“1996年以來歷次失業潮有什麼不同？它遍及了藍領、白領、金領青年及中壯年，政府的就業政策有趕上二十一世紀的需求嗎？能有效地紓解此波的高失業率嗎？”
壹、前言
失業率5％在台灣具有什麼樣的意涵？代表有五十萬人失業，失業人口若沿著中山高排隊，可以一路從台北排到大林（長約250公里）。有五十萬戶家庭生計受到影響，顯示受波及的人口約有一百二十萬。也表示政府要增加失業保險支出、提供公共就業機會，還要補貼國民年金的保費。
因此，自從2008年底為因應金融風暴所引發之失業潮，行政院馬上端出「立即上工」、「六千億企業紓困計畫」、「消費券」等多項失業問題解決方案。農曆年前公布的失業率數據，讓牛年開春第一件事─「搶救失業大作戰」，成為全國矚目的焦點。眼見年後第一個上班日，全省各就業服務站人潮擠爆，馬政府立刻推出「振興經濟新方案」，預計在新年度投入三千億預算，創造至少十五萬個工作機會；而在野黨也說失業情況若不改善，不排除走上街頭。可知「失業」牽涉層面廣泛，不單是個人與家庭的「痛」，也是經濟問題，處理不妥就會形成社會騷動的根源，所以各國政府莫不傾全力因應。
面對金融海嘯失業潮。以同為出口導向的亞洲四小龍而言，2008年最後兩個月的出口都是兩位數衰退，台灣是當中跌幅最深者，尤以2008年12月急降41.9%，是韓、星出口跌幅的兩倍、香港的四倍，顯見台灣出口在此波全球經濟衰退伊始受創之重。2008年12月之失業數據亦反應出同樣的情勢；香港4.1％，日本3.9％，韓國3.3％，新加坡2.2％，臺灣5.03％。
對出口依存度高達70%的台灣，當前經濟情勢並不樂觀，失業問題壓力大增，不同於歐美國家的經驗，我國失業率自1996年才逐漸升高，而失業保險更遲至1999年才正式開辦，在經濟全球化的影響下，臺灣可以說是直接援引OECD國家最常使用的「積極勞動市場方案」（Active Labor Market Policy，以下簡稱ALMP），透過職業訓練、就業服務與提供就業機會等方式，協助失業者重返職場，以降低失業率，達到「充分就業」的目標。
然而隨著風險社會（Risk Society）的形成，學者L ø demel and Dahl指出失業與貧窮問題有「臨時化」（temporalization）與「民主化」（democratization）的現象。前者指問題由長期持續性轉變為短期的、反覆出現的；而後者則是指這些困境不再只是少數社會底層的人會面臨到，也是多數中產階級可能會經歷的問題（L ø demel and Dahl，2001：197-8）。
當前這種以「促進就業」為中心的積極性勞動市場政策，是否正是讓失業問題變得更「短期化」且更複雜的原因？本文擬從探討現今就業措施之迷思與兩難著手，重新檢視「充分就業」之概念，進而分析面對此波金融危機所衍生之失業問題，我們應以何種新的思維與態度，研擬解決對策。
貳、「消極性勞動市場政策」VS.「積極性勞動市場政策」
一、從「所得維持」到「促進就業」
由於所得中斷是失業者所面臨之最大困境，傳統上各國在解決失業問題時，大都將如何維持失業者的所得列為主要考量。惟消極性（passive）措施欠缺強化失業者工作誘因與提升勞動品質的機制，長期實施下來，出現嚴重的「福利依賴」問題。
自一九八0年代起，隨著德、法等主要歐洲國家失業率居高不下，以消極性為主之政策適當性開始受到批評。加上，受到亞洲新興國家的威脅，歐美先進國家產業結構逐漸由勞力密集轉向資本密集或技術密集，其所需工作技能日新月異，勞工必須透過職業訓練來維持自己的可雇用能力。另一方面，由於產業轉型，中高齡失業人數增加，教育程度低學習能力不足是這些失業勞工的共同特徵之一，職業訓練對增加其可雇用能力的成效有限，故提供公共工就業機會或薪資補貼，便成為這些勞工能重返職場的必要措施。
同時因「新自由主義」日漸興起，在強調「解除管制」的精神下，解決失業問題從對失業者的照顧是政府不可推卸之責任，逐漸朝社會福利與勞動政策相結合的方式邁進，以「促進就業」為政策目摽，而不在只是著重所得的維持。
