壹、前言


過去八年來，民進黨政府無視於該黨在立法院席次無法過半的事實，堅持以少數政府（minority government）之模式運作，導致行政與立法部門的持續對立與政治僵局，而政府施政之責任歸屬亦難以釐清。2008年1月12日第七屆立委選舉結果出爐，國民黨在立委減半及單一選區兩票制變革後的首次選舉贏得壓倒性的勝利，囊括七成以上席次，接著3月22日國民黨候選人馬英九也贏得總統大選，使行政部門與立法部門多數再次歸屬同一政黨掌控。部份人士認為行政、立法由同一政黨主導，施政責任便可明確歸於執政黨，有助於責任政治之落實；惟亦有部份人士認為行政權將因此坐大，國會對於行政部門的課責與監督能力將趨於弱化，甚至產生對於一黨獨大甚至民主倒退的疑慮。


關於行政部門的負責機制，隨著憲政體制的不同而有所差異，換言之，美式總統制、英式內閣制、法式雙首長制對於行政立法關係，以及政治課責機制的設計有所不同。總統制國家係採分權制度（separation of power），總統與國會分別由選民直接選舉產生，各自向其選民負責。國會代表選民監督總統施政，惟總統不對國會負責。如國會對總統施政不滿，無權要求總統去職；總統對國會不滿，也無權解散國會。在內閣制國家，係採權力融合（fusion of power）制度，內閣由國會多數黨組成，向國會負責，閣揆由多數黨黨魁出任。如內閣失去國會支持，即面臨被倒閣命運。惟如果閣揆自認民意支持其政策，也有權解散國會，直接訴諸選民決定其政策是否得當。法國的半總統制（semi-presidentialism），或稱雙首長制（two-ahead system），總統由人民直選產生，有權主動解散國會；總理由總統任命並對國會負責。當總統所屬政黨為國民議會多數黨時，制度偏向總統制，總理代表總統向國會負責；當不同黨時，則由總統主導國防、外交權，其他權力由總理主導，總理則對國會負責，總統與總理分享行政權，制度偏向內閣制。


所謂民主政治即責任政治，此概念雖是民主國家政治運作的基本常識，然所謂內閣對國會負責或總統與國會分別向其選民負責，其「負責」的實質機制與內容究竟為何？在實際政治運作上是否能有效達到課責的效果？尚無學者有系統加以比較研究，實有深入探討釐清之必要。職此，本文首先欲就課責性（accountability）的意義與內涵作一介紹，並由民主課責的觀點切入，剖析在英國內閣制、美國總統制、法國雙首長制下，行政與立法關係及政府負責機制的異同；並透過對於美、英、法三國實際憲政運作經驗的初步觀察，瞭解不同體制下政府如何為其施政負責，而影響負責機制具體落實的因素又為何？最後並針對政府體制定位尚有爭議的我國行政院負責機制與運作現況加以分析探討。


貳、負責與課責相關概念


民主政治的基本精神之一為在「責任政治」，這也是民主政體和威權政體主要的差別。政府的責任包含了以下三種概念上的定義（Kearns, 1996）：


一、責任是指公務機關必須向法律上或組織上的高層權威當局回答其行動之範圍；以及公務機關正確報告有關財產、文件或資金之義務。此定義預設了公務機關之間存在著層級節制的指揮關係與清晰明確的績效標準，以及公務機關的報告對象僅限於明確之事項。二、責任是指官員應對普遍的民主與道德觀念以及特定的法令負責。此定義預設了社會大眾存在著穩定的社會規範與價值，而公務機關也擁有一定程度的行政裁量權，由內部與外部來評估機關的績效。三、責任是指公務機關及其成員管理公務機關內外各種期望的手段。此定義預設了公務機關成員積極管理，並運用策略以回應來自內外的各種期望。


責任政治是民主政治的特徵，民主國家主權屬於人民，政府官員係人民之代理人，故應對人民負責。關於責任的範圍，有所謂廣義的責任，係指包括政治責任（political responsibility）與法律責任（legal responsibility）兩種而言。政務官因負國家政策方針之決定，及領導監督所屬機關執行決策之責，故政治責任係政務官專負之責任。至於法律責任，乃政務官與事務官如有違背職務，對於法令規定某事有應為或不應為之義務而未盡其義務，或不依法令處理公務，而應受法令制裁者，故其係政務官、事務官均負之責任。所謂狹義的責任，通常係專指法律責任而言。


既然政務官掌有決定政府政策及領導監督所屬機關執行國家政策之權力，歸納民主先進國家政務官以責任政治作為應對進退典範的模式，又有集體責任和個別責任之別。若是政策違反了國民公意、監督所屬不力致使人民權益受損、甚或個人言行失當，但並未發生違法行為時，大多視情節之輕重、民意之反映，而由政務官個人進行政治判斷，選擇以「道歉」與「主動辭職」的方式，展現落實責任政治的魄力，此種情形下所追究的責任，當屬個別責任。否則，被迫所負起的政治責任，固然有維持個別負責的可能，但亦有衝擊執政團隊，而被課以集體責任的危機，實際的運作則須視各國政府體制內制衡機關的設立，以及政黨政治的互動而定。從憲政角度的觀點，政府是否、如何負起政治責任，為吾人關注之焦點。

與負責相關的另一重要概念是課責（accountability），關於「課責」與「負責」兩者的異同，Hughes（1998）認為課責指的是在組織中，某人因其決策或行動而接受責難或獎勵，不論是最基層的公務員或最高層的官員，每一層級的成員皆有接受監督者課責的義務。責任的意義較為模糊，在組織中，每個人均對於下層的行動負有責任，至於為何事負責，或者責任的範圍多大等問題無法精確的表示。如果下屬犯錯，並非意味著上級必須為此錯負責。如此看來，課責的定義較為狹隘，是一種行為者跟行為者之間的對應關係，偏向對人的責任；負責是行為者跟事物之間的對應關係，偏向對事的責任（陳志瑋，2003：25）。Dubnick（1998）則認為課責概念的目的往往是在試圖降低政府治理不當的負面影響，而責任概念卻是想從積極面來擴大政府良善的治理。Mulgan（2003: 15）則認為相較於課責是來自於外部的監督機制，負責則應偏向從行動的內在觀點來理解，兩者常緊密相連，但有時也可加以區辨。


進一步來說，對課責概念的界定範圍，多半在強調課責性所包括的「資訊」（information）與「獎懲」（sanction）這兩大基本特徵（Keohane, 2002: 2-3）。Przeworski, Stokes and Manin（1999）便指出「如果公民能夠分辨出有代表性與不具代表性的政府，並且能給予適當的獎懲（sanction），留住表現良好的現任者，同時亦能令表現不佳者去職，便是有課責性的政府（accountable government）。」另外，Schedler（1999）則將課責性定義為︰「當A不得不告知（inform）B有關A（過去或未來）的行動與決策，同時證明它們事屬正當，並且在最終舉措有所違失時，會受到懲罰（punishment），即A對B是可課責的。」


根據Mulgan（2003）的看法，所謂課責係指負責對象與負責者之間的關係，以及負責者（accountor或agent）受制於個人或機構（account-holder或principal）的外在監督機制。在實際運作上，Mulgan整理出公部門的課責機制包括了選舉、立法部門的監督（施政報告、質詢、調查）、政策對話、媒體監督、司法審查與政府審計等（Mulgan, 2003: 109-110），如表1所示：

表1政府課責機制

課責機制

誰負責

對誰負責

負什麼責

如何負責

負責步驟

選舉

執政政府

個別議員

選民

整體表現

競選

政黨

討論

矯正

國會監督

執政政府

官僚體系

議員／民眾

整體表現

一般政策

特殊決策

(i)會計審計

(ii)內閣責任

(iii)委員會調查

(iv)憲政審查

訊息揭露

討論

矯正

(i)會計審計

行政官僚

議員／民眾

財政表現

整體表現

訊息揭露

(ii)部會責任

執政政府

國會

議員／民眾

一般政策

特殊決策

訊息揭露

討論

矯正

(iii)委員會調查

執政政府

官僚體系

議員／民眾

一般政策

特殊決策

訊息揭露

討論

(iv)憲政審查

執政政府

官僚體系

議員／民眾

一般政策

特殊決策

訊息揭露

討論

政策對話

執政政府

行政官僚

利害關係人

利益團體

一般政策

諮詢機構

政策聲明

訊息揭露

討論

媒體

執政政府

行政官僚

記者

民眾

一般政策

特殊決策

新聞報導

訪問

揭弊

訊息揭露

討論

外部審查：

司法審查

執政政府

行政官僚

法庭

調查機關

依法行政

特殊決策

聽證會

報告

訊息揭露

討論

矯正

外部審查：

政府審計

執政政府

行政官僚

審計機關／議員／民眾

財政適法性

整體表現

例行審計

績效考核

訊息揭露

討論

矯正（財政方面）

外部審查：

調查與監控

行政官僚

公共服務提供者

政風單位

督察

民眾

特殊決策

程序

績效

調查

建議

訊息揭露

討論

民意反映

行政官僚

民眾

一般政策

特殊決策

抱怨

訊息揭露

討論

矯正

個人課責

政客

政務官

上級長官

法庭

績效

依法行政

向上負責

揭弊

訊息揭露

討論

矯正

資料來源：Mulgan, 2003: 109-110。


最後，就課責意義的分類來說，Delmer D. Dunn（2003）認為關於課責研究的文獻大致上可分為兩類，一類是從民主理論的觀點研究課責，另一類則是從公共行政的觀點研究課責。前者即所謂民主課責（democratic accountability）或政治課責（political accountability）的概念，就此而論，課責被視為所有依據憲法程序獲得授權的政府官員對公眾應盡的職責（Banfield, 1975），由於涉及權力和責任的授權路徑，故民主課責所關注的是選任官（elected officials），有時也包括政務官（the chief administrative officer）和公眾（public）之間課責關係的界定，及其對政府構成的影響；通常以選舉制度、議會制度對公共行政的影響及課責功能為主要探討的焦點。


至於從公共行政的觀點切入者則是行政課責（administrative accountability），行政課責所關注的是政務官、事務官（non-elected officials）和公眾三者之間課責關係的界定，及其對行政治理的影響；其中政務官和事務官之間體現的是行政層級課責關係，政務官和公眾之間體現的是行政政治課責關係。行政政治課責的目的是解決行政在管理過程中的績效問題和公器私用問題，其課責主體是公眾、利益團體、媒體等，課責對象則是政務官；民主課責的課責主體是選民、議會，課責對象是選任官，故兩者有異。[1]


除上述較為粗略的分類方式外，尚有許多學者各自提出其對於課責分類之看法，如Jabbra & Dwivedi（1988）將課責分為行政或組織課責、法律課責、政治課責、專業課責與道德課責。Younis & Mostafa（2000）則更將課責細分為：憲法╱政治課責、行政課責、司法課責、管理課責、諮商課責、準司法課責、程序課責、專業課責、分權課責、道德課責與公營企業課責。Flinders（2001）則基於對英國內閣制的觀察，指出對政府課責的三大系統分別為國會課責（Parliamentary Accountability）、司法課責（Judicial Accountability）與管理課責（Managerial Accountability），其並進一步指出，國會課責固然有其限制，惟對於行政部門之課責，主要仍仰賴國會，司法與管理二方面之課責無法彌補國會課責之不足。


