摘要
海峽兩岸自從國民黨去年重新執政後，恢復中斷近十年的協商。海基、海協兩會僅以年餘的時間便簽署九項協議，完成兩岸三通、陸客來台旅遊、雙邊金融開放等重大政策目標。在兩岸建立制度化協商的同時，有不少人開始主張應成立兩岸監督小組，讓立法委員參與兩岸談判，以落實國會監督；亦有論者引用美國《一九六二年貿易拓展法》證明國會議員參與談判是「法有明文」。本文藉由探討美國「快速授權程序」（fast-track procedures）的立法特例、分權原則中立法權「事後審議」的角色，來檢視立法院參與兩岸談判的合理性。本文認為除立法院派員參與談判明顯違反分權原則外，援引美國立法特例恐不足以合理化立法院欲介入行政部門談判的立場。
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壹、前言
海峽兩岸自從國民黨去年重新執政後，恢復中斷近十年的協商。海基、海協兩會已分別在去年的六月、十一月以及今年的四月在北京、台北和南京舉行「江陳會談」，成果豐碩，僅以年餘的時間便簽署九項協議，完成兩岸三通、陸客來台旅遊、雙邊金融開放等重大政策目標。
在兩岸建立制度化協商的同時，立法院有不少人開始主張應藉由《兩岸訂定協議處理條例》的立法，成立兩岸監督小組，讓立法委員得以參與兩岸談判[1]，以落實國會監督、確保國家主權及人民權益。亦有論者引用美國《一九六二年貿易拓展法》證明國會議員參與談判是「法有明文」（鄒景雯，民97）。
持反對立場者則認為，監督兩岸事務，立法院本來就有現成機制，譬如兩岸事務是歸內政委員會監督；如涉及財經等其他委員會所管，舉行聯席會議即可解決，避免疊床架屋（陳落薇、吳明杰、江慧真、楊舒媚，民98）。
筆者研究結果認為，除立法院派員參與談判明顯違反分權原則外，有關論者所引美國立法例亦有欠當之處，對立法院欲介入行政部門談判的立場，恐不足以合理化。
貳、重現立法例
1.《一九六二年貿易拓展法》：誰是談判代表？
根據《一九六二年貿易拓展法》（The Trade Expansion Act of 1962），要求美國總統指派「貿易暨談判特別代表」（Special Representative for Trade Negotiations），為大使級別的官員，就當時美國對外談判締結貿易協定所產生的問題直接向總統提供政策建議，同時也擔任美國在各大國際貿易組織中的代表；隔年則在總統辦公室下成立「貿易暨談判特別代表辦公室」，制定及管理美國的貿易政策，並與外國進行貿易談判。在整個六零年代，特別代表的功能，主要是負責美國政府參與關稅暨貿易總協定（GATT）下的「甘迺迪回合」（The Kennedy Round）多邊貿易談判。[2]
貿易拓展法賦予美國總統有史以來最大的談判授權，尤其在對外談判降低關稅的部分。除此之外，該法第243條規定，總統應從參眾兩院議長推薦人選中各挑選兩名國會議員（需不同黨籍），納入依法授權的美國貿易談判代表團。該項條文遂成為那些主張國會參與談判者的依據。以下為法條原文：[3]
SEC. 243. CONGRESSIONAL DELEGATES TO NEGOTIATIONS. Before each negotiation under this title, the President shall, upon the recommendation of the Speaker of the House of Representatives, select two members (not of the same political party) of the Committee on Ways and Means, and shall, upon the recommendation of the President of the Senate, select two members (not of the same political party) of the Committee on Finance, who shall be accredited as member of the United States delegation to such negotiations.