二、政策工具及其相互間之關係
「積極性勞動市場政策」基本上仍是整體就業政策的一部份，其主要目標在於預防失業風險的發生，以及協助失業者重新返回勞動市場，ALMP的政策工具約可分為三類；創造工作機會、職業訓練與就業服務。其中，創造工作機會的具體措施包括由政府雇用勞工從事公共工作(public works)，和提供私人企業或非營利組織薪資補貼，以增加其雇用意願；而為避免排擠一般勞工的就業機會，這些措施的適用對象大都限長期失業者或低就業能力之弱勢族群。
在職業訓練方面，各國的具體措施除直接由公立職訓機構提供訓練課程外，也包括對企業與勞工職業訓練費用和訓練期間生活費用的補助，而訓練對象包括在職勞工、失業勞工與剛自學校而初進就業市場者。就業服務的具體措施則除一般性的就業媒合、就業諮商與尋職技巧訓練之外，也包括尋職津貼與搬遷津貼，而適用對象雖含括所有尋職者，但有些深度諮商服務則僅提供給長期失業者，而尋職津貼與搬運津貼則是用來鼓勵尋職者跨區就業，以增加就業市場的流動性。
上述各項措施往往是搭配使用，以發揮ALMP的功能。除了不同措施之間相互搭配外，ALMP與失業給付、失業救助或其他社會救助等消極性措施之間也有整合，惟各國作法不一。
儘管歐洲各國在90年代有逐漸重視積極性勞動市場政策的趨勢，但從預算規模上來看，傳統上強調所得維持的勞動保障政策，在經費支出上所佔的比重仍是較多（辛炳隆：2003；李易駿：2005）。以表一為例，我們可以看到，各國從1994與2002年之積極性勞動與消極性勞動支出的比例，發現多數國家積極性支出佔消極性支出的0.35到0.7之間，僅瑞典是積極性支出較消極性支出為多。
表一、主要歐洲國家政府勞動政策支出（1994、2004年） 單位：占GDP之％
|
|
丹麥 |
德國 |
法國 |
義大利 |
荷蘭 |
瑞典 |
英國 |
|||||||
|
|
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
1994 |
2002 |
|
積極性政策 |
2.00 |
1.58 |
1.35 |
1.18 |
1.17 |
1.25 |
1.07 |
0.57 |
1.16 |
1.85 |
2.98 |
1.40 |
0.57 |
0.36 |
|
就業服務 |
0.12 |
0.12 |
0.24 |
0.23 |
0.16 |
0.18 |
0.04 |
-- |
0.20 |
0.28 |
0.20 |
0.37 |
0.24 |
0.15 |
|
職業訓練 |
0.71 |
0.86 |
0.42 |
0.32 |
0.44 |
0.23 |
0.01 |
0.05 |
0.20 |
0.60 |
0.76 |
0.29 |
0.15 |
0.03 |
|
青年就業 |
0.20 |
0.10 |
0.06 |
0.10 |
0.27 |
0.40 |
0.41 |
0.20 |
0.10 |
0.04 |
0.31 |
0.02 |
0.14 |
0.12 |
|
就業補助 |
0.49 |
0.17 |
0.37 |
0.22 |
0.21 |
0.35 |
0.60 |
0.32 |
0.09 |
0.33 |
0.87 |
0.21 |
0.02 |
0.03 |
|
障礙者就業 |
0.48 |
0.34 |
0.26 |
0.30 |
0.08 |
0.09 |
-- |
-- |
0.58 |
0.59 |
0.80 |
0.50 |
0.03 |
0.02 |
|
消極性政策 |
5.13 |
3.04 |
2.31 |
2.13 |
1.95 |
1.81 |
0.87 |
0.63 |
3.15 |
1.72 |
2.77 |
1.05 |