參、文獻檢閱：國內探討行政立法關係之相關研究


檢閱國內學界對於行政立法關係之探討，多著重從憲政制度的角度出發，觀察我國憲政體制的變遷對於總統、行政院、立法院三者相互關係之影響，並藉由跨國經驗之比較歸納，希冀對於我國之憲政體制的歸類與定位有所啟發。舉其要者，如林佳龍（2000）依據半總統制中總理權力來源、權力存續、及總統和總理之間的權力關係，明確劃分為「總理總統制」和「總統議會制」。林繼文（2000）則是更加細緻地提出八個會使半總統制國家呈現不同運作模式的變項：總統選舉制度、社會分歧結構、國會選舉制度、總統社會支持度、憲法賦予總統的權力、政黨體系、國會與內閣的關係、以及總統與國會多數派是否同黨。在這些變項交互作用之下，他提出「總統主導型」、「總理主導型」、「雙首長型」、「無政府型」和「總統干政型」等五種半總統制的運作類型。


黃德福（2001）則是直指半總統制運作模式中總統與國會的關係，並以總統和國會互動立場的差異，作為區分半總統制類型的標準。其認為正因為半總統制下的總統與國會都是分別由人民選舉產生，雙方都具有充分的合法性，以致容易爭奪對內閣的控制權；總統在面對國會時可能出現主導（或言競爭、對抗）與妥協（或言合作、退讓）兩種策略立場的選擇，反之，在國會面對總統時亦同，而可以交叉分析得到「總統主導」、「總理主導」、「權力分工」、「權力衝撞」等四種運作模式。吳玉山（2000）雖然亦認為半總統制的複雜性與源自於總統與國會對於行政權的爭奪，但其則是由「半總統制下憲政運作的政治穩定度」的觀點比較分析，從而提出了三個決定半總統制運作的變項：總統權力（包括憲法明文給予的權力、憲政慣例所賦予的權力、以及社會的支持等）、政黨體制（兩黨制或多黨制）、府會一致性（即總統與國會多數是否同黨，如同黨更可細究是否同派）。此三變項不但決定了不同的半總統制下總統干政與政治穩定的相關關係，同時也可藉著「總統與國會對於行政權的爭奪」概念，再繼續延伸出探討分立政府下四種不同的運作模式：總統堅持、國會退讓的「總統優勢」；總統堅持、國會堅持的「相互衝突」；總統退讓、國會堅持的「國會優勢」；總統退讓、國會退讓的「相互妥協」。透過上述分類與政治行為模式的建立，確實有助於分析我國中央政府的府會關係。


除上述從憲政體制角度切入的研究之外，由於公元兩千年政黨輪替，開啟民進黨「全民政府」及少數政府的八年執政，故國內學者近年來也開始對於少數政府或分立政府的表現感到興趣。國內對於分立政府的研究，較早期的研究是以選民的角度出發，研究焦點置於影響選民分立或一致投票的原因（黃德福，1991；洪永泰，1995；黃紀、張益超，2000），以及選民對於分立政府或一致政府的施政評價是否有所差異（黃紀、吳重禮，2000；陳陸輝、游清鑫，2001）。晚近研究焦點逐漸朝向分立政府所產生的政治影響，諸如：立法產出、預算編列、行政立法互動、政黨互動等等的探討。例如吳重禮、林長志（2002）利用爭議性議題的論述、中央政府年度預算刪減幅度、法案的制定、立法部門監督質詢等指標來檢驗立法院在政黨輪替前後的表現是否不同。他們的研究發現在爭議性的議題論述與預算刪減幅度上確實有不同，然而在法案的制定與立法質詢監督上的差異卻不明顯。


黃秀端（2003）發現政黨的投票結盟方式在一致政府與分立政府時有所不同，在一致政府時代，政黨的凝聚力較弱，黨際間的對決較少，政黨常因議題的不同，而尋求不同的投票結盟；但是在分立政府時期，政黨的對峙，尤其是泛藍政黨與泛綠政黨的對峙逐漸分明，泛藍或泛綠政黨各自成立投票結盟，但是極少跨陣營的投票結盟，且各政黨的凝聚力較強。同時，黃秀端亦指出，在一致政府時期，由於國民黨掌握著立法院的多數，且可以藉由投票結盟而與其它黨派聯盟，因此執政黨在投票表決時，獲勝的機會高達98.3%。但是在分立政府時代（無論是在第四屆立法院的後半期或第五屆前半期），由於民進黨在立法院僅掌握三成多的議席，且政黨對峙的升高，因此執政黨在投票表決時，獲勝的機會大約僅及三分之一（33.3%）。此外，楊婉瑩（2003）觀察第四屆立法院的一致政府與分立政府，發現政黨之間的競合關係相當細膩複雜，分立政府時期固然有政黨之間的衝突，但為了通過法案，仍有政黨之間的合作，很難用一致性政府與分立政府的二元對立來描述解釋。


綜觀上述文獻不難發現，國內關於行政立法互動的討論，著重解釋憲政體制的變遷、探索現實政治的運作狀況，對於負責或課責概念往往逕自忽略，或僅將其視為規範性概念，而未對於相關機制的落實情形加以深究。職此，本研究將從政治責任、民主課責的角度，探索各國政府及我國行政院負責機制的運作與落實情形。

肆、不同憲政體制政府負責機制及其運作


就傳統的民主正當性理論來看，公民與政府的關係常被視為一種委託人（principals）與代理人（agents）的互動關係，亦即經由授權（authorize）的程序使某一個個人或組織，必須向另外一個個人或組織負責。從這個觀點出發，課責性所指的其實「就是一種相互關係，在這種關係中，委託人有能力向代理人要求回答（answers）、質詢（question）代理人所提議的或其過去的行為，同時辨明（discern）該項行為，並在委託人對代理人之行為有所不滿時，施以獎懲。」（Keohane, 2002）。以下便從授權與課責的觀點，就不同憲政體制下的政府負責機制及其運作概況逐一介紹。


一、不同憲政體制下之政府負責機制

（一）內閣制

典型的內閣制民主政體主要的制度特徵是行政一元化，由人民選舉國會議員，並由多數黨組閣，行政權掌握在內閣總理手中，故有虛位元首與副署制度，行政與立法則是成員混合卻又互相對抗。故內閣制民主政體的運作可被視為一連串的授權關係（chains of delegation），由最基本的委託人－選民－逐步地將決策權威授予不同的機構。首先，由選民經選舉授權予議員，由議員組成的議會再授權予政府，由政府中的內閣再授權予各部會，之後部會再授權予官僚體系執行政策（Strom et al., 2003）。


更仔細來說，選民可被視為是所謂的委託人，而定期、公開、公平與競爭性的民主選舉（election）則可被視為是一種授權的程序，而最後所選出的民選官員（elected officials），即是上述定義中，實踐委託人（選民）期望或目標的代理人。在這種互動關係底下，對所有的委託人（選民）而言，要確保這些代理人（民選官員）不會背離選民的託付，甚至發生濫權謀利或怠忽職守的情形，就必須要配合某種獎懲的機制，來控制與防止代理人有關上述行為的發生。簡言之，選民主要透過選票一方面授權給國會議員，另一方面也藉此對其表現加以課責；相對而言，國會議員需對其權力來源的選民負責。


除選民與國會議員存在授權—課責關係外，議員與執政內閣間也存在同樣的關係。基本上，內閣制民主政體原則上乃由國會多數黨或聯盟組閣；行政權掌握在內閣總理手中，內閣成員由議員兼任；內閣對國會負責，國會可以倒閣，內閣亦可呈請元首解散國會。這與典型總統制有相當差異，總統制民主政體遵從權力分立與制衡原則，人民分別選出總統與國會議員，任期固定，行政權掌握在總統手中；行政與立法關係，採取嚴格分立制度，國會議員對總統施政加以監督，然兩者之間並無授權—課責關係，總統並不對國會負責。


就議會課責的機制來說，內閣之閣員必須出席國會為政策辯護，並且接受議員的監督質詢。另外政府提出的重大議案如果未獲議會通過，就可能面臨議會提出不信任案，不信任案一旦表決通過，則將迫使首相辭職，而首相亦可能主動解散議會，重新舉行大選。除倒閣外，在內閣制國家運作中，國會通常還有一些其他方式可以表示對內閣的不滿，進而可能產生倒閣的結果：第一，對內閣某些措施通過「譴責決議案」（a vote of censure），藉以譴責某些閣員。第二，否決內閣提出的重大政策。第三，雖通過內閣所提法案，但予以重大修正，致使內閣不願接受。第四，否決內閣所提預算案或部份財政議案。


綜上所述，在議會內閣制下，施政報告、質詢、預算或法案審查與倒閣皆是議會對內閣課責的重要手段。倒閣可能伴隨國會的解散重選，可被視為國會對內閣課責的最後一道防線，若執政黨施政背離民意，除了可能在定期改選中失利外，也可能因倒閣提前下台，提前接受民意檢驗。透過倒閣，基本上可將政府負責機制回歸到選民對於政府的選舉課責（electoral accountability）關係。即便沒有被倒閣，首相及內閣雖挾國會多數而使得施政阻礙較小，但最終仍需定期接受選民的檢驗，落實責任政治之精神。故內閣制政府的政治課責關係可示意如圖1：


圖1 內閣制政府政治課責關係簡圖

（二）總統制

在美國總統制下，由於其三權分立的憲政設計，故國會與總統之間乃相互制衡之關係，總統並不對國會負責，不過國會仍可藉由否決總統要求通過的法案、刪減預算、否決行政首長的任命以及彈劾行政首長等聽證調查權監督制衡總統；為總統亦可透過否決權制衡國會濫權。故美國總統制下負責的主體是總統及其所掌控的行政部門，負責的對象是選民，負責的內容包括政府內政、外交、財經等各項施政，負責的機制即為定期的選舉；至於國會，則亦係對選民負責。美國政府課責關係示意如圖二：

基於前述分析，本文認為美國政府課責關係可示意如圖2：




圖2 美國政府課責關係簡圖

（三）雙首長制或半總統制

1968年的法國憲政運作，創造了不同於總統制與內閣制的新制度，Maurice Duverger稱之為半總統制，Jean Blondel則稱之為雙首長制。從授權理論的角度來看，選民可被視為是所謂的委託人，而定期、公開、公平與競爭性的民主選舉（election）則可被視為是一種授權的程序，而最後所選出的民選官員（elected officials），即是上述定義中，實踐委託人（選民）期望或目標的代理人。在這種互動關係底下，對所有的委託人（選民）而言，要確保這些代理人（民選官員）不會背離選民的託付，甚至發生濫權謀利或怠忽職守的情形，就必須要配合某種獎懲的機制，來控制與防止代理人有關上述行為的發生。簡言之，選民主要透過選票一方面授權給總統及國會議員，另一方面也藉此對其表現加以課責；相對而言，總統及國會議員需對其權力來源的選民負責。典型雙首長制政府課責關係示意如圖3：



圖3 法國政府課責關係簡圖

但較為特別的是，總理與內閣對國會負責[2]，不過總理乃由總統任命，當總統、總理屬同一政黨時，總理事實上成為總統的幕僚長或執行長，故有學者認為這形成總理在檯面上對議會負責，在檯面下對總統負責的雙向負責（dualiste）型態（姚志剛等，1994）；惟在「左右共治」（cohabitation）的情況下，則將回歸憲法中總理與內閣對議會單向負責的型態。但在實際運作上，法國因有密特朗總統基於憲政主義建立任命多數黨領袖擔任總理之憲政慣例，使雙首長制得以順利換軌，讓行政部門對國會的負責關係趨於單純；而俄羅斯即使在制度尚有同意權之設計，但反而未能建立類似傳統，例如葉爾欽總統執政時期，其在無法掌握國會多數，堅持任命其所屬意的總理，導致行政立法關係的緊張，與政府執政責任的不明確。


