隨著第三波民主政治的發展,以及蘇聯與東歐共黨專政國家的崩潰,民主憲政已成普世的價值。當前僅剩的四個共黨國家(中共、北韓、越南、古巴)必定亦難久違民主化的世界潮流。
中華民國在台灣隨著經濟發展、社會開放,已促使政治趨向民主。人民的選舉權由地方基層向上發展,不僅縣市議員、縣市長、直轄市長民選,甚至總統亦由人民選舉產生,形式上已充分展現了「人民主權」(popular sovereignty)及人民「當家作主」的民主精神。
選舉是實踐代議民主政治的基本方式,是以「數人頭」(counting head)代替「打破人頭」(breaking head),以「選票」(ballot)代替「子彈」(bullet),使權力的爭奪,用和平文明的方法進行。但徒有選舉,並不代表有真正的民主。過去史達林時代的蘇聯,選舉時的投票率雖達99%,但在一黨專政下,一人競選,人民並無真正選擇機會;台灣的選舉權已完全普及,但黑金的威脅與賄選,執政者濫用行政權力及資源對競爭者刻意打壓,造成不公正的選舉,均有違公平競爭、人民自主選擇的民主精神。
民主不僅要求透過平等選舉,一人一票、每票等值、展現「人民主權」。優質的民主更講求,選出的決策者應履行「民意政治」,按民意來決策,而非背離民意,獨斷獨行。唯多元的社會,民眾各有想法,難有一致的民意,則決策者何去何從?民主政治的解決之道,厥為「少數服從多數」、「多數尊重少數」。多數對於少數,應尊重其表達不同意見的權利,以便少數透過協商有說服多數或修正多數的機會;如果少數無法改變多數,最後自應服從多數,不可強求多數服從少數,這是「多數治理」(majority rule)的民主原則。
民主無法脫離憲政,十八世紀以來的立憲主義(Constitutionalism),在保障人民的自由與權利,防止決策者及政府違反民意侵害人權。因此憲政制度的設計,應以落實「主權在民」、「民意政治」、「多數治理」等民主原則為首要考量。且民主的實踐,需以「憲治政治」、「法治政治」為基礎。唯有決策者及從政人士均「守憲」「守法」,使「法」產生實際規範作用,民主始能穩固。如果掌權者依恃一時的民意支持,濫用權力、專斷獨行,則立法、司法及監察等機關,應發揮憲法賦予的監督制衡功能,以防威權或獨裁政治重現。
民主憲政制度的維護,關鍵在於人民具有追究政治領袖及一般從政人士政治責任的權利。如果決策者漠視「主權在民」,不尊重「民意政治」及「多數治理」、「法治政治」等民主原則,人民可在定期改選中,以選票追究其責任,使其下台,另行委託他人來代為管理眾人事務,這是「責任政治」的基本精神。優質的選舉,可汰劣擇優,能控制決策者的去留,使政府建立在多數人民的同意的基礎之上,使統治權的行使具有正當性。
年底立委選舉,是檢驗我們的選舉是否公平優質的時刻,更是人民行使主權,對決策者的失策失職追究政治責任的最佳時機。如果民眾反對陳總統違憲停建核四等專斷決策風格;不滿其無視雙首長制憲政制度,強行組成無能的少數政府,招致政局不安、股市下跌、經濟下滑、失業增加、人民痛苦,就應以選票來唾棄不守憲、不守法、不遵重多數民意的政黨,以求再度政黨輪替,由獲得多數選民支持的政黨或政黨聯盟起而執政。
很明顯,在目前多黨競爭的情勢下,應無任何政黨能獲立法院過半席次,未來立法院的政治生態,必然是「多黨不過半」。因此,陳總統在就職滿週年發表的電視談話中亦表示,年底立委改選後,將「籌組聯合政府及國會的多數執政聯盟」,來穩定政局。但未來的聯合政府應如何組成?陳總統倘若不顧民生艱苦,仍堅持民選的總統應有實權,祇想拉攏親李派立委、黑金操控的政團,或唯利是圖的騎牆派立委,拼裝成多數執政聯盟。這種以行政資源收買派系或個別立委的做法,不僅將深化黑金政治,而且這種因利益進行的結合,亦容易因利益分配不均而內訌瓦解。其後果是破壞正常的政黨政治,加劇朝野政爭,進一步惡化經濟情勢,根本無助於解決少數政府施政困境的本質。