有意思的是，該條文並未交代國會議員在談判中的角色與功能，當然也沒有「談判顧問」的頭銜；且受推薦人選亦僅限於眾院歲計委員會（Committee on Ways and Means，專管稅務及全國社會安全福利）及參院財政委員會（Committee on Finance）的議員，範圍甚小，再加上美國總統對人選有最後決定權，如稱該法條足以成為我立法權（實質）介入兩岸談判的有力論據，難免有遷強之處。
2.《一九七四年貿易法》：如何配套「快速授權程序」？
直到七零年代，美國國會開始修法增加貿易談判特別代表的功能。因此《一九七四年貿易法》（The Trade Act of 1974）便規定這些代表必須同時向總統及國會負責[4]；另方面，為求加速國會審議貿易協定的過程，該法也設置「快速授權程序」（fast-track procedures）的機制（第151到154條），針對國會授權行政部門與外國政府直接進行貿易談判的結果，參、眾兩院必須在九十天內進行表決，但僅能為通過與否的表決，不得對內容做任何修正。但配套措施是美國總統依法得聘請國會議員（參眾兩院各五名）為貿易談判的「官方顧問」（official advisers），藉由他們在談判過程中的參與，有助於談判結果獲得國會的支持，甚至背書。[5]
不過事實上這些「官方顧問」是不被允許坐上談判桌與對手進行磋商，甚至連談判室（negotiation room）都不得進入。至於談判代表則是可以選擇不採納顧問的建議，但必須向國會提出報告，畢竟國會的委員會擁有相當的監督權力；換言之，談判代表還是要適當地滿足國會的要求，以獲得國會議員的認同，才不致徒勞無功。
「快速授權程序」的機制不僅意味著美國國會向外國政府保證，將對談判所達成的協議迅速作出反應（周懷廉、林良蓉，民97），同時也反映了美國國會能在短時間內，便充分掌握對行政部門耗時費力所挣來貿易協定的生殺大權。但這樣的例子實在是太特殊，不但缺乏普遍性，且大多數論者在引用時，也未提及「快速授權程序」機制的概念，恐有誤導輿論視聽之虞。況且，該項授權條款已於二ＯＯ七年七月一日到期，美韓自由貿易協定便是趕在授權到期的前一天完成簽署（“US-South Korea trade pact signed,” 2007）。換言之，現今世界各國並無任何「明文規定」立法部門參與談判的例子。
參、分權原則的觀點
1.立法權在不同法律層次中的角色
在憲政主義（constitutionalism）中權力分立的原則下，行政權位居主動、立法權則處於被動角色。若以締結國際條約的層次來看，聯合國各會員國於一九六九年通過簽訂《維也納條約法公約》（Vienna Convention on the Law of Treaties），作為國家間締結條約的規範，其中明定締結條約的主要程序，須先指派全權代表談判，以決定條約的內容，並於達成協議後簽署之，成為條約案，再送立法機關批准等（俞寬賜，民 91）。由此可見，立法權在行政權尚未確定條約內容前，並不具備（事先）同意或否決締結條約的權力。
依中華民國憲法本文規定，總統有行使締結條約之權（第三十九條）；任何條約案在行政院送交立法院批准之前，須經行政院院會議決，以免窒礙難行（第五十八、六十三條）。當立法院議決的條約案，異於行政院送交版本，憲法增修條文第三條規定，如行政院認為窒礙難行時，得經總統之核可，移請立法院進行覆議。因此立法權在國家締結條約程序中「事後審議」的角色，受到憲法相當明確的界定。
可是兩岸協議的定位並非國際條約，所以除名稱上避免使用代表國對國的「協定」外，根據我國於一九九二年頒布《台灣地區與大陸地區人民關係條例》（簡稱兩岸人民關係條例，為特別法），簽訂兩岸協議的權力明定由行政院所轄大陸委員會行使，卻也規避說明大陸政策是否屬總統職權。但大陸政策的協商談判是行政權的一部分，這點是可以確定的（“ECFA：先審後簽或先簽後審？”，民98）。
現行兩岸人民關係條例第五條對行政、立法權在兩岸協議中的角色就規範得相當清楚：如協議內容涉及修法或立法者，應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議；如內容未涉及修法或立法者，在協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查即可。不過即使前項協議需送審，立法院原則上也僅能對協議內容採包裹式表決（通過或不通過），因為任何片面對兩岸兩會所簽訂協議內容的變動，恐難獲對岸同意。
2.國會事後審議的著名案例
美國總統威爾遜（Thomas Woodrow Wilson）第一次世界大戰後積極促成「國際聯盟」（League of Nations）以維持國際秩序，但美國國內當時充滿孤立主義（isolationism）的情緒，介入國際事務意願不高，聯邦參議院遂於一九一九及一九二Ｏ年兩次否決美國加入國聯的條約（Cooper, 2001）。不少人認為美國的缺席，造成國聯後來的失敗。從上述例子來看，國會批准（ratify）條約的權力，在分權原則下具有相當的制衡作用，當然也意味著國會要有能力為後果負責。