此外，即使在總統與總理不同黨的情形下，法國總統仍依據憲法擁有國防與外交專屬權，故此部份僅能透過總統選舉由選民加以課責。另外，從實際的政黨政治運作來看，若總統選舉與國民議會選舉非同時舉行時，若總統表現不符民意期待，則其所屬政黨也可能會在國會選舉中失利，這也是一種對總統課責的方式。至於俄羅斯，其政黨政治受其歷史因素與政治文化的影響，發展未臻成熟，甚至只被視為是執政者或是統治菁英的工具，使得政黨作為選民對政府課責關係的中介角色，能夠發揮的功能相當有限。


職此，整體來說，法國第五共和憲法對總統、總理與政府之間的權力分配與責任歸屬雖不十分明確，握有實權的總統，也僅能藉由定期改選訴諸選民；惟由於法國政治人物及政黨能夠遵循多數組閣原則，至少讓內閣作為施政之責任主體，與負責對象之國會有較為清楚的關係，不至於使總統專屬權以外之政府施政難以課責。相對來說，俄羅斯在制度上雖與法國相當接近，但在實際運作上，未能建立多數組閣的憲政慣例，使得政府施政責任歸屬相對模糊。而政黨政治發展的不健全，以及執政者的威權傾向，也使國會對政府的課責能力趨於弱化，民眾對於執政者的課責關係，恐怕僅存總統選舉是較為明確而有效的機制。


二、國會課責的運作情形

（一）內閣制

如前所述，國會對於內閣的監督最重要的手段即為不信任案的提出，然而在實際運作上，同樣採取內閣制之民主國家，卻呈現些許不同的情況。以英國為例，長期以來處於兩黨政治運作型態之下，由於內閣多半能掌握國會多數，且倒閣後果茲事體大，再加上英國主要政黨為剛性政黨，內閣多能透過黨紀維持其在議會中的勢力，故內閣因不信任投票成案而總辭下台或解散議會的情況並不多見。以十九世紀為例，此類案例不過四件，到了二十世紀，則減至三件（黃琛瑜，2001：77）。進一步觀之，對於在野黨來說，若非具備強大民意的後盾，以及個別議員的集體支持，否則不會輕易提出不信任案；而對執政黨而言，由於政權在握，因此更沒有理由主動進行倒閣或解散國會。由於解散國會的制度配套，造成內閣與國會的恐怖平衡，致使倒閣制度此一課責機制在英國似無法完全發揮功能。

另外，相較於英國兩黨體系，多黨聯合政府的政府組成型態，在國會課責關係更為複雜，因為內閣是由不同的政黨所組成，閣員表面上是接受閣揆的委託，為閣揆的代理者，實際上其亦接受所屬政黨的授權。畢竟若無其所屬政黨在國會中的支持或信任，其不可能入閣，更無法順利推行主管業務。是以，閣員除了向閣揆、國會述職外，尚須對其所屬政黨述職。（Strom et al., 2003）


在法案草擬方面，閣揆常授予閣員相當的自主性，但閣員是否會考量到整體內閣、國會、人民的利益，不無疑問。即使所有提案皆會經由內閣會議決議後，才提交國會審議，但單一部會首長由於資訊不對稱（informational asymmetry），難以評估不同部會提案之可行性。這類情形不僅僅是單一政府的隱憂，在多黨聯合政府中，問題更為複雜。在多黨聯合政府中，少則由兩個政黨，多則由三個以上的政黨分配職位。部會首長們對於由不同政黨主掌的其他部會所提出之法案，礙於各部會擁有既定的政策轄區（policy arena），只能提供建議或意見，供其參考，能否產生實質的影響，端視主管該政策轄區之部會首長是否願意採納該意見，因此制衡效果有限。若為跨政策轄區事務，由不同政黨主掌的多個部會共同研擬法案或推動政策，政策一旦失敗，則可能互相推諉，難以區分彼此的責任。（Martin & Vanberg, 2004）


多黨聯合政府另一個常見的課責難題即是源自於政府內部爭議，情形包括黨際衝突與黨內衝突。黨際衝突指組閣政黨之間意見不一致的情形，通常以政策衝突居多。不論政府內部爭議是否遭到公開或浮上檯面，常使得整體內閣陷於頻繁的內鬥，而無法有效施政，或者導致政策主張未能被接納的一個或多個政黨退出政府，讓政府步入終結的命運。黨內衝突則指某一組閣政黨黨內的意見不一致，例如，黨內不同黨派的閣員對於同一政策的看法有極大歧異，彼此又不願讓步，形成政策拉鋸的情形。又如，黨內部分黨員對於入閣黨員的表現不滿意，不願再由其代表該黨入閣，因而促其下台。不滿的原因可能源自其推動黨屬意的重要政策不力，或希望其修正施政作為未果等。這些情形都可能使政府成員（包括閣揆和閣員）因失去黨內奧援，而不得不辭職下台，政府也隨之改組或終結。（江佩穎，2008）


綜合以上所述，多黨聯合政府體系下之內閣制國家，在國會課責方面，由於多元述職導致權責難以釐清，但相較來說，欲藉由倒閣此一課責機制使政府下台的可能性較高。而在英國這樣的兩黨體系之下，執政黨同時掌握行政與立法，其施政成敗之責任相當明確；施政績效好，自有助於獲得選民繼續支持。反之，若施政績效差，也無法將責任推卸給國會在野黨，不過要以倒閣來使政府下台則非易事。


（二）總統制

在橫向監督方面，美國國會對於總統及行政部門的監督主要可透過立法權、預算審查權、人事任命同意權、條約批准權、彈劾權、調查權的行使來加以落實。除彈劾權茲事體大較不常使用之外，其餘權利讓國會議員能夠有效對總統與行政部門加以掣肘。特別是從1970 年代起，參眾兩院制定了一系列新規則，授予各常設委員會更廣泛的監督權；國會擴大調查權的努力也得到了最高法院的支持。除了擴大監督授權，國會還從組織上加強了監督的制度安排，於是國會不僅更加積極參與決策，而且其監督功能也更加擴大。


此外，國會監督權擴大的過程與國會的開放是同步進行的。過去很長時間裏美國國會的開放性和透明度都是有限的，但現在美國國會的大部分調查和聽證都可以自由旁聽和自由報導。如果說過去國會的開放主要限於結果的呈現（即詳細記載立法和監督過程中的議事記錄，供公民自由索閱），那麼現在國會的開放還包括了過程。民眾能夠旁聽或直接觀察國會活動的整個過程，新聞媒體可以自由採訪，透過運用現代傳播科技轉播國會調查和聽證活動，使更多的美國民眾可以瞭解國會的議事日程和內容，進而觀察到國會政治的實情。國會議事制度的公開化是戰後美國民主進程深化的一個重要組成部分（金燦榮，2003）。


1970年代開始的國會復興有助於加強國會的監督功能，國會改革後透明度的增加也驅使國會發揮更大的監督作用。美國前總統威爾遜曾道：「如果不是國會擁有並運用能對政府行政官員的行為和氣質進行瞭解的一切手段，全國民眾是無法知道這些官員們是怎樣為他們工作的。如果不是國會對這些情況進行檢查，並通過各種形式的議論進行細微的審查，全國民眾對他們應該瞭解和給予指導的最重要的大事，仍會一無所知。這是極為不利的。國會作為消息來源的作用，甚至大於它的立法作用。」（Wilson, 1985）換言之，國會監督功能的強化，提供美國民眾更多政府施政優劣的資訊，讓民眾更能夠在選舉時做出更明智的判斷。


（三）雙首長制或半總統制

法國第三、第四共和下的國會課責力量相當強，但相對也伴隨著政局的不穩定。故第五共和憲法對此加以調整，第五共和自1958年創立以來，國民議會總計對政府提出三十餘次之不信任案，但唯有1962年十月二日對龐畢度（Pompidou）政府之不信任案成功，國會推動倒閣的原因在於戴高樂總統主導修憲，取消了由選舉人團選舉總統的方式，改由全民直接投票選舉（Maus, 1988）。由於總統選舉權是國會部門掌握總統及行政部門最重要的權力，戴高樂提交公民複決的修憲案直接取消這項權力，抑制議會獨大，試圖賦予行政部門民意正當性，以脫離國會部門的控制。如此重大的權力被剝奪，國民議會反彈聲浪自然相當巨大，故在修憲期間，國會議會轉而攻擊形式上提出修憲建議之總理龐畢度，議會內部一反過往大小政黨林立，派系之間彼此合縱連橫的鬆散狀態，團結一致通過不信任案，逼迫龐畢度政府下台，實際上是針對高樂總統之反抗動作。


法國第五共和在制度上，國會可以對政府行使倒閣權迫使其下台，但因有第三、第四共和國會倒閣頻繁、導致政局不穩的前車之鑑，使得第五共和至今僅有1962年國民議會對龐畢度的不信任案成功通過，且該次不信任案實質上並不是對於政府執政不力的反映。故相較第三、第四共和時期，國會對於行政部門之課責力量已削弱許多。而左右共治之憲政慣例的建立，也避免了行政與立法部門間不必要之衝突，使倒閣逐漸成為備而不用的課責手段。


同樣實行半總統制的俄羅斯，綜觀葉爾欽任內，一共任命了五位總理，除了普丁之外，幾乎每次都引起國會的反彈，葉爾欽所欲通過的政策，也往往受國會之牽制。詳究其原因，當然與葉爾欽無法掌握國會多數席次有相當大的關係（劉向文，2002），除此之外，國會也藉由對葉爾欽提出彈劾案，對其加以掣肘（畢英賢，1996）。整體來說，在葉爾欽擔任總統時期，國會透過同意權、不信任案、彈劾權等方式，展現其對葉爾欽政府的課責力量。


1999年國會改選，親葉爾欽的勢力仍舊沒有過半，但因為共黨勢力削弱，所以形成了親政府勢力、共黨勢力以及中間勢力三足鼎立的狀況。雖然並非形成了府會一致的關係，但國會並未被反對勢力完全把持，緩和了府會長期對峙的狀況。葉爾欽於1999年的十二月三十一日辭職，普丁以總理身份代理總統，隨後於2000年當選為俄羅斯新任總統。而普丁贏得總統大選後，隨即展開一系列的政治改革，使行政與立法部門關係趨向緩和，2003年國會選舉後，普丁政府更努力促成了團結黨等四個政黨的多數聯盟，使府會關係趨於一致（李國雄，2004）。但從另一個角度來看，國會對於行政部門的課責力道也就不似過去那樣強硬。


承上所述，本文試圖透過總統的強勢與否與執政政府之型態（多數政府或少數政府），將法國與俄羅斯不同時期的政治情勢加以歸類（見下表2），並指出在不同情況下國會對行政部門課責力量的強弱。首先，在法國第三、第四共和時期，憲政體制仍為內閣制，透過倒閣機制，國會對於內閣課責力量相當強。而在俄羅斯葉爾欽執政時期，因總統未能取得國會多數支持，使其任命之總理往往無法獲得國會認同，政策也頻頻招致國會的反對，國會透過各種方式，對於政府施政有一定程度的課責力道。至於在法國第五共和的左右共治時期，由於總理由國會多數黨人士出任，故行政立法關係不致有太大扞挌，而在政黨政治的運作下，國會對政府的課責力量相對而言不強。最後，在法國第五共和非共治時期與俄羅斯普丁總統執政時期，由於行政立法關係趨於一致，故行政部門之施政較不會受到國會的牽制與掣肘。特別是普丁執政時期，其運用純熟的政治手腕，主導政黨的重組，使國會選舉結果有利於鞏固其自身地位，而克里姆林宮與國家杜瑪的關係也從葉爾欽時代的衝突轉為合作，使得國會對於執政政府的課責力量相當有限。

