
1.優秀：正確貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策，模範遵守各項規章制度，熟悉業務，工作勤奮，有改革創新精神，成績突出。
2.稱職：正確貫徹執行黨和國家的路線、方針、政策，自覺遵守各項規章制度，熟悉或比較熟悉業務，工作積極，能夠完成工作任務。
3.不稱職：政治、業務素質較差，難以適應工作要求，或工作責任心不強，不能完成工作任務，或在工作中造成嚴重失誤。
另依《國家公務員暫行條例》第二十二條的規定，及中共《國家公務員考核暫行規定》第九條的規定，分為平時考核與年度考核兩種。
（二）獎懲制度
國家公務員的獎勵條件則以《國家公務員暫行條例》規定為主，包括下列幾項（詹中原，民88：194）：
1.忠於職守，積極工作，成績顯著的。
2.遵守紀律，廉潔奉公，作風正派，辦事公道，起模範作用的。
3.在工作中有發明、創造或提出合理化建議，為國家取得顯著經濟效和社會效益的。
4.愛護公共財產，節約國家資財有突出成績的。
5.防止或者挽救事故有功，使國家和人民群眾利益免受或者減少損失的。
6.在搶險、救災等特定環境中奮不顧身，做出貢獻的。
7.同違法違紀行為做鬥爭，有功績的。
8.在對外交往中，為國家爭得榮譽和利益的。
9.有其他功績的。
凡符合上述規定者，應該及時給予獎勵。至於在本職工作中做出成績者，一般結合國家公務員年度考核進行，而在特定環境中做出突出貢獻的，則隨時給予獎勵。獎勵程序則包括評定、審批和執行三個階段。此三個階段之進行，首先係以民主和集中之原則做為初期評定的依據，再經過事實考察，最後採取公開表揚、實際獎勵、存入紀錄等三種方式執行（詹中原，民88：196）。
（三）職務升降制度
《國家公務員管理》（朱慶芳等編，1996）一書將職務晉升定義為「公務員管理機關，按照國家有關法律、法規的規定，依據其管理權限，根據政府工作的需要和公務員本人的德、才情況，提高公務員的職務與級別」。根據《國家公務員暫行規定》和《國家公務員職務升降暫行規定》，分別對職務升降分從晉升和降職兩方面做出相關規定。
（四）職務任免制度
所謂任職，是指依照法律規定享有任免權的機關，根據法律規定的任職條件，通知法定程序，任用合格公務員擔任某一職務的行為，它既包括任用經考試錄用、已取得公務員資格的人員擔任某一職務的行為，也包括任用在職人員擔任某一新職務的行為，如在職公務員在部門內或跨部門的升任、降任和平級轉任等（朱慶芳等，1996：220）。所謂免職，是指依照法律規定享有任免權的機關，根據法律規定的免職條件，通過法定的程序，免去公務員所擔任的某一職務的行為；它包括程序性免職與單純性免職（朱慶芳等，1996：220）。中共《國家公務員職務任免暫行規定》第十條規定，國家公務員具有下列情形之一，應予任命職務：
（1）新錄用人員試用期滿合格的；
（2）從其他機關及企業、事業單位調入國家行政機關任職的；
（3）轉換職位的；
（4）晉升或者降低職務的；
（5）免職後需要恢復工作的；
（6）因其他原因職務發生變化的。
中共《國家公務員職務任免暫行規定》第十五條規定，國家公務員具有下列情形之一，應免去現任職務：
（1）轉換職位的；
（2）晉升或者降低職務的；
（3）離職學習期限超過一年的；
（4）因健康原因不能堅持正常工作一年以上的；
（5）調出國家行政機關的；
（6）退休的；
（7）因其他原因需要免職的。
四、交流制度
中共國家公務員的交流有四種方式，即：調任、轉任、轉換和掛職鍛鍊，中共國家公務員交流的實施（朱慶芳，1996，284-292）為：
1.公務員調任
（1）調入國家公務員須經如下程序：
國家行政機關根據實際需要及職位空缺情況制定調任計劃；
有關機關確定擬調人選，並進行考核；
根據國家公務員管理權限報主管部門審批；
辦理調動手續。
（2）中共國家公務員調出的條件與程序：
中共公務員調出行政機關有兩種方式。一種方式是由公務員管理部門根據實際需要有組織地挪出一部分人員到非行政機關任職；一種方式是公務員本人根據自身特長、才能、專業與愛好或個人困難，申請到非行政機關任職。
2.公務員轉任
（1）公務員轉任的條件與要求
中共國家公務員轉任必須符合以下條件與要求：
公務員轉任必須是在國家行政機關內部進行，無論是跨行業、跨單位、還是跨部門、跨地區，都可以通過轉任達到轉換工作職位的目的。
轉任者必須符合擬轉任職位的任職資格條件要求。中共國家公務員實行職位分類制度，各個職位對所任職人員有不同的要求，因此，擬轉任的公務員首先要具備擬轉任職位所要求的資格條件。