1.60 |
0.40 |
|
失業給付 |
3.74 |
1.37 |
2.03 |
2.10 |
1.57 |
1.63 |
0.67 |
0.54 |
3.15 |
1.72 |
2.72 |
1.04 |
1.60 |
0.40 |
|
提早退休 |
1.39 |
1.67 |
0.27 |
0.03 |
0.38 |
0.17 |
0.20 |
0.10 |
-- |
-- |
0.05 |
0.01 |
-- |
-- |
|
合計 |
7.13 |
4.63 |
3.66 |
2.13 |
3.12 |
3.06 |
1.94 |
1.20 |
4.31 |
3.56 |
5.75 |
2.45 |
2.17 |
0.76 |
|
積極/消極 |
0.39 |
0.52 |
0.58 |
0.55 |
0.6 |
0.69 |
1.23 |
0.90 |
0.37 |
1.08 |
1.08 |
1.33 |
0.36 |
0.90 |
資料來源：取自李易駿，2005：頁11，原資料來自OECD。
參、促進就業措施的迷思、弔詭與兩難
隨著「新自由主義」的普及，鬆綁勞動法令與施行ALMP成為當前世界的主要勞動政策理念，但此舉對降低失業率成效如何？是否治絲益棼反而讓失業問題變得更棘手、更複雜，以下就各國現有對ALMP的施行效益評估資料，說明我國勞動政策受積極性勞動市場政策影響，所呈現之迷思與兩難困境。
迷思一：積極性勞動市場政策有助於降低失業率
創造工作機會是ALMP中相當重要的一項措施，不論是由政府直接雇用或提供私人企業及非營利組織薪資補貼，具有在短期間內新增工作機會之作用，但若對參與勞工無嚴格的篩選機制，那麼政府的資源將被原本就能依市場薪資找到工作的勞工所享用，而產生經濟學所稱之「絕對損失」（deadweight loss）。再者，若不對接受補助之企業或非營利組織的人員解雇有所規範，則可能產生以有補助之勞工取代無補助勞工的替代效果。（辛炳隆，2003：14）
以我國施行公共就業方案的經驗來看，根據吳忠吉教授針對2002年推出的200億「擴大公共服務就業方案」進行研究，發現該計畫雖為社會創造了3萬4千人的就業機會，佔當年新增工作的33.90%。但從2003年的失業統計數據分析卻指出；國小以下，年齡在45歲以上的族群失業不僅未有改善，且更形惡化；實際受益的是高中職與專科，而年齡在25歲至44歲的族群。表示政府雖期待藉公共就業計畫協助中高齡失業者，但在就業規劃與分配上，仍有所疏失，以致受惠的以中高學歷且較年青之族群為主，而有「豬不肥，卻肥到狗身上」的現象。（吳忠吉，2004）
就公共就業計畫之再就業效果言之，根據傅從喜教授（2006）針對「公共服務擴大就業計畫」的進用人員之研究顯示，有三分之二的受訪者離開公服計畫後未再就業，主要原因是「沒有工作機會」。在吳惠林教授（2006）的研究中亦有同樣的情形；有67.73％的計畫參與者離開公服計畫後沒有再就業，原因也是「沒有工作機會」。可知公共服務就業計畫雖具協助失業者度過低潮期之效果，但對改善勞動市場弱勢者之就業處境，成效相當有限。
即便是再就業的計畫參與人員，從林昭吟（2008）與吳惠林（2006）兩位教授的研究中，均可發現參與者在加入公共就業前之薪資，或期滿後再就業之收入均較公共就業計畫所提供的薪水低，也就是說公共就業計畫對於改善失業者再就業時的工作條件並無助益。
再者，曾敏傑教授的研究發現；「多元就業方案」的進用人員，在參與公服計畫前六年「未曾工作過者」佔全體進用人員之35.2％（曾敏傑，2006：57）。而傅教授的報告也指出有28.55％的受訪者在參與公服方案之前，從未工作過。顯示在相當程度上，公服計畫可能誘發部分非勞動人口，進入政府的補助就業方案中。