表2法、俄不同時期的政治情勢

少數政府

多數政府

強勢總統

俄羅斯葉爾欽執政時期

法國第五共和非共治時期

俄羅斯普丁執政時期

弱勢總統

法國第三、第四共和

法國第五共和左右共治時期

資料來源：作者自行整理。


三、選舉課責的運作：經濟投票的觀點

（一）內閣制

選舉課責（electoral accountability）是觀察執政成敗一個重要的評估面向，其主要焦點是依據政治人物的所作所為，選民是否會在下次的選舉中給於持續支持或給予懲罰。在這方面，經濟投票（economic voting）理論累積了相當豐碩的研究成果，簡言之，經濟投票的基本邏輯是當過去的經濟表現好（或不好）時，選民會在下次選舉時投票支持（或反對）執政黨。職此，本文針對英國、德國、日本、瑞典四個內閣制國家的經濟成長率、失業率與選舉結果進行初步對照，觀察經濟投票及選舉課責的情況是否存在。結果發現德國與瑞典的情況較符合經濟投票及選舉課責的假設，而英國及日本則較不符合這樣的理論看法，換言之，選舉課責的有效性並非百分之百。造成此種差異的原因，可能是選制或政黨體系不同所造成。


傳統上認為，實施比例代表制的國家，常常會產生不過半數的政黨而且小黨林立。所以時常要組成聯合政府。然而正如前面所述，因為政策乃是各政黨彼此妥協的產物，所以一旦人民要課責時，政黨將會互推責任，而選民也將找不到明確負責任的政黨。相對來說，英國的國會大選主要採用的是單一選區簡單多數決制，由於簡單多數制所產生的對選票差距的擴大作用，在過去的幾次國會選舉中，出現獲得40%左右選票的政黨可分配到英國下議院60%左右席次的現象；甚至自1935年保守黨獲得大勝以來就沒有政黨能在全國範圍內獲得超過50%的選票，但這樣的情況也造就英國形成兩黨政治的態勢，且在內閣制下，多數黨能夠「完全執政」，課責對象相對明確，故理論上單一選區多數決制應有利於課責機制的運作。


至於選舉制度對於課責性的影響，Lancaster（1986）曾指出，複數選區或比例代表制會因搭便車（free rider）的問題，而使選舉課責性較單一選區制來得弱。然而，也有學者提出不同的看法，例如Markowski（2006）的研究便指出，雖然傳統上認為採取單一選區多數決制代表性較低，但能使政治體制具備較高的可課責性；而採用比例代表制則是能夠強化政治代表性，但課責性相對較弱。但他根據中、東歐十二個新興民主國家的總體及個體資料進行實證分析，卻得出相反的結果，即採單一選區多數決制國家的選民對於其政府課責的主觀及客觀能力，較採比例代表制國家的選民來得低。根據筆者對相關資料之觀察，選舉課責的效果在採單一選區相對多數決制的英國及兩票並立制的日本並不明顯，反而是在選制比例性較高的德國及瑞典，經濟投票與選舉課責的情況較明顯，似與Markowski的結論較為一致，值得後續研究進一步探討，以釐清不同選制對於課責實際運作情況的效果。


（二）總統制

對總統制國家來說，屬縱向課責的總統定期改選乃是最主要而直接的課責機制。Fairs（1978）的實證研究便發現，美國總體經濟表現對於總統選舉結果有相當重要的影響，包括經濟成長率及失業率的高低，都是影響選民投票決定的重要因素，特別是經濟成長率的影響力相較失業率來得更大，而回顧性投票仍是選民投票的主要模式，回顧的期間則以選前一年的影響力最大；換言之，選民往往透過評估選前一年的總體經濟表現，決定在總統選舉中對現任者施以獎勵或懲罰。而Kinder and Kiewiet（1981）對於1972年至1976年的美國國會與總統選舉研究也發現，當國家整體經濟表現良好時，選民會以選票獎賞現任者，反之則會懲罰表現不佳的執政者。且相較國會選舉，此現象在總統選舉中更為明顯。


此外，選民對於現任執政者的課責，不只是透過總統選舉來表現，往往也會經由國會選舉的途徑，表達對總統所屬政黨的滿意與否。Kramer（1971）的研究便指出，經濟的波動對於國會選舉有很大的影響。當經濟表現良好時，現任總統所屬的政黨就能從選舉中獲利，反之若經濟情況變壞時，獲利的將是反對黨的候選人。他並強調過去經濟狀況的好壞是選民投票決定的依據，選民採取的是一種回顧性的投票模式。Kernell（1977）也發現國會期中選舉時，愈不贊同總統施政的選民政治參與率愈高。這些政治上傾向懲罰性投票的選民，其政治參與較高的原因來自於對總統施政的不滿，而在總統施政的項目中，經濟表現是人們常提到的重要項目，因此，當人們因面臨經濟困境時常歸咎於現任政府，傾向投票支持與現任總統不同黨的候選人。


Abramowitz（1985）針對1974、1978 與1982 年的國會選舉的實證研究則指出，現任總統的聲望對選民投票行為的影響主要視經濟議題在選舉中的顯著性而定。在1974年及1982 年中，因現任總統的經濟表現明顯成為選民關注的焦點，故現任總統聲望發揮比較強的影響。共和黨在此兩次國會期中選舉的慘敗明顯地可歸咎於現任總統尼克森水門事件與雷根政府經濟表現不佳。Bloom and Price（1975）的研究進一步指出，短期經濟情況的確會影響國會選舉選民的投票行為，不過選民針對這些情況變化的反應呈現不對稱的方式，即當經濟情況變壞時，選民傾向懲罰執政黨的國會議員候選人，但當經濟情況轉好時，執政黨的國會議員候選人並未因此受惠。另外，他們認為在經濟衰退時期，經濟問題會變成一個較為顯著的投票議題，因此經濟投票較常發生；但當經濟轉好時，經濟議題比較不會成為選民心中的憂慮，顯著性也就降低，因而無法成為選民投票的主要根據。


此外，包括Weatherford（1978）、Hibbing and Alford（1981）以及Lewis-Beck （1988）等學者的研究都發現，在美國經濟表現與選舉結果之間的關係相當強烈，即當美國國內景氣不佳時，不利於總統及其所屬政黨競選連任，進而產生政黨輪替的現象，換言之，定期選舉確實能夠發揮對政府的課責作用。

本文根據密西根大學社會研究所（Institute for Social Research）所屬之調查研究中心（Survey Research Center）與政治研究中心（Center for Political Studies）的政治行為研究計畫，在1972到2004年歷屆總統大選所進行的全國選舉研究（American National Election Studies, NES）發佈之調查資料，對於美國總體經濟表現與選舉課責進行初步的探討。首先選民對於總體經濟表現的評估可整理如圖4：

圖4選民對美國經濟的評估

資料來源：SRC/CPS，美國選舉研究1972-2004。


根據經濟投票的理論，任內國家經濟表現良好的總統容易獲得連任或讓同黨候選人獲勝，反之則否。就圖4及表3資料對照觀察，經濟狀況評價較佳的總統尼克森（1972年）、雷根（1984年）以及柯林頓（1996年）都贏得連任，只有福特（1976年）敗選。現任經濟表現的好壞對其同黨繼任者的選舉影響則不一定，經濟表現較差的雷根，其同黨繼任者布希勝選（1988年），而經濟表現較佳的柯林頓，其同黨參選者高爾則敗選（2000年，惟高爾之選民票高過當選的小布希）。而經濟表現評價不好的卡特及老布希總統在競選連任時都遭遇了失敗（1980年、1992年），小布希則連任成功（2004年）。


此外，經濟狀況對於參議院的改選結果則未呈現明顯趨勢。經濟表現評價正面，總統所屬政黨於選舉當年參議院改選之結果是敗多勝少（兩勝三敗），眾議院更是全數由總統對手政黨取得過半席次，期中選舉亦顯示類似結果。但若經濟表現評價較差，所屬政黨於總統選舉年參議院改選則較難以取得過半優勢，僅2004年小布希所屬之共和黨於參議院改選中獲勝。總括來說，任內經濟表現佳的總統較易取得連任，而表現差的總統僅小布希能夠順利連任，可見選民在進行投票抉擇時，確實會根據政府施政成績優劣加以課責。惟政府經濟表現優劣對於國會選舉的影響則較不明顯，即相較國會選舉，選舉課責在總統選舉中更為明顯，與前述Kinder and Kiewiet的研究發現吻合。

表31972 -2004年美國總統與國會選舉結果

選舉年

在位總統

總統選舉

參眾議院選舉取得多數之政黨

兩年前期中選舉取得多數之政黨

1972

尼克森總統(R)

連任成功

參議院(D)

眾議院(D)

參議院(D)

眾議院(D)

1976

福特總統(R)

連任失敗

參議院(D)

眾議院(D)

參議院(D)

眾議院(D)

1980

卡特總統(D)

連任失敗

參議院(R)

眾議院(D)

參議院(D)

眾議院(D)

1984

雷根總統(R)

連任成功

參議院(R)

眾議院(D)

參議院(R)

眾議院(D)

1988

雷根總統(R)

同黨老布希勝選

參議院(D)

眾議院(D)

參議院(D)

眾議院(D)

1992

布希總統(R)

連任失敗

參議院(D)

眾議院(D)

參議院(D)

眾議院(D)

1996

柯林頓總統(D)

連任成功

參議院(R)

眾議院(R)

參議院(R)

眾議院(R)

2000

柯林頓總統(D)

同黨高爾敗選

參議院(D)

眾議院(R)

參議院(R)

眾議院(R)

2004

小布希總統(R)

連任成功

參議院(R)

眾議院(R)

參議院(R)

眾議院(R)

註：1.括弧內R代表共和黨，D代表民主黨。

2.尼克森於1974年辭職下台，由福特接任。

資料來源：轉引自吳重禮（2006）及本研究整理。


（三）雙首長制或半總統制

本文針對法、俄兩國的經濟成長率、失業率、通貨膨脹率與選舉結果進行初步對照，觀察經濟投票及選舉課責的情況是否存在。首先就近年來法國總體經濟表現與總統選舉的狀況來看，由於法國經濟本就呈現較為遲滯的現象，故基本上經濟投票的狀況並不十分明顯。1990年起失業率雖有逐年上升趨勢，但一般認為1995年中間偏右的席哈克勝選，主因在於社會黨內因爭奪密特朗繼承者之位所引發的內鬥，而非經濟因素之影響。至於2002年的總統選舉，主張驅逐移民的極右派候選人雷朋，於第一輪投票意外僅落後席哈克三個百分點，導致所有左派政黨動員於第二輪投票支持席哈克，也顯示政治因素較經濟狀況更直接影響選舉結果。至於2007年薩科奇的勝選，固然顯示法國民眾對於經濟改革的期待，或可屬前瞻式的經濟投票行為，但與課責概念較無關聯。同樣地，從國會選舉的結果來觀察，2002年之前的經濟情況所有好轉跡象，但社會黨仍於國會選舉中敗下陣來，由席哈克所屬的總統多數聯盟勝選，結束左右共治。而2007年人民運動聯盟的勝選與經濟情況亦無顯著關聯。