公務員轉任必須在有相應職位空缺的情況下進行。即公務員的轉任必須符合編制員額和職位結構的要求。
公務員轉任是一種平級調動，一般只能在相同級別的不同職務之間進行，不能以公務員的轉任程序代替公務員的職務升降程序。
公務員的轉任如果是跨地區、跨部門、跨單位進行的，則將改變國家公務員原有的行政隸屬關係，所以必須按規定辦理相應的人事調動手續。
3.公務員轉換
（1）公務員轉換的範圍和條件
轉換只是在部分國家公務員中進行
中共《國家公務員暫行條例》第五十九條第一款規定：「轉換，是指國家行政機 任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的國家公務員，有計劃地實行職位轉換。」
對部分進行轉換的國家公務員的任職年限有一定限制
中共《國家公務員暫行條例》第五十九條第二款規定：「國家公務員職位的轉換，照國家公務員管理權限，由任免機關負責組織。」
4.公務員掛職鍛鍊
公務員掛職鍛鍊的方式一種是無領導經驗的國家公務員，為了取得全面的領導經驗而到基層單位擔任一定職務的掛職鍛鍊，另一種是年經的國家公務員，由於缺乏基層工作經驗，而到基層單位工作一段時間以了解國情、民情、增長實踐經驗和才幹的掛職鍛鍊。前者主要在基層掛領導職務，而後者則主要是參與基層或企事業單位的具體業務工作。
五、迴避制度
迴避制度是要防止以權謀私、徇私枉法等不正之風的滋生，以加強對國家公務員行為的監督與制約，進而提高政府的行政效率。中共國家公務員的迴避制度基本上分為三大類，即任職迴避、公務迴避和地區迴避，茲介紹如下（詹中原，民88：262-264）：
1.任職迴避
按照《國家公務員暫行條例》第六十一條規定：「國家公務員之間有夫妻關係、直系血親關係、三代以內旁系血親以及近姻親關係的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬於同一行政首長的職務或者有直接上下級關係的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事監督、審計、人事和財務工作。」
2、公務迴避
公務迴避的目的就是要消除可能會對公務執行者造成影響的各種因素，以保證公務能依法公正地辦理。任職迴避雖制約了互為親屬關係的公務員在一起任職，但每個公務員在辦理公務時還是有可能遇到涉及本人或自己的親屬有關的公務，這是任職迴避所無法限制的，因此，仍需建立起公務迴避的制度。
3、地區迴避
中共的地區迴避，即要求擔任一個地方領導職務的公務員不得在自己的本籍或原籍任職，以盡量避免親屬關係對其工作的干擾，為公務人員提供一個好的外界環境。
六、保障制度
（一）工資制度
《國家公務員暫行條例》則總結並吸收了1956和1985兩次工資制度改革經驗的基礎，按照黨的十三中全會有關「黨政機關、事業單位，逐步建立起符合各自特點的工資制度」之要求，而規定「國家公務員實行職級工資」。所謂職級工資按不同職能，可分為職務工資、級別工資、基層工資、工齡工資四者，而職務工資和級別工資是職級工資構成主體，而根據不同地區經濟發展水平、物價和自然環境等因素，尚有地區津貼等報酬名目（詹中原，民88：170-171）。
（二）保險福利制度
中共國家公務員的保險，是「國家通過立法程序建立的，對因疾病、年老、傷殘、生育和死亡等原因，暫時或永久喪失勞動能力的國家公務員給予物質幫助的一種保障制度」，福利則是「國家和單位為公務員的集體福利事業和建立的某些補助和補貼制度」（朱慶芳等，1996）。在保險制度方面，實施範圍大致包括幾個方向：養老保險、疾病保險、傷殘保險、生育保險、死亡保險。在福利制度方面，大致包括了集體文化福利設施、福利性補貼、假期待遇等等。
（三）申訴控告制度
大體而言，國家公務員的申訴與控告是整體行政內部監督制度的一環，其內容包括申訴、複核、控告等幾個重點。首先，有關申訴的法規，依據《國家公務員暫行條例》第八十一條規定：「國家公務員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內向原處理機關申請複核，或者向同級人事政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監察機關申訴。」其次，控告主要依據《國家公務員暫行條例》第八十二條之規定：「國家公務員對於行政機關及其領導人員侵犯其合法權益的行為，可向上級行政機關或者行政監察機關提出控告。」（詹中原，民88：287）
伍、結論
事實上，1993年「三定方案」實施以來，更將機構改革和公務員制度銜接了起來，此三定方案包括（詹中原，民88：111）：