事實上，聯邦參議院在包裹式表決條約的原則下，仍擁有對其所批准條約之部分內容持「保留」（reservation）的權力[6]，亦即作為美國履行條約的例外。不過，這樣的「保留」僅止於非涉及條約原則性的部分，同時也要有獲得締約彼方諒解的把握。例如美國聯邦參議院一九四九年通過《北大西洋公約》，美國加入具軍事同盟性質的北約組織（NATO），但當時參議院就北約最高統帥權（supreme allied command）持保留態度，主張美國所派遣的軍隊只能由美國人指揮[7]。以美國在二戰後世界強權的地位以及美軍作為北約武力的骨幹，美國國會的決議當然得受到其他締約國尊重，所以北約最高統帥職務至今皆由美軍將領擔任[8]。
但台灣終究不是美國。以目前兩岸實力消長、國際局勢丕變的情況來看，台灣與對岸談判的籌碼較以往受限許多，加上兩岸協議的定位既非國際、也非國內，是種特殊的安排，故立法院在兩岸協商中的角色應知有所為，或有所不為，忠實扮演憲法所賦予的憲政角色[9]。
3.法律競合的問題
倘若立法院執意推動《兩岸訂定協議處理條例》的立法，賦予立法委員參與兩岸談判的法源依據，勢必要同時修訂前述兩岸人民關係條例有關立法院在兩岸簽訂協議中「事後審議」的角色，否則將會產生法律競合的問題。
不過，就算是立法完備，明確授權立法院可介入兩岸談判，卻也難保所涉法律（條）無合憲性之疑慮。大法官釋字第613號解釋就是很好的例子，該號解釋認定立法院通過國家通訊委員會（NCC）組織法第四條規定NCC委員依政黨比例產生的方式違反責任政治及權力分立原則，宣告違憲。[10]就此觀之，在我國立法權不能逾越行政權的憲政原則相當明確。
肆、結語
我國一九九七年第四次修憲參考法國第五共和的制度與經驗，改憲政體制為雙首長制或稱半總統制（semi-presidentialism）。修改後的中華民國憲政體制，在某些條件成立下有「換軌」（alternate）到內閣制的可能（陳健民、周育仁，民90）[11]，但這也並不代表立法院就能在兩岸談判中越俎代庖、牴觸行政權。
筆者主張，立法院應恪遵權力分立的原則，不應該動輒要求成立兩岸監督小組、派員參與談判，否則立法委員豈不成為馬政府的「監軍」？即便是美國《戰爭權力法案》（The War Powers Act of 1973）中規定國會擁有宣戰權以及授權總統用兵行動[12]，也沒聽過有議員要「隨軍考察」決定是否開戰的例子。
如今中國國民黨在立法院擁有將近四分之三絕對多數的席次，理應把握機會提升立法院長久以來為人所詬病的立法品質與議事效率，同時好好修訂內規、適時動用警察權[13]，不讓暴力霸佔主席台或「封鎖」會議室等荒誕行徑再現。兩岸談判的事，就讓同是台灣人民所選出來的政府去做；如遇任何違法瀆職行為，則交給依憲法能行使調查及彈劾權的監察委員處理即可，立法院無須過度憂慮。
國會監督行政權的途徑很多，從審議法律案、審議預算案、議決條約案（包括兩岸協議）、行使人事同意權等不一而足。如今有些人大力提倡立法權參與兩岸談判，難免遭外界認為有立法干預行政之嫌；至於援引美國立法特例，亦有欠當之處，盼三思。
中文參考文獻
ECFA：先審後簽或先簽後審？【社論】（民98年3月23日）。聯合報，A2版。
陳落薇、吳明杰、江慧真與楊舒媚（民98年4月22日）。馬：未來4年 兩岸專談經濟。中國時報，A5版。
周懷廉與林良蓉（民97）。赴美洽詢 TIFA 架構下經貿協定之談判簽署準備及WTO 經貿法律實務運作等事宜（編號：C09603470）。台北市：經濟部。民98年6月24日，取自 http://210.241.21.164/OpenFront/report/show_file.jsp?sysId=C09603470&fileNo=001
周育仁（民90年）。九七修憲後我國中央政府體制之定位。載於陳健民、周育仁（主編），九七修憲與憲政發展（11-37頁）。台北市：國家政策研究基金會。
李志德與李祖舜（民98年6月18日）。兩岸條例修正闖關失敗 陸委會：恐影響江陳會談判。聯合報，A12版。
林政忠（民97年7月1日）。草案定調：兩岸監督條例民進黨要聯王制馬。聯合報，A9版。
雪瑞爾（Shearer, I.A.）（民88）。國際法。（陳錦華譯）。台北市：五南。（原著出版年：1999年）
隋杜卿（民96年）。國會議長警察權問題之探討：兼述法國議會自律。國政評論。民99年1月20日，取自http://www.npf.org.tw/post/1/2772
鄒景雯（民97年6月30日）。《星期專訪》王金平：不法制化 陳雲林來不能談。自由時報，A4版。
俞寬賜（民 91）。國際法新論。台北縣：啟英文化。
英文參考文獻
Cooper, J. M. Jr. (2001). Breaking the heart of the world: WoodrowWilson and the fight for the League of Nations. New York: Cambridge University Press.
