一、前言
立法院於今（2009）年一月通過《離島建設條例》，其中最受矚目的莫過於開放離島設置觀光賭場，離島地區只要依公民投票法辦理地方性公民投票，有超過二分之一同意便可設置觀光賭場[1]。政府為因應未來觀光賭場的設置，已經開始著手規劃相關規範與籌備相關人力資源之規劃。其中有關於博奕產業人力資源規劃涉及不少法律問題，本文將就該問題提出一些簡要的見解，供主管機關參考。
二、證照問題
未來博奕產業將聘用許多人員，有助於增加大量的工作機會，降低失業率。惟博奕產業中的許多工作涉及相當專業知識，因而勞委會正規劃博奕各項職缺，相關專業證照。但應注意的是，政府若對於此類工作設定相關限制，可能會涉及憲法工作權的議題。
其實一般我們通稱的證照，可包含執照或專業證書。根據維基百科的定義，執照是指特定被規範的行業或業務所應具備的資格，一般都有被立法來規範，或受業界團體要求需符合的資格或檢定，所核發之證明文件，用來規範或要求行使該業務或行為的資格。涉及憲法人民工作權的保障，必須嚴格的限制；而專業證書則是代表某項專業技術或領域，經某種標準或檢定測試合格，核發給個人用來彰顯或認可該項技術能力的資格證明文件。
而前者涉及憲法工作權的保障，我國《憲法》第十五條規定：「人民之生存權、『工作權』及財產權，應予保障」，明白揭示保障人民工作權之意旨。憲法第八十六條明文規定：「左列資格，應經考試院依法考選銓定之：一、公務人員任用資格。二、專門職業及技術人員執業資格。」本條進一步提出人民工作權之限制要件。
然而，憲法對於基本人權之限制另有規範，「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」（憲法第二十三條），易言之，至少需符合上述其中之一，始得對基本人權加以限制。因此，並不是所有的的專門職業及技術人員，國家均得以考試限制之。
學理上對於工作權之規範，大都採行德國法上所發展出的「三階段理論」（Drei-Stufen-Theorie）[2]：1. 職業行使(Berufsausubung)的階層、2. 對職業選擇(Berufswahl)自由所為之主觀許可限制（例如年齡、專業要求）以及，3. 對職業選擇自由所為的客觀許可限制（例如名額限制）。限制職業自由應遵守比例原則；據此，只有當第一階層的限制不足以達成所擬追求的公益目標時，始能動用第二、三階層的手段。用以正當化各該階層之職業自由限制的公益要求，亦逐級提高。質言之，只須基於「合理的公益考量」即足以正當化對職業行使自由的限制；對職業選擇自由所為的主觀許可限制，則必須基於「特別重要的社會利益」；個人無從影響的，對職業選擇自由所為的客觀許可限制，則僅在「保護特別重要的社會利益免受可能證明的或嚴重的危害」時，始能容許。[3]
政府打算對於博奕產業的特定工作，準備以國家考試限制之，即對於人民的工作設定資格要件。與此有關的是職業選擇自由之主觀許可要件限制，其限制理由則不得僅基於一般公益考慮，必須係基於保護重大的公益理由[4]，始可限制。另外，還必須符合法律保留原則[5]。因此，主管機關從事博奕產業工作國家考試之規劃時，應注意上述事項，以免牴觸憲法之規範。
除了執照以外，政府還想推動博奕產業從業人員的認證制度，即經過一定的上課、考試或受訓之後，授與一定的專業證書（俗稱「證照」）。德國實行證照制，使藍領階級獲得社會的尊敬與高收入，為德國打下舉世無匹的競爭力。然而台灣實行30年的證照制度，為什麼卻成效不彰[6]？台灣證照滿天飛：無論政府或民間發放的證照無可勝數無奇不有，政府檢定的技術士，電腦證照、語言證照、金融證照、公寓大廈管理維護工作之人員、殯葬業禮儀師、氣象主播的認證、未來連洗廁所的清潔工也要考證照。然多數的證照的效果卻十分有限，主要問題有二：一是公信力不足；二為與實務脫節。
本文建議由公會或是獨立的財團法人根據博奕產業的需要，並與相關教育機構合作，制訂相關認證規範。此外，在全球化趨勢下，吸引優秀的外國人來台工作成為重要的課題。尤其台灣並無發展博奕產業的經驗，引進擁有外國賭場經驗的專業人士將無可避免，衍生承認外國證照或證書的問題，加上已經有不少國人赴國外就讀相關學校，取得博奕相關證照，許多不乏國際知名的證書。國內推行我國的博奕證照時，也應同時考量要承認哪些國際的證照。
三、引進外國專業人士
開放博奕產業，所涉及的另一個問題為-外國人來台工作。由於我國並沒有經營賭場的經驗，而博奕產業需要大量有經驗的專業人士，台灣欠缺相關的人員，縱然經過職業訓練等管道，可以訓練出一批適格的技術人員，但各國在開放初期仍不免要借重外國的專業人士，我國也不例外，因此我方亦應儘早規劃相關事宜。