相較於法國，俄羅斯在轉型與推動改革的過程中，經濟情勢的波動較大，而當中也可觀察到經濟表現對於選舉結果的影響。以總統選舉來看，普丁2004年所獲得票率較前次選舉大幅成長近20個百分點，而其繼承者梅德韋傑夫的勝選，均與普丁能維持俄羅斯經濟穩定增長不無關聯。而觀察國會選舉的情況也可發現，1995年之前數年的經濟衰退，引發了人民對共產黨的懷思，使共產黨在1995年的席次大幅增加，但隨著經濟情況逐漸的好轉，共產黨所獲席次也逐次減少。換言之，經濟表現確實一定程度影響俄羅斯選民的投票抉擇。


四、小結：

依據內閣制的憲政設計原理，倒閣乃是政府負責的核心機制，當政府的作為出現重大爭議時，透過倒閣機制可將決定權回歸到選民手中，然而在實際運作上，同樣採取內閣制之民主國家，卻呈現些許不同的情況。以英國來說，因其選制有利於兩黨政治的形成，且倒閣茲事體大，再加上英國主要政黨能透過黨紀維持其在議會中的勢力，故內閣因不信任投票成案而總辭下台或解散議會的情況並不多見。而許多跨國研究也指出，倒閣並非造成政府終結的主要原因。而相較於英國兩黨體系，多黨聯合政府的政府組成型態，雖然藉由倒閣使政府下台或重組的可能性較高，但聯合政府在國會課責機制上卻會面臨複雜的多重委託代理關係，由於內閣是由不同的政黨所組成，閣員表面上是接受閣揆的委託，為閣揆的代理者，實際上其亦接受所屬政黨的授權，進一步使政府內部易生爭議與衝突。


而在選舉課責方面，本文以經濟投票理論為基礎分別對採不同選制的英、日、德、瑞典四國資料進行觀察，從統計資料來看，難以認定經濟投票理論可適用於解釋英國、日本近幾次的國會選舉結果，換言之，選舉課責的效果並不明顯。相反地，從德國及瑞典近幾次的國會選舉來看，執政期間對於經濟問題處理不力，確實對於主要政黨或聯盟在選舉結果上有負面的影響。傳統上認為選制越接近單一選區多數決制，會使政治體制代表性較低、課責性較高；反之制度越接近比例代表制，則越能夠強化政治代表性，但政府課責性較低。但本文的初步分析卻發現，選舉課責的效果在採單一選區相對多數決制的英國及兩票並立制的日本並不明顯，反而是在選制比例性較高的德國及瑞典，經濟投票與選舉課責的情況較明顯，此與Markowski（2006）等人的研究結論較為符合。


整體來說，國會課責在內閣制設計原意上，是最重要的課責機制，透過倒閣的手段，其可與選舉課責相互連結。然而從實際運作來看，選舉制度與政黨體系的不同，對於前述機制的使用頻率、效果強弱影響甚鉅，在此可發現制度對政治行為的引導與形塑。此外，重視行政責任是內閣制政府強調的特點，其雖非本文探討之焦點，但透過對內閣制國家的司法或準司法機制，以及社會課責機制的分析，不難發現這些機制的重要功能，往往是在扮演輔助及落實行政責任的角色，而不只是單純作為眾多課責途徑的其中一種。


至於總統制部份，美國在憲政設計與運作上，定期的總統及國會選舉是其最主要而直接的縱向課責機制，而對照經濟表現和選舉結果，選舉課責確實有一定效果，且相較國會選舉，選舉課責在總統選舉中更為明顯。惟就定期改選此一負責機制來看，的確仍有不少學者指出，單純透過週期性的選舉來約束政府官員行為的方式並非良善治理和法治建設的有效保障（Geddes, 1994; Przeworski , Stokes and Manin, 1999; Varshney, 1999）。選舉課責機制存在的問題主要有四個方面：第一，在選任官和選民之間有訊息不對稱的問題；第二，選舉是一種事後課責，在兩次選舉中，選民無法透過正式機制表達意見；第三，在代議民主（representative democracy）下，公民缺乏控制政府的具體權力，選舉只是選出代表參與政府事務；第四，當選者的支持者只是所有選民中的一部份，降低選任官向全體選民做出回應的自覺性和可能性（宋濤，2007）。是故，國會透過質詢、調查、聽證、預算刪減等權利，落實對總統施政的橫向監督，將有助提供選民判斷總統施政好壞的資訊，使得縱向課責更有效果。且選民透過政府組織的水平監督，以及如媒體等其他機制或媒介，對於政府也可達成間接課責的效果。


再就雙首長制來看，法國第五共和鑑於第三、第四共和倒閣頻繁導致政局不穩的情況，故在制度設計上提升行政權的地位，加上左右共治憲政慣例的建立使行政立法關係趨於一致，使得國會不再頻繁地以倒閣作為課責行政部門的手段，而選民也較易辨別執政成敗的責任歸屬；惟若從經濟投票的理論觀之，法國選民因為過去經濟表現而對執政者施以獎懲的情況並不明顯，選舉的結果多半仍決定於政黨的合縱連橫或政治的局勢，故整體來看，法國第五共和行政部門課責機制的運作，似與英國多數統治的運作情況較為相似。至於俄羅斯在葉爾欽執政時期呈現與國會對抗之局勢，但在普丁有效主導政黨重組，並營造有利於其執政的國會生態之情況下，國會在政治上對行政部門的課責力量越來越弱。而在選舉課責方面，過去的經濟表現一定程度牽動俄羅斯總統及國會的選舉結果，但普丁對於政黨的掌控及對媒體的箝制，在制度上是否會使俄國雙首長制實際偏向內閣議會制？在實際政治運作上是否進一步削弱選民藉選舉對政府課責的能力，都值得吾人進一步觀察。


綜上所述，藉由對國外經驗的觀察，本文針對我國政府負責機制的運作情況，提出以下兩點研究假設：


命題一：多數政府能有效主導立法過程，責任較明確，惟立法院對行政院課責成效則較低。蓋我國民主化以來之政治發展，逐漸形成兩黨或兩大政治聯盟相互抗衡的局勢，若執政黨能同時掌握行政權與國會多數，則政府負責機制之運作應與英國及法國第五共和相似，執政成敗責任較無模糊空間，但國會對行政部門課責力量較弱。


命題二：少數政府無法有效主導立法過程，責任較不明確，立法院對行政院之課責成效雖較高，但因責任不明，行政院負責機制仍難以落實。換言之，若行政院無立院多數作為後盾，加之我國的政黨體系與政治文化並不符合共識型民主之特徵，故少數政府相當程度受制於立院多數在野黨，而政策成敗責任易存在執政、在野政黨相互推諉之空間。


除上述從理論與制度設計原理的角度切入觀察之外，本文亦試圖利用新制度論的觀點，來觀察我國政府負責機制的實際運作情形。所謂新制度主義是對傳統制度主義及行為主義的反思而興起的，在政治學發展的「後行為主義」（post behaviorism）階段，基於考察現實的實際需求，以及受到「國家中心論」（state centric theory）影響的緣故，被通稱為新制度主義的政治學研究途徑遂於1984年被提出來。（王逸舟，1999）新制度主義的重要性建立在制度議題的主體性上，即是指將制度視為研究「對象」，而非「假設」；研究議題的選擇將不僅是在特定制度假設之下，分析行為、結構或現象，而是在研究主題中包括制度如何因應個人行為或策略而產生，以及制度如何影響政治經濟體制的表現，也就是試圖解答「制度如何影響行為」這個問題。（劉瑞華，2001）在方法上，本文透過蒐集國內外的書籍、學術論文、期刊、報紙、官方資料等相關資料後，廣泛閱讀及整理相關理論之研究成果，從中加以整理、分析、融會貫通後，並深入解析當時的政治脈絡，以檢驗上述二命題。


伍、我國政府負責機制之設計


根據中華民國憲法：「總統為國家元首」（三十五條）；「行政院為國家最高行政機關」（五十三條），行政院院長是最高行政首長，「由總統提名，經立法院同意任命之」（五十五條）。立法院為最高立法機關（六十二條），行政院對立法院負責，行政院院長由總統提名經立法院同意任命（五十五條）。對於行政院之重要政策，如果立法院不贊同，得以決議移請行政院變更之。如果行政院對於立法院決議之法案與預算案等，認為有窒礙難行時，亦得經總統之核可，移請立法院覆議（五十七條）。上述規定顯示，我國政府的負責主體是行政院，負責的對象是立法院，負責的內容為行政院所提各項法律案、預算案與條約案以及各項施政成果，負責的機制則為提出施政報告、接受質詢等機制。我國政府負責機制較接近法國的型態，但總統並無主動解散國會之權力。九七修憲前後我國政府課責關係示意如圖5及圖6：



圖5 九七修憲前我國政府負責、課責關係簡圖



圖6 九七修憲後我國政府負責、課責關係簡圖


我國行政院對立法院負責的機制包含質詢、預算審查、法案審查、覆議及倒閣機制。在質詢方面，憲法第五十七條、增修條文第三條及立法院職權行使法都有規定，行政機關有對立法院提出施政方針之責，並接受立法委員的備詢，且發生重大事項或施政方針改變時，也必須向立法院報告。被質詢者除了避免國防、外交明顯立即之危害或依法應秘密之事項者外，不得拒絕答復（立法院職權行使法第二十五條），可見只要是在能質詢的範圍內，立法院是可以透過質詢方式來監督政府施政。在預算審查方面，行政院在每年立法院下半會期時，會將明年度中央政府總預算案送交立法院審查，行政院長、主計長及財政部長列席，分別報告施政計畫及歲入、歲出預算編製之經過，立法院可依行政機關預算編製情形進行評估，可加以刪除，但不得提議增加支出。如果行政機關無法如實執行預算，明年度的預算可能會被加以刪除，近幾年，立法院亦用主決議或附帶決議方式，凍結行政機關預算，行政機關必須向立法院提出解凍報告案，立法院通過後才可以解凍。在法案審查方面，和預算審查一樣都是立法院主要的職責，政府機關所提的法案必須送由立法院委員會審查，再交院會投票表決通過，而法律是行政機關在執行政策時的依據，如果沒有法源，行政機關便不能依法執行政策，此外，如果立法院通過的法案版本行政院認為窒礙難行時，行政院便很難推動政策。


在倒閣案方面，倒閣是內閣制國家立法機關制衡行政機關最極端也是最有效的手段，國會透過不信任案的提出表決，可以推翻內閣，而首相也可解散國會，雙方政治責任的規屬問題交由選民的選票做決定。我國憲法起初並沒有倒閣案的設計，到了1997年的修憲始增加了立法院對行政院的倒閣權，在立法委員提出不信任案後，如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。我國憲法另有覆議制規定，由於修憲後覆議門檻已由三分之二降為二分之一，也就說當行政院認為國會所通過的法案窒礙難行而提出覆議時，在野黨立委只要掌握國會過半的人數就能維持原先的決議，這使得行政院不能再像過去一樣輕易就能否決立法院所通過的法案，因此，雖然覆議案不是由立法院主動提出，但卻能迫使行政院遵從立法院所通過的決議，反倒是立法院對行政院課責的一種方式。


職此，本研究就我國行政院對立法院負責此一議題，針對質詢、法案審查、預算審查、覆議及倒閣五個重要的負責機制，作跨階段之比較研究，以瞭解實際憲政運作是否落實了行政對立法負責的憲法機制，以及影響負責機制之主要原因為何？第一階段（1947-1997）係自行憲開始至1997修憲之前，分析行政院院長之任命需立法院同意時期，行政院對立法院負責的實際經驗。第二階段（1997-2000）係分析行政院院長之任命不需立法院同意，且係多數政府時期，行政院對立法院負責的實際經驗。第三階段（2000-2008）則係探討行政院院長之任命不需立法院同意，但係少數政府時期，行政院對立法院負責的實際經驗。