至於公共就業方案是否有「福利依賴」的問題？根據林昭吟等（2004）對公服進用人員的調查，顯示受訪者對公服計畫感到最不滿意之處，主要是「進用時間太短」（28.4％）與「薪資太低」（18.62％）。而曾敏傑（2006）的研究也發現；「多元就業方案」的進用人員有26％，曾參與過「公共服務擴大就業計畫」，顯示公服計畫對部分進用人員已有「依賴現象」的產生。
綜上所述，可知公共就業計畫在短時間內雖具調降失業率及協助失業者「度小月」之作用，但能否增加失業者之就業能力，協助其重返職場，仍須視計畫參與者之個人條件而定。
迷思二：透過職業訓練，增強就業技能，可協助勞工重返職場
透過職業訓練協助失業者重返職場，存在著一項假設：即工作機會是存在的，只不過是因為失業者缺乏該項工作技能所以才會失業（Macarov,1995:313）。其實這樣的假設存在著各種不同層面的問題。第一，勞動市場未必確實存在著工作機會。第二，即使職業技能方面的要求可以獲得滿足，但未必在就業空間、時間與就業壓力承擔上均能相配合，而存在著各種不同面向的就業條件差距，此亦即勞動彈性化的理論之一。第三，就業除了職業技能與相關就業條件的適宜性外，某些時候也需要社會技能與社會支持，特別是對弱勢人口群。因此，在實務上也發現許多職業訓練未必是根據已存在的職務需求而進行的，而是基於期待，並希望能在完成職業訓練時，可以配合出現適當的工作機會。（李易駿，2005：15）
根據職業訓練評估效益研究顯示；職訓成效會隨著訓練對象不同而有明顯差異。對長期失業者而言，當景氣擴張時參加職業訓練雖有助於其再就業，但由於所需成本很高，故未必符合成本效益原則；而當景氣低迷時，參加職業訓練對其再就業則無多大幫助。對於被大量解雇的勞工而言，參加職業訓練能使其提早再就業，但對其再就業後的薪資則無提升效果。對初進就業市場的年青人而言，訓用合一可以大幅提高職業訓練的成效，至於一般訓練則對其就業的助益不大。（辛炳隆，2003：14）。
在芬蘭針對長期失業者與青年失業者的訓練成效進行追蹤評估，發現一年後有45％的失業者在重返職場後三個月再度失業，且訓練的移轉效果有隨時間增長而遞減的情況（李健鴻，2003：20）。
從實證資料中，可知訓練成效會隨訓練對象不同而有明顯的差異，且移轉效果亦有時間性，靠職業訓練協助失業者重返勞動市場並不容易。目前政府希望藉「訓練津貼」協助青年提升就業技能，以解決青年失業問題，一則要考量青年就業障礙之主要因素為何？二則是進修後若無適當的就業媒合，訓練成效也會隨時間地檢而無法發揮功用。
迷思三：鬆綁勞動法令，可吸引企業投資，創造就業機會
鬆綁勞動法規，勞動市場彈性化與去規則化（De-regulation）將有助於降低失業率。誠如研究全球化的學者所指出，全球化趨勢下所反應的經濟與社會價值，就是「新自由主義」（Neo-Liberalism）。它強調「國家解除管制與經濟自由化」（李碧涵，2002），因此，國家藉著鬆綁勞動法規，吸引企業投資創造就業機會，而企業也藉著外包制(outsourcing)或運用部分工時勞動、派遣勞工，以降低生產成本，增加產品競爭力。
此舉造成「核心與邊陲」的勞動市場型態，即勞工被區分為對組織發展具有關鍵重要性的核心勞工，與可替代性高的邊際勞工兩大類。所謂核心勞工享有較佳的工作保障、福利，與職業訓練機會。而邊際勞工一般是技術水準較低的勞工，由於升遷機會少，其流動性較高，在數量上具有相當彈性，企業可用定期契約、部分工時或派遣的方式進用，因此不易獲得工作保障與福利。
透過勞動彈性化，表面上失業問題或許暫時獲得紓解，但在勞動市場中；核心勞工雖享有高工資、福利與穩定的工作，邊際勞工卻因低工資、福利少，加上就業不穩定，易陷入「工作貧窮」（working poor）的困境。對社會而言，不僅有「窮忙族」的誕生，且易加大貧富差距。
