一、前言：

報載陳水扁總統近來針對國防二法的後續推動工作，尤其包括「文人領軍」、「軍政軍令一元化」等原則的落實，已責由國安會諮詢委員柯承亨組成「國防改革小組」，專事對於軍事改革議題的評估工作。陳總統就職甫邁入第二個年頭，一般咸信選在此際進行國防組織與軍政軍令相關議題的改革，頗有著力於進一步掌控軍方權力階層的企圖心，未來也將有利於陳總統主導軍方人事佈局，坐實三軍統帥的權力高位。

然而，國防二法通過已將近一年半，軍方的改革步履卻大為不符當初立法過程中的銳意革新期望。因為，參謀本部與各軍種總部面臨職權的調整與人員的疏處，背負著龐大的精簡壓力，首要的問題就是，屆時國防二法開始實施，指揮權責如何運作？原有的人員要到哪裡去？

二、國防二法實施後的體制變革

去（八十九）年元月十五日凌晨，立法院終於在會期結束之前，三讀修正通過了國防二法，對於「國防體制架構」、「統帥權運作機制」、「落實全民國防作法」、「軍政軍令一元化」、「文人統治」與「軍隊國家化」等重要問題，都將產生大幅度的變革與釐清。屆時，由於國內國防法制已經定編，國防指揮體系又確立了總統—國家安全會議—行政院—國防部的權責架構[1]，對於長年來總統統帥權的行使、國家安全會議的角色與定位以及行政院長對國防事務的與聞權限等重要問題，將有藉著修法以確定「一步到位」的企圖，以平息多年來體制與現實之間的紛擾。

同時，相關法制工作完成以後，配合軍方刻正推行的「精實案」期程，原訂今（九十）年二月一日，軍方即將完成組織與人事的定編，除了確立「軍政軍令一元化」的原則之外，國防部以及參謀本部本身都有極大的變革[2]。但是這一改革，隨著「參謀本部組織條例」立法過程的延宕，無法如期完成，一旦完成立法後，對於我國行之有年的國防決策與體制運作，則將形成極大的變異。

三、國防二法衍生的體制難題：

據筆者的觀察，當時在推動國防二法的立法過程中，由於急於在會期當中過關，時任國防部長的唐飛，頻繁與國防委員會委員溝通、折衷與妥協－－例如對於政戰制度的定位與總政戰部的歸屬，就是各方妥協下的產物－－，才使得國防二法順利通過。然而，這部攸關我國憲政體制與統帥指揮權責的國防法制大要，卻急切地學習美制的「參謀首長聯席會議」（JCS）制度，缺乏其他民主先進國家類似體制的經驗借鑑，使得我國在長期實施「大參謀本部」制度的情況下，卻面臨要在短期之間「削足適履」、「去鱗剝皮」的窘境。

我國在近代建軍的過程中，曾經長時間以德、日軍制為師法對象，因而不免具有強烈的「目的論」取向[3]，同時我國在歷代的兵學思想演進中，也強調「肅殺以立軍威」的「嚴明軍紀」作法，使得軍隊在思想人格的陶冶當中，自然以「層層節制、服從命令」為天職。本文雖高度認同軍人對於服從命令的忠貞性格，但是基於現代國家的「法治國」（Rechtsstaat）原則，更應該著手建立更為先進與現代化的國防，以及具有效率與效能的軍事體制與國防法制，以肆應時代的變革與需求。

在「國防二法」立法的過程當中，雖然明白訂定了國防的指揮體系，也確定了「軍政軍令一元化」的架構，顯示我國即將走上國會可以實質監督國防事務與統帥權關係的正途；不過，在制度的思考上，關於「作戰指揮權」（national command authority）和「指揮鏈」（chain of command）的設計，卻大幅以美國總統—國防部長—參謀首長聯席會議主席的體制為藍本，缺乏對於其他主要國家的體制參考與經驗學習[4]。

因此，我國軍方在擘劃未來組織變革與簡併的過程中，對美制「照單全收」，而未加以比較借鑑，同時，對我國建軍以來國防及軍事體制的研究，又缺乏前瞻性的規劃，因而在「國防二法」通過後的一年多之間，法制化的步履十分緩慢，負責規劃的相關單位，卻不斷在「簡併、擴充」之間趑趄擺盪，甚至調整組織性質，達到「人員安置」的目的[5]。