表4 各階段行政立法關係

多數政府

少數政府

行政院長任命需立法院同意

第一階段

行政院長任命不需立法院同意

第二階段

第三階段

資料來源：作者自行整理。


陸、行政院負責機制之運作


一、第一階段（1947-1997）行政院負責機制之運作

首先，在一黨獨大時期，質詢權的運作實際效果不大，甚至淪為替行政院政策背書的橡皮圖章。隨著民主化的發展，以及反對黨在立法院席次的增加，因而使質詢成為在野黨批判、監督政府，與表達不滿的重要平台。而立法院拒絕行政院的施政報告及進行質詢，也曾被作為抵制政府的手段。[3]


其次，在預算審查方面，若從整體來看，此時期平均每個會期通過之法案數目約32.97件，其中第二屆、第三屆立委，平均每個會期法案通過數上升至40件以上，較第一屆平均數略高（詳見表5）。

表5第一階段（1947-1997）立法院通過法案數目

屆數及會期別（日期）

通過法案之數目

第1屆第1會期～第1屆第66會期（37/05/01～70/01/23）

2225

第1屆第67會期～第1屆第72會期（70/02/24～73/01/13）

165

第1屆第73會期～第1屆第78會期（73/02/24～76/01/16）

172

第1屆第79會期～第1屆第84會期（76/02/24～79/01/18）

138

第1屆第85會期～第1屆第90會期（79/02/20～82/01/18）

182

第2屆（82/02/01～85/01/18）

240

第3屆第1會期～第3屆第3會期（85/02/01～86/08/11）

142

平均每會期

32.97

資料來源：立法院國會圖書館網站


而在預算審查方面，民進黨成立後，預算刪減比率有明顯的增加，民國76年至84年更達到2％以上，換言之，政治民主化對於立法委員的預算審查行為有一定程度之影響。

表6第一階段（1947-1997）中央政府總預算刪減比率

年度

平均年預算刪減率（％）

民國五十～六十九年

0.08

民國七十～七十二年

0.22

民國七十三～七十五年

0.12

民國七十六～七十八年

1.32

民國七十九～八十一年

2.05

民國八十二～八十四年（第二屆）

2.48

民國八十五年

1.75

民國八十六年

1.34

資料來源：行政院主計處網站


在覆議方面，政府遷台前有省政府組織法修正案、臨時財產稅條例兩覆議案，因時局突變皆成懸案。政府遷台後、九七修憲前則計有覆議案四案。其中兵役法施行法第十四條（民43）、勞基法第八十四條（民79）、核四覆議案（民85）三案覆議成功，原決議不予維持。至於立院組織法第十八條一案（民82）因牽涉立委調閱權之行使，朝野協商待大法官會議解釋作成後再行處理，故政院撤回覆議案。換言之，在此時期，不論制度上的覆議門檻設計，或實務上國民黨獨大的局面，均有利於政院覆議成功，故覆議的課責效果有限。


二、第二階段（1997-2000）行政院負責機制之運作

在質詢方面，王靖興（2007）的研究指出，除了第三屆立法第四會期及第四屆第一會期外，在其他會期中在野黨立委的平均施政質詢次數皆高於執政的國民黨立法委員，但各會期各政黨間的平均施政質詢次數差距並不明顯（見表7）。換句話說，身為執政黨的國民黨立委並不一定就較少提出質詢，反而有時候會比民進黨及其他的在野黨還要積極提出質詢。可能的原因是，在當時國民黨長期執政下，國民黨的地方勢力、組織動員能力非常強悍，只要是代表國民黨參選的候選人，透過黨機器的運作幾乎可以篤定當選，加上當時的立委選制是單記不可讓渡制（SNTV），因此同黨內的競爭特別激烈。此外，當時的國民黨是以黨領政，法令和政策的推動都是由黨中央及行政院制定後，再交由立法院的同黨立委投票支持，因此黨籍立委在法律和政策制訂上較無發揮的空間，只能透過其他的行為來增加自己的曝光度。施政質詢就是一個最好的方式，只要是發言夠辛辣、有話題性，就能吸引到報章媒體的注意，尤其是第二屆立委全面改選之後，社會也逐漸走向民主開放，立委個人往往用激烈的質詢問政方式，希望博得媒體版面的青睞，幫助自己在下一次的選舉當中能獲得連任，但也因為如此，施政質詢也常被媒體、學者及民眾批評為立委的個人秀場。

表7第三屆到第四屆第一、第二會期各政黨立委平均施政質詢次數

屆會期

國民黨

民進黨

親民黨

新黨

建國黨

台聯

無黨聯盟

無黨團結聯盟

無黨籍

3-1

0.84

1.00

－

1.06

1.00

－

－

－

1.00

3-2

0.00

0.00

－

0.00

0.00

－

－

－

0.00

3-3

0.00

0.00

－

0.00

0.00

－

－

－

0.00

3-4

1.66

1.15

－

1.00

1.50

－

－

－

1.38

3-5

0.90

1.00

－

1.00

1.00

－

－

－

1.00

3-6

0.83

1.02

－

1.00

1.00

－

－

－

1.00

4-1

1.61

1.23

－

1.10

－

－

－

－

1.43

4-2

0.88

0.92

－

1.00

－

－

－

－

0.86

平均

1.12

1.05

－

1.03

1.13

－

－

－

1.11

資料來源：（王靖興，2007）

在法案審查方面，此階段平均每個會期通過之法案數目高達73.5件，較第一階段有明顯的增長，其中第四屆第二會期更突破百件，達115件之多。

表8第二階段（1997-2000）立法院通過法案數目

屆數及會期別（日期）

通過法案之數目

第3屆第4會期～第3屆第6會期（86/09/09～88/01/15）

152

第4屆第1會期～第4屆第3會期（88/02/01～89/07/28）

289

平均每會期

73.5

資料來源：立法院國會圖書館網站


在預算審查方面，預算刪減比率自前述第二屆立委達到高峰後，之後年度便略微下降，89年更降回1％以下的水準。

表9第二階段（1997-2000）中央政府總預算刪減比率

年度

平均年預算刪減率（％）

民國八十七年

1.46

民國八十八年

1.42

民國八十九年

0.93

資料來源：行政院主計處網站


九七修憲後覆議門檻由出席立法委員三分之二維持原決議，改為全體立法委員二分之一以上決議維持原案。而針對覆議案時限，規定立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。此時期有漢翔公司設置條例第九條覆議案一案（民86），因立院逾期未議決覆議案，故立法院原決議失效。


九七修憲後增加倒閣之制度設計，而我國第一次不信任案於1999年提出，其起因於財經議題。當時台灣自亞洲金融風暴後，國內經濟極度嚴峻的局勢下，行政院連忙推出穩定股市與房市的措施，但是匆促的決策並未讓跌到谷底的經濟有所起色，蕭內閣處理經濟危機的能力已遭受質疑。此外蕭萬長在組閣過程中，欠缺溝通協調能力，常見各部門之間發生摩擦的情事。而越過行政院院長命令，直接向總統李登輝報告的閣員更是大有人在。此外，總統與行政院對於挽救金融經濟的政策見解發生嚴重衝突，對於證券交易稅是否調降的政策立場，蕭萬長明確拒絕工商團體陳請停徵或彈性調降證券交易稅的訴求，然而總統府卻接受工商界建議，要求行政院修改稅法。總統府與行政院意見出現扞格，蕭內閣鬧出請辭風波獲總統府慰留後，在總統府壓力之下，堅拒調降證交稅的立場開始逐漸出現鬆動，選擇服從總統府對當前財經政策的指示。故民進黨與新黨於1999年立院開議第一天提出不信任案，最後投票結果142：83未通過。

二、第三階段（2000-2008）行政院負責機制之運作

在政黨輪替後，從立委平均質詢次數來看，雖然整體立委平均質詢次數下降，但在野黨的國民黨立委，平均質詢次數較其他政黨為多，顯示其企圖透過質詢對行政院進行課責。成為執政黨的民進黨立委在平均質詢次數上則明顯減少，此亦顯示執政黨無意透過質詢對行政院進行課責（王靖興，2007）。

表10第四屆第三會期到第五屆各會期各政黨立委平均施政質詢次數

屆會期

國民黨

民進黨

親民黨

新黨

建國黨

台聯

無黨聯盟

無黨團結聯盟

無黨籍

4-3

0.03

0.02

0.13

0.22

－

－

－

－

0.00

4-4

0.38

0.22

0.56

0.44

－

－

－

－

0.25

4-5

0.24

0.08

0.61

0.71

－

－

－

－

0.79

4-6

0.31

0.00

0.37

0.50

－

－

－

－

0.15

5-1

0.31

0.16

0.57

0.00

－

0.54

－

－

0.44

5-2

0.28

0.17

0.27

1.00

－

0.54

0.13

－

0.33

5-3

0.18

0.17

0.16

1.00

－

0.31

0.25

－

0.67

5-4

0.28

0.21

0.25

0.00

－

0.50

0.38

－

0.75

5-5

0.08

0.05

0.09

0.00

－

0.42

0.22

－

0.00

5-6

0.20

0.11

0.23

0.00

－

0.33

－

－

0.67

平均

0.23

0.12

0.32

0.39

－

0.44

0.25

－

0.41

資料來源：王靖興，2007。


在法案審查部份，整體來看，此階段平均每個會期通過之法案數目再成長至95.25件，其中第四屆第六會期及第五屆第一會期更接近兩百件。顯示在少數政府時期，並未呈現立法遲滯的情況。

表11 第三階段（2000-2008）立法院通過法案數目

屆數及會期別（日期）

通過法案之數目

第4屆第4會期～第4屆第6會期（89/09/15～91/01/18）

350

第5屆（91/02/01～94/01/24）

611

第6屆（94/02/25～96/12/21）

494

第7屆第1會期（97/02/22～97/07/18）

69

平均每會期

95.25

資料來源：立法院國會圖書館網站


而根據管碧玲（2006）的統計，少數政府時期行政院送立法院審議法律案通過的比例約五成，如表12所示。由於委員提案如果類同者，常合併行政院提案審查，這使得在統計歸類上有困難，但仍可一定程度說明在少數政府時期行政院法案通過的比例比多數政府來得低，且平均通過天數較長。

表1289.05.20至95.05.30行政院送立法院審議法律案統計表總案數

屆期

行政院

立法院

送立法院案數

立法院三讀通過數

通過百分比

總審議案數

三讀通過數

四

488

243

49.8%

1,549

342

五

746

416

55.8%

2,283

503

六

221

106

47.9%

1,135

175

資料來源：管碧玲，2006。

根據盛杏湲（2003）對第四屆立法院的研究，第四屆前二個半會期是多數政府時期，後三個半會期是少數政府時期，她發現在多數政府時期行政院提案比立法委員被通過的比例較高，且通過所需要的時間較短；在少數政府時期，立法院多數黨比較會掣肘行政院的提案，使得行政院在法案的推動上較為困難，以致於行政院的提案被通過的比例大幅降低，且通過所需要的時間也相對較長，如表13所示。