在台灣勞退新制施行後，部分工時勞工人數持續飆升，2005年勞退新制實施的第一年，部分工時勞工僅10.8萬人，2006年遽增為24.9萬人，2007年成長至25.2萬人。據主計處最新的調查顯示，97年台灣臨時僱用人數已達50萬人，若加計部分工時者，「非典型就業人數」已高達65萬人，占台灣全體就業人口已達6.2％，顯示企業已有透過勞動彈性化，降低人事成本之情形。
另根據中央大學李誠教授之「跨越二十五年的工資工時分析報告」，發現台灣已有「窮忙富閒」的警訊。二十五年前的台灣勞工是做的多賺得多，但此現象在1985年後工時與薪資關係開始反轉且差距日益加大，若將二十五到六十四歲全職工作者的工資分為十等分，比較最高所得與最低所得組，在1980年，每小時工資率在最高90％以上的員工，平均每小時薪資是316.9元，平均每週工時是52.5小時。而薪資在最低10％的員工平均時薪是61.8元，他們的平均每週工時是49.7小時(詳見表二)。
1990年時，薪資最高者（前10％）的每小時平均薪資是最低薪資員工的5倍，他們的工時是最低薪資員工的92.9％。但是到2005年，兩者的每小時薪資率差距擴大到10倍多，而最高薪工作者的工時卻是最低薪的86.2％。由此可看知，高薪員工與低薪者的時薪差距愈來愈大，但是他們的工時卻比低薪員工愈來愈少，顯示核心勞工與邊際勞工在薪資與福利間之差距，同時也證實臺灣已有窮忙族（Working Poor）的出現。
表二貧富勞工工時工資分析表 工時單位：小時 時薪單位：元
|
組別 |
1980年 （每週工時/時薪） |
2005年 （每週工時/時薪） |
工時增減 |
時薪增減 |
|
|
男 |
最富10％ |
52.5/316.9 |
44.4/819.8 |
-15％ |
+159％ |
|
最貧10％ |
49.7/61.8 |
51.5/80.2 |
+4％ |
+30％ |
|
|
女 |
最富10％ |
54.4/205.4 |
41.9/600.6 |
-23％ |
+192％ |
|
最貧10％ |
45.5/61.4 |
52.5/73.4 |
+15％ |
+20％ |
|
註：全台25-64歲工作者工資分10組，本表為所得最高與最低組別。
資料來源：李誠，「跨越二十五年的工資工時分析報告」，2006年。
肆、結 語
一、重新界定「充分就業」政策之意涵與作法
勞動或就業，自福利國家建立之初即與福利國家制度間存在著相依存的關係，福利國家與制度被視為負有處理就業與所得中斷的功能性任務。而另一方面，福利國家與福利制度的設計又往往以充分就業、穩定就業為前提（Beveridge,1942）。因此，勞動市場、勞動環境與風險的變化，直接挑戰福利國家制度設計的前提及制度回應問題與需求的能力。
從ALMP施行後，世界各主要國家之失業率、長期失業率（失業達12個月以上者佔失業者的比例）來看，可以發現自80年代到90年代、甚至2000年代間，雖然因各國推動勞動市場自由化的深度，與積極性勞動市場政策的方法、規模不同，使其狀況略有不同，但大體呈現出失業率上升，長期失業率也上揚之情勢，尤其是兼職勞動者的比率同樣呈現出增加的情形，顯示失業風險並未因積極性勞動市場政策而降低。（詳表三）
表三：世界主要國家的勞動市場變化
|
|
失業率 |
長期失業占失業比率 |
青年失業率（25歲以下） |
|||||
|
|
1980 |
1990 |
2003 |
1983 |
1990 |
2003 |
1992 |
2003 |
|
日本 |
2.0 |
2.1 |
5.3 |
12.9 |
19.1 |
33.5 |
4.4 |
10.1 |
|
韓國 |
-- |
2.4 |
3.4 |
-- |
2.6 |
6.6 |
7.6 |
9.6 |
|
臺灣 |
1.36 |
1.67 |
4.99 |
6.11 |
-- |
20.8 |
5.05 |
12.04 |
|
德國 |
3.2 |
4.8 |
9.3 |
39.2 |
50.0 |
51.5 |
9.7 |
10.6 |
|
法國 |