（一）執行轉換職能
中共對中央各部委實施精簡和合併，從而使加強行業管理，實現政企分開，轉換企業經營機制，建立現代化企業獲得重要的正面效果，並使大批的國有企業轉換其舊有制度，更接近競爭的需要條件。在地方上，則對各級政府提出強化管理職能的要求，例如省級政府的目標在加強宏觀管理，強化對農業和農村工作的領導協調，弱化微觀管理職能，減少具體審批事務等等，而城市政府、縣級機關也均有其重點，期望確實改善管理職能，使市場和經濟發展更加深化。
（二）力求精簡機構
中共1993年的機構改革主要強調「兩分開、兩脫鉤」，為政企分開、政事分開、事業和財政半脫鉤、企業與財政全脫鉤，除了對國務院工作機構加以精簡合併及撤銷外，也設立地方機構設置的規範和方法，非經有關單位核准，不得擅設機構或提高規格、增加人員編制領導職。
（三）落實人員精簡
中共的機構改革方案尚包括對國務院和地方機構人員的定額精簡，中央和地方分為20%和25%，預計依轉任、離退、清退借調等方法精簡人員。
中共《國家公務員暫行條例》自1993年10月1日起正式實施，相關的配套法規也陸續頒布施行，就其未來可能之發展而言，有下列幾個趨勢（詹中原，民88：353-355）：
（一）公務員法的制定
《八屆全國人大常委會立法規則》已將《國家公務員法》列入第八屆全國人大任期內審議通過的立法項目，計劃提交1997年全國人大會議審議，並確定由人事部承擔該法的起草工作。人事部於1995年5月正式成立起草小組，負責蒐集整理立法資料、確定起草工作思路、研究解決重點問題等工作（中國公務員，1996：20）。由此看來，中共國家公務員法的制定是未來中共國家公務員制度的一大趨勢，中共國家公務員法規從《暫行條例》提升到《法》位階，並由「國務院」審議提升為「全國人大」審議，對中共國家公務員制度的建立有正面的影響，首先，就法律的位階而言，《法》的位階較《條例》高，效力較強，且變動性較小，對於公務員制度本身的穩定度有較佳的影響。其次，審議的機關層次提高，法律的位階提昇，也有助於提高領導人、執行者及公務員本身對此制度的重視程度。第三，隨著公務員法的訂定與相關配套法規的更加完善，將有助於中共落實「依法行政」的目標（張淑芬，1996：165）。
（二）配套法規及施行細則的陸續頒布施行與完善
由於中共《國家公務員暫行條例》的規定並未十分細密，僅只是原則性的規定，因此必須有相關配套法規及施行細則的配合，才能使整個國家公務員制度運行得更好，目前已頒布施行的配套法規有：《國家公務員職位分類工作實施辦法》、《國家公務員考核暫行規定》、《國家公務員錄用暫行規定》、《國家公務員職務任免暫行規定》、《國家公務員獎勵暫行規定》、《國家公務員辭職辭退暫行規定》、《國家公務員職務升降暫行規定》、《國家公務員培訓暫行規定》、《國家公務員申訴控告暫行規定》及《國家公務員任職迴避和公務迴避暫行辦法》等，各單項制度可以說均已有相關的暫行規定頒布施行，在未來除了在法規上更進一步完善外，各地方也會有相對應的法規頒布施行，一方面以中共國務院所頒布的各項法規為母法，另一方面也依各地不同的情形制定符合當地需要的單行法規，以利公務員制度在地方行政機關的落實。
（三）逐步建立人才分流機制
中共進行人事制度改革的目的之一，便是要建立科學的人事管理體制，已形成適合機關、事業、企業不同特點的分類管理的人事制度。在80年代進行經濟體制改革時，中共下放人事的自主權給企業主體，公務員制度的建立將行政機關與事業單的人員制度分開。如果公務員制度推行成功，將有利於形成健全的人才分流機制（張淑芬，1996：166），故在未來人才分流制度的建立將為中共人事工作的重點之一。
（四）在中央與地方行政機關全面推行國家公務員制度
中共國家公務員制度在法規層面已逐漸完備，然而在實施上，由於中共的國土廣大，所統馭的範圍極為廣泛，故要全面推行一項制度並非一易事，就目前的實施情況而言，中央行政機關在推行公務員制度方面已有不錯的成績，就各單項制度而言，中央行政機關皆有相關的經驗，然而在地方行政機關方面，實施的情形則差異較大，有些地方實施的情形較為良好，不但自行制定適合當地的公務員法規，而且還努力的宣導與執行，但有些地方則未傳出相關的報導或訊息，因此，如何在中央與地方各級行政機關全面推行國家公務員制度將是中共中央未來工作的重點。
參考文獻
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2001 黨員幹部“三個代表”讀本，北京：紅旗出版社。
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