多數國家對外國人士至本國工作均採高度管制的態度，我國也是如此。台灣就外國人來台工作的規範，規定在《就業服務法》第四十六條：「雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以下列各款為限：
一、專門性或技術性之工作。
二、華僑或外國人經政府核准投資或設立事業之主管。
三、下列學校教師： (一) 公立或經立案之私立大專以上校院或外國僑民學校之教師。 (二) 公立或已立案之私立高級中等以下學校之合格外國語文課程教師。 (三) 公立或已立案私立實驗高級中等學校雙語部或雙語學校之學科教師。
四、依補習教育法立案之短期補習班之專任外國語文教師。
五、運動教練及運動員。
六、宗教、藝術及演藝工作。
七、商船、工作船及其他經交通部特許船舶之船員。
八、海洋漁撈工作。
九、家庭幫傭。
十、為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關指定之工作。
十一、其他因工作性質特殊，國內缺乏該項人才，在業務上確有聘僱外國人從事工作之必要，經中央主管機關專案核定者。從事前項工作之外國人，其工作資格及審查標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。雇主依第一項第八款至第十款規定聘僱外國人，須訂立書面勞動契約，並以定期契約為限；其未定期限者，以聘僱許可之期限為勞動契約之期限。續約時，亦同。
根據就業服務法第四十六條規定，聘用外國人可分為二類：一為外國專業人員（第一項第一款至第六款），即為所謂的白領階級；次為藍領階級（第一項第七款至第十一款），即為一般所稱的外籍勞工。賭場專業人士應屬其中的「第四十六條第一項第一款所稱專門性及技術性工作」。至於其詳細規範，應見《外國人從事就業服務法第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準》[7]。
觀察《外國人從事就業服務法第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準》，對各類的外國專業人才，均有明確之規定，未來引進外國博奕專業人才究竟有無相關之規範？由於該規定並無明確的對應職缺，較接近應屬於「交通事業工作」[8]或「其他經中央主管機關會商中央目的事業主管機關指定之工作」[9]。類推適用並非長遠之計，本文建議勞委會應另訂明文規定，以臻明確。
此外，《外國人從事就業服務法第四十六條第一項第一款至第六款工作資格及審查標準》對外國專業人士，有下述幾項重要的一般規範，未來引進博奕產業的外國專業人士亦需遵守：
1. 學經歷限制：一、依專門職業及技術人員考試法規定取得證書或執業資格者。二、取得國內外大學相關系所之碩士以上學位者，或取得相關系所之學士學位而有二年以上相關工作經驗者。三、服務跨國企業滿一年以上經指派來我國任職者。四、經專業訓練，或自力學習，有五年以上相關經驗，而有創見及特殊表現者[10]。但若是取得國內外大學相關系所之碩士以上學位者，為因應產業環境變動，協助企業延攬專門性、技術性工作人員，經中央主管機關會商中央目的事業主管機關專案同意者，依前條第二款受聘僱之外國人，得不受工作經驗之限制[11]。
2. 薪資限制[12]：外國人受聘僱從事專門性技術性工作，其薪資不得低於中央主管機關公告之行職業別薪資調查最新一期之工業及服務業專技人員每人月平均薪資，該薪資標準係為國內專技人員月平均薪資[13]。
3. 華僑或外國人投資或設立事業之主管工作：我國觀光賭場似乎也要仿效新加坡等國，開放國際競標[14]，邀請國際一流的觀光賭場經營者參與，以引進外國的資金與經驗，有效提升經營服務品質，故未來賭場很有可能由外國人直接投資。對於華僑或外國人投資或設立事業之主管工作該法另外設有專章規範[15]，可供參考。
四、結論
博奕產業是一個相當專業化的產業，政府相關規劃務必十分謹慎。加上鄰近各國如澳門、新加坡、韓國、及馬來西亞等國均已經設置或正在籌畫賭場，全亞洲就有十七的國家開放賭場，未來國際競爭勢必相當激烈。我國正在籌設觀光賭場相關事宜，首先在人力資源方面進行規劃，人員若能妥適規範，賭場經營已經成功的一半。本文嘗試就賭場人力資源有關的法律問題，提出一些注意看法，盼望能為我國的博奕事業提供些許的協助。
（本文刊載於2009年6月10日中央日報智庫論壇）