再者，依照統帥權行使的實際經驗來看，不論最高國防決策機構採行的是「合議制」或「獨任制」[6]，「總統制」國家的最高軍事指揮權責在總統，「內閣制」國家則由總理符兵號令，是為不爭的事實。我國未來既然面臨「統帥權」的「集中化、單一化」，就必須及早釐定基礎方針與應變方案，避免緊急危難時的體制混淆或錯亂。

準此，我國國防體制的變革與維新，首要之道應該是充分涵詠與學習其他相近國家的國防體制現況，再規劃最為符合我國需求的制度設計，作為理性選擇。

四、結論與建議：

在現代民主國家的體系中，軍隊是捍衛國防安全、維護社會安定的合法武力，這支武力必須在文人領導、國會監督與全民參與的構建下，從事更為有效率與權責分明的劃時代改革。尤其近年來受到各項弊案與意外事件的重擊，使得軍方長期以來必須謹守戰備武力保有者的單純任務與職分，備受質疑與考驗，對於軍隊結構也有不良的負面影響。隨著國防二法的通過，寄望在未來組織簡併與調整的過程中，能夠漸次稀釋軍職人員比例，達到「文官統治」的理想。

歸結對於統帥權、國防體制與文官統治等國防理念，本文有三項具體的建議：

（一）為因應國防二法的通過，應從速建立更為有效率的組織體系，並參照各國體制，釐清指揮權責架構，使總統統帥權的行使更為符合時代所需。例如陳水扁總統對於國防改革就曾提到，必須「建立新的國防—推動國防現代化的轉型工程」、「戰略目標為確保台灣至二十一世紀維持足夠的防衛能力」，尤其國防組織應該注入企業管理的精神與效率的要求，持續朝向組織扁平化發展，以精簡指揮層級，提高反應速率，並且確立軍政軍令一元化與文官統治的精神[7]。此一目標，應該再加以周延與詳盡地規劃與討論。

（二） 國家安全會議的定位問題。我國根據民國八十三年憲法增修條文而制定頒布的「國家安全會議組織法」中，將國家安全會議定位為國防安全的諮詢機構，同時，依照「國防二法」的精神，國家安全會議已經確立為總統「統帥權」行使體系當中的一環。國防部曾在擬議「國防法」草案的過程中，將國安會議改為「國防軍事會議」，成為國防決策的最高機關。於此，筆者認為，有必要將國安會議的角色與定位做一釐清。事實上，我國現行憲政體制已大幅向「雙首長制」傾斜，為了肆應總統在國防決策時能夠得到充分的資訊溝通，並且避免國安會議在決策過程中，反成為行政院與國防部的「太上指導機關」，或凌駕於軍事決策之上，就必須使國安會議的運作更加透明化與法制化，平時納入相關部會與決策層級人員，但並不負決策成敗之責，其意見供由「統帥體系」定奪；戰時亦可藉由緊急處理的機制，無害於「統帥權」的單一行使[8]。如此，既可收「資訊透明、意見匯集」之效，亦可避免「權責不清、流於專斷」之弊。

（三）應提高國軍「國防文官」與專業人員的比例，並使專業分管、專長分流。軍隊是以作戰為主的戰鬥體，雖然為了建軍備戰起見，必須負荷相當大量且多樣化的人事、行政、建案、計畫甚至標購、工程等非軍事事務，但是若由軍職人員充任，受到專業不足等因素限制，其效率反不如專業的文官，既可發揮專才，又可久任其職、熟稔工作而使事務賡續推動，同時國內學界也早已提出「國防文官化」的改革呼聲[9]。而且，再以先進民主國家的英國為例，英國擁有三十一萬兩千餘名志願役部隊，其中文職人員所佔的比例，竟高達33%（十萬四千餘人），僅次於向來維持最多兵員的陸軍35%（十萬九千餘人）[10]。可見英國國防部所作的「文官化」（civilianization）努力極為徹底。

目前我國軍隊以「服膺憲政體制」、「維護民主法治」為職志，其重要性毋庸贅言；然而，是否能進一步成為服從「專業主義」（professionalism）的先進勁旅[11]，則端賴國防體制的改革是否落實而定了！