無論是內閣制或雙首長制民主國家,其國會若有三個以上的政黨存在,且無任何政黨能控制國會過半席次時,通常均透過政黨間的協商,設法形成有穩定多數支持的聯盟,共同組成「聯合內閣」,以便滿足「多數治理」的民主原則,建立政權的正當性,使政府在國會多數支持下,能順利推動施政。
我國是雙首長制,政府的組織結構,基本上是行政院對立法院負責,且修憲後,立法院否決行政院覆議案的門檻由三分之二降為二分之一,這無異取消了行政部門可仰仗立法院少數來推翻立法院多數決定的權利。換言之,在現行制度下,一切政策法案均由立法院「多數決」作最後決定,政府的施政必須仰賴立法院的多數支持,若無多數支持,政府的政策必定無法推行,新政府的「三三三方案」、「核四停建案」均被立法院打回票即為明証。
在當前憲法所設計的總統、行政院、立法院三角關係中,立法院已成為我國決策立法的樞紐,政治運作的中心。因而陳總統若想主導施政,必須等到民進黨變成立法院多數黨,或放下身段與在野黨溝通協商,設法籌組有立法院多數支持的「聯合內閣」。
如果今年年底立委改選的結果,民進黨仍屬少數,且未能聯合其他黨派形成過半數的有效多數,而國、親、新三黨仍能結盟,形成過半的絕對多數,屆時陳總統自應參考法國政府運作經驗,仿效密特朗與席哈克的作法,釋放權力,任命國會多數黨或多數聯盟所支持之人選為閣揆,並由閣揆負責組閣,實施「左右共治」。此時,陳總統必須遵守其所堅持的「新民意」原則,不應再有新的藉口,逆勢操作。如果陳總統仍然拒絕多數聯盟的組閣權利,強行任命民進黨人士擔任閣揆,將遭國會倒閣。若陳總統進而一意孤行,解散新國會,違逆新民意,必將引發嚴重的朝野對立、憲政危機、甚至政治暴動。衷心期盼陳總統以天下蒼生為念,捨棄「全民政府」或「少數政府」失敗的道路,遵循「雙首長制」換軌的民主原理。(即當總統與國會多數不屬同一政黨時,總統應釋放權力,轉換至內閣制軌道運作)。建立一個能獲得立法院多數支持的內閣,使行政院在多數立委支持下,順利推動政策,發揮政府施政效能,結束目前少數政府無能,民眾受苦的局面。
建立國、親、新三黨的聯合內閣,表面上使陳總統與民進黨失去了執政權,非常不利;但實際上是符合其長遠利益的。因為人民通常會將政府施政成績的首功,歸於總統。如果陳總統在不利的政治生態中,以政局安定,政府效能為考量,能夠釋放權力,使政府仍有不錯的施政成績,這無異展現了「天下為公」的民主政治風範。下次選舉時,陳總統可能會有如同密特朗1988年的豐收。1986年密特朗總統面對國會反對他的右派議員佔多數,於是任命右派聯盟領袖席哈克為總理,經過兩年的「左右共治」,政府有不錯的施政成績。1988年國會議員改選時,不但使密特朗的左派聯盟獲得國會的多數席次,而且使他贏得總統連任。有為者當若是。
如今,政府施政是否真能改善,人民能否脫離政局不安的夢魘,關鍵在於陳總統能否改變民粹思維與權力傲慢。如果陳總統能拋開「 民選總統一定要有實權 」的想法,(其實民選的總統不一定有權,愛、澳、冰、葡的總統,乃至於左右共治下的法國總統,均權力有限。)放棄一心要決定政府人事與政策的做法,而能本分地行使憲法賦予的有限職權,謙虛客觀地思考,瞭解人民選他的主要目的,不是要給他決定一切的權力,主要是希望他建構一個有效能、能為民眾謀福祉的政府。
因此,如果年底立委改選的結果,民進黨仍屬少數,而國、親、新三黨仍能結盟合作,陳總選即應任命多數聯盟支持之政治人物擔任閣揆,並由其籌組執政團隊。建立一個有立法院多數支持的內閣,以便政府發揮施政效能,是陳總統不可推卸的憲政責任。