表13第四屆立法委員提案與行政院提案通過比例、通過天數統計

提案人

多數政府（第一、第二會期）

少數政府（第三至第六會期）

通過比例

平均通過天數

通過比例

平均通過天數

國民黨立委

平均數N

69.2%（164/237）

274

50.8% （181/356）

164

民進黨立委

平均數N

60.1%（182/303）

255

60.0%（129/215）

146

行政院

平均數N

72.7%（221/304）

219

38.5%（181/470）

212

其他

平均數N

70.7%（106/150）

290

48.9%（130/270）

160

合計

平均數N

67.7%（673/994）

253

47.5%（621/1311）

173

資料來源：盛杏湲，2003。


該研究也觀察到多數政府時期重大法案由行政院提案為重的比例較高，佔52%，以立法委員提案為重的佔10%，協商或表決後互有讓步或勝負的佔38%；在少數政府時期，行政院提案為重的比例為48%，和多數政府時期差異不大，但立法委員提案為重的比例上升到18%，顯示出行政院若和立法院多數黨不同政黨時，立法委員有較強主導立法的企圖心，如表14所示。但法案通過是由行政機關或立法機關的意見為主的判定是有困難的，因為很多法案是朝野協商的結果，如果以通過法條數目中，行政院或立法院多數黨的版本何種為多去下判定恐會失真，因為可能雙方爭議的焦點是在某幾個法條上；另外，也有一種情況是通過的版本難以分辨究竟是行政院還是立法院多數黨的版本，因為最後的版本可能是雙方妥協的結果，如：NCC組織法等。這使得在法案判定究竟是哪一方為重時會有時會過於主觀，這增加了在統計上的問題與困難，但無論如何，在少數政府時期，立法院多數黨委員在法案審查時會比多數政府時期來的積極，立法過程中所佔的比重也比較大。


表14第四屆立委時期重大法案是以行政院或立法院的意見為重

多數政府（第一、第二會期）

少數政府（第三至第六會期）

次數

百分比

次數

百分比

以行政院提案為重

26

52.0

47

48.0

以立法委員提案為重

5

10.0

18

18.3

協商或表決後互有讓步或勝負

19

38.0

33

33.7

合計

50

100.0

98

100.0

資料來源：盛杏湲，2003。


從預算的刪減幅度來看，除民國92、93年外，其他年度的預算刪減幅度略為增加至2％以上，僅民國91年大砍5.04％，幅度較高。而民國97年則因國民黨考量可能二次政黨輪替，針對預算著重凍結而非刪減，這顯示預算審查作為課責機制仍有其限制。

表15第三階段（2000-2008）中央政府總預算刪減比率

年度

平均年預算刪減率（％）

民國九十年

2.03

民國九十一年

5.04

民國九十二年

1.41

民國九十三年

1.23

民國九十四年

2.03

民國九十五年

2.3

民國九十六年

2.07

民國九十七年

0.8

資料來源：行政院主計處網站


我國的預算法條文中，關於「預算的審議」部分並沒有凍結預算的相關規定，立法院之所以能行政部門的預算，乃在於立法院在審查中央政府總預算時，會作出「主決議」，立法院認為這與法定預算具有相同的拘束力，並在審查報告中明定各機關若未按照法定預算及主決議執行的話，機關首長會予以議處。大致上來說，立法院凍結預算的方式可分為下面五種類型（黃耀生，2005：51）

1.須俟報告或同意後始得動支預算。

2.要求法律通過及配套措施完備後，始得動支預算。

3.要求行政院變更預算編列之型態。

4.要求各機關於執行上應對特定事項為專案動支經費、第二預備金或經費流用。

5.要求機關應檢討特定業務或調整計畫執行方式。


在民國九十三年以後，立法委員除了刪減預算外，很大一部分採用「凍結」預算方式。以民國九十三年度中央政府總預算為例，由於該年度進行總統大選，國親兩黨在預期重新執政的心理下，預算刪減的幅度為1.22%，是二千年政黨輪替以來的新低，但是政府預算有481億遭到凍結，凍結的比例佔該年度總預算的比例為3.02%。民國九十三年的總統大選，由於選前的二顆子彈疑雲，讓整個藍綠政黨衝突的情勢升高，尤其民國九十四年以後，陸續爆發了總統女婿趙建銘的「台開內線交易案」，及總統府副秘書長陳哲男又涉及「高雄捷運外勞弊案」、「梁柏薰司法黃牛案」和「陳由豪政治獻金案」，藍綠政黨惡鬥不斷，國民黨、親民黨及民進黨立委除了在立法院為法案杯葛大打出手外，各黨團也以召開記者會方式互揭對方瘡疤，因此，行政院所提的民國九十五年的中央政府總預算遭到國親兩黨刪減364餘億，刪減率為2.26%，雖僅較往年增多一點點，但是卻凍結2460餘億的政府預算，凍結的比例佔該年度總預算的15.67%。當時的行政院長謝長廷認為此窒礙難行，本想就中央政府總預算對立法院提出我國歷史上第一次針對預算案提出覆議，但是並未得到總統和民進黨的支持，謝長廷院長還為此下台。


民國九十五年四月，總統夫人吳淑貞涉及「SOGO禮券案」及介入「SOGO經營權之爭」，六月時又爆發陳水扁總統的「國務機要費案」，藍綠雙方的衝突益深，終於在九月時引爆「紅衫軍倒扁熱潮」，十月時國親兩黨更推動總統「罷免案」，藍綠雙方的衝突達到了高峰，也因此，民國九十六年的中央政府總預算國親兩黨又刪除了344億，刪減率2.07%，並凍結1817億的預算，凍結的比例佔該年度總預算的11.15%。由於陳水扁總統本人及他的夫人、女婿、親家，還有政府官員涉及多起貪汙弊案，重創民進黨的形象，加上民進黨政府執政不力，使得民進黨的政黨支持度不斷下降，也因此國民黨在預期民國九十七年的總統大選能獲勝的情況下，該年度的中央政府總預算僅刪除136餘億，刪減幅度僅為0.8%，不但創下少數政府八年以來的新低，甚至比多數政府時期還來的少，在凍結政府預算部分總共凍結1100餘億，凍結的比例佔該年度總預算的6.6%，和前二年相比算是少了許多，而且凍結的日期只到九十七年五月二十日，以便重新執政後能推動政府施政。


回顧少數政府時期，每年度的中央政府總預算刪減的幅度和多數政府時期是差不多的，並沒有因為是少數政府，所以政府預算就遭到國會多數黨的大力刪除，這或許是因為預算涉及到選區利益以及政黨的社會形象，反對黨考量到民眾對其的「選舉課責」，所以並未大砍政府預算，即便是陳水扁總統第二次當選總統的正當性遭質疑，且陳總統家族及民進黨政府又發生諸多弊案下，預算刪減的比例最高也只來到2.26%。民國九十三年以後，國親兩黨多半用「以凍代刪」的方式來通過中央政府總預算，以民國九十五年為例，預算刪減比例不但達到少數政府歷年來最高，遭凍結的比例更是刪減比例的七倍以上，無怪乎行政院長謝長廷曾想就中央政府總預算案提出覆議案。


在覆議的運作方面，此時期計有覆議案五案，民國91年1月立法院通過財劃法第八條及第十六條之一條文修正案，提高所得稅、營業稅、貨物稅提撥作為中央統籌分配稅款之比例，並明訂各地方政府普通統籌分配稅款之分配比例。行政院提出覆議，表決結果反對109票未超過全體立法委員半數，故覆議成功。行政院認為公投法部份條文窒礙難行而提出覆議（民92），表決結果維持原決議。三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例覆議案（民93）維持原決議。立法院修正農會法第四十六條之一條文、漁會法第四十九條之一條文（民96），將農漁會重要職務人員放寬三審定讞才解職。行政院移請立法院覆議，國親及無黨聯盟聯手加以否決。


另外尚有NCC組織法、三一九真調條例修正案、民國95年總預算案等爭議法案，行政院雖認為窒礙難行卻未提覆議，而由聲請釋憲或所謂行使抵抗權的方式加以杯葛阻撓。此時期凸顯少數政府之困境，不但其所欲之重大法案，立法院不支持，對於立法院所堅持之法案，行政院亦無力否決。


在倒閣部份，九七修憲後，倒閣雖係立法院對行政院課責的重要機制，惟根據過去八年之運作經驗，立院多數在野黨從未試圖倒閣。此一方面與選舉制度、個別立委自身利益有關，更重要的是，即便倒閣成功，總統亦可能不解散立法院，直接任命同黨其他人士出任行政院院長，繼續主導政府；即便重選後在野黨仍維持多數席次，總統也未必願意讓出組閣權。職此，在野黨雖有能力，卻無意願提出倒閣，致使此一課責機制形同具文。


整體來說，就質詢、法案及預算審查而言，其雖為立法院對行政院的常態性課責手段，惟在威權時期功能有限。在民主化後且為多數政府時期，受限於政黨政治運作的結果，其課責功能亦受到相當限制。在少數政府時期，立委對行政院之質詢與預算審查大體上並無重大變化。就預算而言，除涉及在野黨與立委資源分配之考量外，亦可能與執政黨「『在』怎麼『野蠻』」的策略有關。


覆議與倒閣的設計原意是在於解決行政立法間的重大爭議，也是立法委員對行政部門重要的非常態課責手段。就覆議來說，97修憲前行政院只需掌握超過三分之一立委席次便可覆議成功，修憲後則須掌握二分之一以上席次。政黨輪替前在國民黨穩居多數的情況下，覆議幾乎都能成功。政黨輪替後，因執政民進黨無法掌握國會多數席次，故除財劃法覆議成功外，其餘四案皆告失敗。未提覆議之法案，即便提出亦難以成功。在在野黨無意倒閣情況下，覆議案成為朝野重要攻防戰場。惟有鑑於覆議難以成功，少數政府乃改以聲請釋憲或行使抵抗權等方式杯葛立院決議；或逕以行政命令強渡關山（如廢核四、中正紀念堂及中華郵政改名等）。97修憲前無倒閣設計，修憲後至政黨輪替前，由於國民黨掌握國會多數，即便少數在野黨提出倒閣，也無法通過。民進黨少數政府時期，泛藍雖有能力卻無意願倒閣，使此一機制徒具形式。


由於我國行政院長並非民選，且不必然由國會多數黨組閣，故我國是否確實存在選舉課責，並非本文最主要的探討焦點。但由我國憲政體制來看，行政院與選民屬於間接的負責關係，即行政院是對選民選出之代議士所組成的立法院負責；而從過去實務經驗來看，行政院長與總統及其所屬政黨關係密切，故行政院施政之成敗，同樣可能牽動總統選情，故在此仍就國內經濟投票及選舉課責相關文獻作一簡述。事實上國內關於選舉課責之相關研究，尚處於在初期發展的階段，較缺乏系統性與理論性的探討。涂志堅、劉念夏（2001）以三家媒體民調（TVBS、東森與聯合報民調中心）的總體資料為基礎，觀察經濟環境與政治事件對總統施政滿意度的變化影響，藉以分析何者是總統施政評價的影響因素。結果發現，蕭條的經濟環境與層出不窮的政治事件是總統施政評價的影響要素。而李世宏、吳重禮（2003）則以個體資料為基礎，探討總統施政表現評價影響因素，其以政治態度的研究途徑為理論架構，從「社會學研究途徑」（sociological approach）、「社會心理學」（social psychological approach）與「理性選擇研究途徑」（rational choice approach）的角度分析總統施政評價的影響因素。研究結果顯示年齡、性別、省籍、政黨認同、總體經濟回顧、台灣未來前途評估與分立政府心理認知對總統施政表現評價的影響都相當顯著。但上述研究僅發現經濟表現與總統施政評價的關係，未能進一步證實經濟狀況的優劣會反映在總統選舉上。