[1] 引自「國防法」89.1.29總統令公布條文第七條。

[2] 為了配合「軍政軍令一元化」的指揮架構，軍中的重要人事與命令，都移由國防部長來核定，參謀總長雖仍可直接指揮各軍種總部，但是已不再擁有重要事務的最終核判權。並且，在國軍組織方面，總政戰部由參謀本部改隸國防部，更名為「總政治作戰局」；參謀本部的幕僚次室，除了聯一人事、聯二情報、聯三作戰、聯四後勤、聯五計畫之外，將原來的通資局移編為聯六，並增編政戰次長室為聯七。各軍種總部於兩年內改編為司令部，總政戰局則降編為中將編階。此種組織變革，使得軍方即將首度面臨「統帥權」的單一運作，在缺乏其他國家體制與經驗的學習下，應該經由先進國家如英、德、法等國的體制借鏡，使權責架構更為完整。有關國防組織變革的資料取自於中國時報，台北，八十九年十二月十六日，1版。

[3] 此種說法引自陳新民，「軍中正義的最後防線－淺論我國軍事審判制度的改革芻議」，軍事憲法論，作者自版，民國八十三年七月，頁315－316。原文的意義在於，在戰事中要求部屬達到既定的目標，否則即課予制裁。古代的慣常作法是「立軍令狀」，如果軍人不能堅守城池或攻克陣地，便須加以「軍法從事」，而不問作戰當中是否已經竭盡己力，或是遭逢不可抗拒的因素。例如我國近代在各項大小戰役中，常見軍人因寡不克眾或兵敗當下，立即自裁以殉國，固然保全了個人氣節，但是戰場的突發性因素何其眾多，除了真正一意降敵之外，如何能歸責於作戰不力呢？

[4] 參閱劉立倫（時任國防部參事），「國防立法的基本理念」，中國時報，台北，民國88年11月12日，第4版。國防二法的立法精神與條文，如第四條的納入武裝團隊、第七至十四條的國防體制與權責，均以美制為師法對象，關於「文人統治」的精神，也強調文人總統的領軍路線，缺乏內閣與國會部份有關統帥體系的運作與監督設計，誠為可惜。

[5] 例如國防部本部新近成立的「戰略規劃司」，原先的立法意旨是職掌「關於國防政策之規劃、建議及執行事項」與「關於軍事戰略之規劃、核議及執行事項」（「國防部組織法」第四條第一、二項）；然而，由於參謀本部面臨極大調整，將聯五的人員、職權大幅移編戰規司，聯五次長並兼任戰規司司長，使其職能將改變為「建軍備戰之規劃」，與原先法制精神已不相符。

[6] 參閱張友驊，「從統帥權行使分析與國防體制關係」，國家政策雙週刊，第22期，民國80年11月，頁2。

[7] 參閱「民主進步黨2000年總統大選國防政策白皮書—21世紀建軍：知識戰力」，國家藍圖國家安全小組，民國88年11月，頁2。

[8] 相關的論點可以參閱楊志恆，「我國的國防體制架構之探討」，國家政策雙週刊，第52期，民國82年1月，頁2；陳隆志等，「國防法草案之評析與展望」，新世紀智庫論壇，第3期，民國87年8月，頁78－79；張國城，「國防組織法制化所面對的一些問題」，政策月刊，第53期，民國88年12月，頁45－46；丁樹範、黃介正，「廿一世紀的台灣軍隊：重新定義與組織再造」，廿一世紀台海兩岸的軍隊，國防部史政編譯局，台北，民國89年9月，頁299－304。

[9] 由於許多志願役且非相關學能的軍中同仁從事採購、工程招標及簽約等業務，既屬勉力而為，又受軍職輪調與經歷管制影響，使得國防專業難以提昇；亟應仿照先進國家建立「國防文官」制度，先稀釋軍職人員的比例，再逐步達到「專業分管」的標準。相關論點參閱陳新民，「非戰鬥業務，請交給文官—國防部應建立文官體制，才能朝向專業化邁進」，聯合報，台北，民國87年3月14日，第11版。

[10] 相關資料取自於U.K. Ministry of Defense, Modernising Defence：Annual Report of Defence Activity 1998/99, London, 1999.

網址http://www.mod.uk/policy/ar98-99/part5.htm

[11] 對於我國軍隊走向「專業主義」論點的討論，國內政學界早已頗多殷望。例如蘇進強，「國軍與社會關係之建構」，發表於「軍隊與社會」研討會，國家政策研究中心，民國85年1月7日，頁1-33；洪陸訓，「文武關係理論：西方民主國家的軍事專業主義模型」，復興崗學報，第57期，民國85年，頁1－62。