6.2 |
9.9 |
9.0 |
42.2 |
33.8 |
38.0 |
20.8 |
20.2 |
|
瑞典 |
2.0 |
1.8 |
5.8 |
10.3 |
16.1 |
17.8 |
13.6 |
13.8 |
|
丹麥 |
6.9 |
4.6 |
5.6 |
32.2 |
20.0 |
19.9 |
12.3 |
9.8 |
|
英國 |
6.1 |
5.5 |
4.9 |
46.6 |
28.0 |
23.0 |
15.5 |
11.5 |
|
美國 |
7.2 |
5.6 |
6.0 |
13.3 |
5.5 |
11.8 |
14.2 |
12.4 |
資料來源：李易駿，2005：30。原資料引自OECD（2002；2003）OECD in Figures，行政院主計處人力運用調查報告（2003）
臺灣過去長期處於低失業率狀況，缺乏對失業問題有系統的研究，直至1996年後因二次產業轉型，失業率逐漸升高，方於1999年啟動失業保險機制，因此面對2000年因科技泡沫產生的失業潮，遂直接採用ALMP之理念，並由政府直接創造就業機會，以緩和失業問題。隨著近兩年（民國95、96年）失業率的下降，表面上失業問題已獲控制，但勞工卻是以長工時及薪資成長停滯為代價保飯碗，且因非典型就業的增加，而讓青年進入職場的障礙增加。
面對金融海嘯失業潮，我們是否應定心省思，重新界定「充分就業」之概念與作法，找出合理的失業率標準，及短中長期因應對策，以免大家隨著失業率數字的上揚而心驚肉跳，官員們則忙著提供短期就業機會，務使失業率儘速調降，反而忽略了徹底解決因產業轉型，而產生之人力需求M型化的問題。
二、考量「經濟全球化」，整合各類失業問題解決對策
失業問題錯綜複雜，牽涉層面廣泛，無法僅就勞動場域思考對策，即便採行ALMP，也需就各方案間進行整合，正如「訓用合一」，若無就業媒合的協助，單靠職業訓練也無法解決失業問題。且應就各類解決方案進行整合，不論是ALMP與失業給付、社會救助等消極性措施間之整合，亦或是聯合財稅、經濟等相關領域之整合，研究顯示以各種不同層次的方案同時施行，可使效果發揮加乘作用。
再者，研擬對策時亦應思考「經濟全球化」之影響，就像發行「消費券」，原希望藉擴大內需創造就業，然而在全球化下，只要民眾購買的商品非臺灣製，產生的工作就不會在台灣。
三、尋求勞資政共識的圓點
理想的政策形成過程，除了菁英們的意見外，也應容納社會大眾的心聲，解決失業問題，不單是經濟學者、勞動專家及政府官員的事，也是勞工、企業的事。2006年法國政府為解決青年失業問題，而鬆綁勞動法令，於「機會平等法」中規定雇主可以在不做說明的清況下，辭退工作未滿二年的26歲以下受僱者。由於法國青年失業率高達20％，臨時工、兼差人員、派遣或部分工時勞動充斥的結果，使得每二名找到工作的青年中，就有一位屬非典型就業。因此法案的原意是想協助工作不穩定的青年，只要通過二年的試用期，就有機會進入穩定就業狀態。不意竟引發一連串的抗議、暴動及全國性罷工，結果以修正法案內容收場（職訓局法國就業考察報告，2006：15-30）。
為免失業問題延燒造成社會動盪，建請政府採行社會對話的觀點，多讓勞資政從各個面向，闡述意見、反覆辯證，讓彼此瞭解對方的難處，以得出共識。目前推動勞資政三方對話機制，最主要的問題是勞資雙方互信不夠，以及勞資團體自治能力不足。然而對話需要勞資雙方長期協商磨合，才能逐漸培養彼此間之信任，以及共同解決問題的能力。
未來宜透過年成長一千餘億元的「勞退基金」與「勞保基金」，成立「勞工主權基金」，讓目前在就業市場中處於弱勢的勞工，經由投資標竿企業，取得參與企業經營的權利，以建立勞資對話的管道，從而培養雙方信任感，使之逐漸形成社會普遍風氣，創造施行勞資政對話之有利基礎。
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