Lekic, S. (2009, July 29). French general takes over NATO command inVirginia. The Associated Press. Retrieved 2009, August 4, fromhttp://hosted.ap.org/dynamic/stories/E/EU_NATO_NORFOLK_COMMAND?SITE=CAANR&SECTION=HOME&TEMPLATE=DEFAULT
Schmidt, G. (Ed.). (2001). A history of NATO – the first fifty years (Vols. 1-3). New York: Palgrave.
US-South Korea trade pact signed. (2007, July 1). The BBC News.Retrieved 2009, June 24, from http://news.bbc.co.uk
**本文發表於2009年5月29日廣州中山大學亞太研究院台灣研究所「新形勢下兩岸關係的發展」學術研討會。
[1] 根據立法院版《兩岸訂定協議處理條例草案》，其中包括「必要時立法院可派員參與談判」等頗具爭議性之條文（林政忠，民97）。
[2] 請參見美國貿易代表署網站（http://www.ustr.gov）。
[3] 請參見Pub. L. No. 87-794, §243, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
[4] 請參見美國貿易代表署網站（http://www.ustr.gov）。
[5] 請參見Pub. L. No. 93-618, §§151-154, 161, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
[6] 請參見美國聯邦參議院網站（http://www.senate.gov）。另《維也納條約法公約》中有關「保留」的規定及其相關的國際案例，請參見雪瑞爾（Shearer）（1999）。
[7] 「美軍只接受美軍將領指揮」，是美國長久以來的立場。例如：一九九九年，美國國會就北約在科索沃的維和行動，通過一項決議案（Title: Regarding the use of United States Armed Forces as part of a NATO peacekeeping operation implementing a Kosovo peace agreement），要求所有美軍人員只能接受美軍將領的指揮（all US armed forces personnel deployed will be under the operational control of only US armed forces military officers），請參見H.CON.RES.42 （3/11/1999）, The Library of Congress Web site: http://www.loc.gov/index.html。有關北約最高統帥權，請參見A History of NATO: The First Fifty Years (Schmidt, 2001)。
[8] 北約目前有兩位最高統帥（Supreme Allied Commander），分別為歐洲盟軍最高統帥（Supreme Allied Commander Europe）、盟軍轉型最高統帥（Supreme Allied Commander Transformation）。前者總部設於比利時，是北約軍事作戰行動的指揮中樞；後者總部設於美國維吉尼亞州，主要負責訓練及提高盟軍的軍事實力。傳統上，該兩要職皆由美軍將領擔任。不過，由於美國同意以盟軍轉型最高統帥一職作為法國今（2009）年四月重返北約軍事指揮體系的交換條件，北約理事會遂於六月二十九日史無前例地任命首位非美軍出身的法國空軍參謀長Stéphane Abrial為北約盟軍轉型最高統帥（Lekic, 2009）。
[9] 攸關兩岸互免稅收的兩岸人民關係條例修正案日前在立法院未能順利過關，恐影響今年下半年第四次江陳會中「兩岸避免雙重課稅協議」的談判（李志德、李祖舜，民98）。
[10] 請參見司法院網站（http://www.judicial.gov.tw/）。
[11] 雙首長制的最大特點就是政府體制會因總統與國會多數是否屬同政黨而有所變化。依該憲政制度的精神，總統應提名國會多數黨人擔任總理（行政院長），當總統與國會多數屬同黨，總理形同總統的幕僚長，政府體制呈現總統制（presidentialism）的運作；若總統與國會多數分屬不同黨，政府體制偏向內閣制，總理由反對黨人出任，並與總統爭奪政策主導權，形成所謂「左右共治」（cohabitation）的現象。法國第五共和歷史上，曾經在1986—1988、1993—1995及1997—2002出現過三次「左右共治」。台灣在過去八年雖歷經民進黨少數執政，但卻沒有任何泛藍組閣的經驗。
[12] 請參見Pub. L. No. 93-148, LexisNexis Web site: http://www.lexisnexis.com。
[13] 雖然現行立法院議事規則對警察權並無明文規定，但依照立法院組織法第3條規定，立法院院長應「維持立法院秩序，處裡議事」。換言之，保障議會秩序對立法院院長（或院會主席）來說，無疑是責無旁貸的。況且，「動用警察權」在實際的操作上可以有不同程度的拿捏，從最激烈的由主席下令動用警察，排除阻擾議事進行的議員，甚至「架」出議場，到最輕微的採取預防性措施，以警力保護主席台，讓主席可以順利主持會議並進行表決（隋杜卿，民96）。故「動用警察權」乙事，縱法無明文規範，引人疑慮，大可從制定新法或修正舊法著手，結論是「為與不為也」的選擇是也。