在立委選舉方面，王柏燿（2004）針對選民的經濟評估與2001年立委選舉的結果進行研究，發現選民並沒有明顯的經濟投票行為出現，政黨認同與統獨立場仍是影響選民投票的最主要因素，不過他進一步指出若將經濟不好歸咎於國際環境因素的選民剔除，而僅以考慮非國際經濟因素的選民作為研究對象，則可以發現經濟評估對投票抉擇確實存在影響。除中央層級選舉之外，黃智聰、程小綾（2005）以經濟投票理論來檢驗臺灣縣市長的選舉。研究發現，地方的失業率與選舉結果較沒有關係，反而是全國失業率對選舉結果有顯著影響，總統所屬政黨執政的縣市大多在選舉中具有優勢，但若在選前全國失業率向上攀升，則此優勢將消失殆盡。換言之，中央政府施政表現對於地方層級選舉的結果具有一定程度的影響。綜上所述，國內關於選舉課責之研究可謂鳳毛麟角，而政府施政表現與各層級選舉之關係，都值得國內學者進一步深究。

柒、行政院負責機制運作成效分析


（一）常態性負責機制：質詢、法案及預算審查

如前所述，相關研究指出，國民黨每位立委的平均質詢次數在少數政府時期比多數政府時期微幅減少，可見在少數政府時期，國民黨立委並沒有因為行政部門和其不同政黨就變得比較積極，其質詢行為並沒有太大改變。進一步來說，質詢有佔用太多會期時間、範圍與內容過份廣泛、淪為作秀舞台、備詢官員不當答覆等問題（李高英，2008）。固然憲法增修條文第三條規定：「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」但實際運作上，此一機制對政府官員而言沒有任何拘束力，質詢反倒成為立委凸顯自己的一種方法，甚至淪為一種作秀方式，其形式意義恐大於其實質意義。


在第一、第二階段多數政府時期，由於行政立法一致，故法案及預算審查並非有效的課責機制。但在第三階段的少數政府時期，立法院反對黨在法案審查的過程中扮演的角色就顯得相當重要，而在野黨杯葛執政黨最好的方法就是拖延政府重要法案的審查，如中央政府總預算，而造成的後果就是立法延宕，政府的施政面臨停擺。但根據楊婉瑩（2003）的研究指出，政黨的合作在政黨輪替後仍是持續的進行，包括各黨團聯合提案不減反增，動用表決次數則不升反降，更明顯的是在政黨領導的黨對黨的對立投票有減緩的趨勢，而由最簡單的立法產出指標來觀察，通過議案數並未明顯減少。不過該研究也指出，觀察立法產能的測量並非絕對性的，而是相對於當時的立法需求，由立法的供給與需求的關係中可以看出，分立政府之下的執政黨民進黨政府，其實面臨改變現狀的立法需求的膨脹，但是通過法案的相對比率並未隨之增加，亦即失敗的法案數遠大於通過的法案數比例。再者，由立法過程觀之，少數政府下的立法時程確實較有遲滯現象，而密室協商交易取代正式法案公開表決的現象更加常見。另外，倘若政府用行政命令的方式執行政策，如中正紀念堂改名、健保雙漲等，立法院將難以逾越職權對行政院課責。


就預算審查而言，少數政府時期預算刪減的比例並未顯著擴大，甚至在總統大選年刪減的比例甚至比多數政府時期來的低，可見刪減預算並不是反對黨主要用來對行政院課責的主要方式，這或許是立法院在對行政院課責時，也考慮到人民對立法委員的「選舉課責」，恐會影響自己的選票。另一方面，預算凍結的情形多少反應出少數政府時期行政立法之間對立的情形，如果行政院無法對立法院負責，立法院可以用凍結預算的方式對行政院課責，但凍結預算雖能迫使行政院對立法院負責，但倘若行政機關執意先行使用預算，立法院無法對其加以課責，因為憲法並未有立法院能凍結預算的相關規定，立法院是透過主決議和附加決議的方式加以凍結行政部門的預算。簡單來說，在少數政府時期，在法案及預算審查方面，實際上呈現朝野政黨合作與對立並陳的情況，法案及預算審查不能完全迫使行政院落實對立法院負責。


（二）面臨重大爭議之負責機制：覆議及倒閣

覆議與倒閣的設計原意是在於解決行政立法間的重大爭議，也是立法委員對行政部門重要的非常態課責手段。就覆議來說，九七修憲前行政院只需掌握超過三分之一立委席次便可覆議成功，修憲後則須掌握二分之一以上席次。政黨輪替前在國民黨穩居多數的情況下，覆議幾乎都能成功。政黨輪替後，因執政之民進黨無法掌握國會多數席次，故除財劃法覆議成功外，其餘四案皆告失敗。未提覆議之法案，即便提出亦難以成功。在在野黨無意倒閣情況下，覆議案成為朝野重要攻防戰場。惟有鑑於覆議難以成功，少數政府乃改以聲請釋憲或行使抵抗權等方式杯葛立院決議；或逕以行政命令強渡關山（如廢核四、中正紀念堂及中華郵政改名等）。


九七修憲前無倒閣設計，修憲後至政黨輪替前，由於國民黨掌握國會多數，即便少數在野黨提出倒閣，也無法通過。民進黨少數政府時期，泛藍雖有能力卻無意願倒閣，使此一機制徒具形式，此與前述英法兩國的運作較為相似。少數政府下，「行政院要的、立法院不給」，「立法院要的、行政院難以拒絕」。九七修憲雖提供少數政府存續的機會，但也使其難以推動重大政策，或否決其所認為窒礙難行的立法院決議。在少數政府時期，若行政院所欲通過之法案立法院未能通過，行政院必將責任歸咎於立法院。對於無法以覆議否決之立法院決議，行政院也必然消極不配合，致使其成效不彰，對此，少數政府也會將責任歸咎於立法院之決議窒礙難行。二者皆將導致行政院責任不明。


根據憲法增修條文第三條規定，行政院必須對立法院負責，反過來說立法院應能對行政院課責，在多數政府時期，由於行政院和立法院多數黨屬於同一政黨，所以施政責任較為明確，不致出現朝野互推責任之情況。當行政院制定政策時，立法院的同黨立委通常都會加以支持，即便是意見稍有不同，雙方也會彼此尊重，透過黨中央的協調下，法案都能順利通過，不太會有杯葛的事情發生，也因此在多數政府時期，行政院對立法院負責不成問題。但相對而言，在能夠掌握國會多數的情況下，立法院對行政院的課責力量有限，行政院對立法院負責之機制此時效果相當有限，此與英、法的運作經驗相似。在少數政府時期，由於行政院和立法院多數黨屬於不同政黨，所以會有責任不明的問題，行政院認為由於立法院的杯葛，所以政府施政才會有問題，但立法院則認為是行政院不尊重立法院所通過的法案，胡亂作為才造成施政不佳的後果，誰該負起責任並無定見。當行政院所提的法案不被立法院多數黨通過，或立法院所通過的法案行政院無法執行時，行政院就無法對立法院負責，但是立法院卻能透過質詢、預算審查、法案審查、否決行政院所提覆議案、倒閣等方式對行政院加以課責，以我國的運作經驗來看，其中又以否決覆議案是較為有效的機制。是故，本研究所提出的兩個命題：「多數政府能有效主導立法過程，責任較明確，惟立法院對行政院課責成效則較低」、及「少數政府無法有效主導立法過程，責任較不明確，立法院對行政院之課責成效雖較高，但因責任不明，行政院負責機制仍難以落實。」進一步得到證實。



圖7我國不同時期下的負責與課責成效


捌、結語


國會課責在內閣制設計原意上，是最重要的課責機制，透過倒閣的手段，其可與選舉課責相互連結。然而從實際運作來看，選舉制度與政黨體系的不同，對於前述機制的使用頻率、效果強弱影響甚鉅，在此可發現制度對政治行為的引導與形塑。此外，重視行政責任是內閣制政府強調的特點，其雖非本文探討之焦點，但這些機制的重要功能，往往是在扮演輔助及落實行政責任的角色，而不只是單純作為眾多課責途徑的其中一種。


在美式總統制下的政府課責機制，定期的總統及國會選舉是其最主要而直接的縱向課責機制，而對照經濟表現和選舉結果，選舉課責確實有一定效果。其次，國會透過質詢、調查、聽證、預算刪減等權利，落實對總統施政的橫向監督；而橫向監督有助提供選民判斷總統施政的好壞的資訊，使得縱向課責更有效果。且選民透過政府組織的水平監督，以及如媒體等其他機制或媒介，對於政府也可達成間接課責的效果。


整體來說，從政治課責的觀點來看，法國第五共和鑑於第三、第四共和倒閣頻繁導致政局不穩的情況，故在制度設計上提升行政權的地位，加上左右共治憲政慣例的建立使行政立法關係趨於一致，使得國會不再頻繁地以倒閣作為課責行政部門的手段，而選民也較易辨別執政成敗的責任歸屬；惟若從經濟投票的理論觀之，法國選民因為過去經濟表現而對執政者施以獎懲的情況並不明顯，選舉的結果多半仍決定於政黨的合縱連橫或政治的局勢。至於俄羅斯在葉爾欽執政時期呈現與國會對抗之局勢，但在普丁有效主導政黨重組，並營造有利於其執政的國會生態之情況下，國會在政治上對行政部門的課責力量越來越弱。而在選舉課責方面，過去的經濟表現一定程度牽動俄羅斯總統及國會的選舉結果，但普丁對於政黨的掌控及對媒體的箝制，在制度上是否會使俄國雙首長制實際偏向內閣議會制？在實際政治運作上是否進一步削弱選民藉選舉對政府課責的能力，都值得吾人進一步觀察。


反觀我國各階段的行政院負責機制之運作經驗，顯示在多數政府情況下，由於執政黨為立院多數黨，立法院對於行政院課責機制較無法彰顯。在多數政府下，執政黨同時掌握行政權與立法權，政府施政責任明確，即使國會課責機制較不彰顯，至少執政黨無法推諉責任，此時仍可由其他課責機制（如選舉、媒體等）補足國會課責之不足。但在少數政府狀態下，立法院對於行政院課責機制雖較能彰顯，但成效似乎仍屬有限，此或與立院調查權無法落實有關。少數政府下，執政黨只能掌握行政權，無法主導立法過程，致得以為其法案未能通過或被迫接受立法院窒礙難行之決議推諉責任，導致施政責任歸屬難以釐清，進而影響其他課責機制對執政黨的課責效果。


民主政治以責任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府、推行政務，應直接或間接對人民負責。行政院對立法院負責乃我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設計，其意旨在得經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要求。（釋字六一三號）本研究初步發現，質詢、法案及預算審查的課責成效皆有其限制，在九七修憲前後並無重大差異，而倒閣機制亦未能發揮作用。覆議之制度設計在修憲前有利於行政院，但因修憲調整門檻後，其對於少數政府能夠產生較為實質的掣肘作用。國會課責成效未如制度原意之預期，或與國內政黨生態、政治文化、選舉制度等因素有關，此尚須後續研究深入闡明。此也顯示在實務上，立委職權似有再健全之空間（如將調查權法制化）。而過去八年少數政府執政經驗顯示，執政黨可能用各種手段規避立法院之監督與課責，造成施政責任之混淆，連帶使其他行政院間接向人民負責的機制失效。此顯示就我國之憲政設計、政黨體系與政治文化，少數政府難有順暢運作之空間，只有在多數政府下才能讓施政責任分明，使人民能根據施政之成敗，對執政者進行獎懲。


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[1] 此外，民主課責與行政政治課責在課責內容、課責機制與課責發展過程上亦有所不同，詳請參閱Goetz and Jenkins, 2005, Reinventing Accountability: Making Democracy Work for Human Development, New York: Palgrave Macmilian.

[2] 雖然俄羅斯憲法並無政府向國會負責的規定，但由於俄羅斯總統是透過總理領導政府，同時俄羅斯國會對政府擁有不信任投票權，故將俄羅斯歸類為雙首長制，應不為過。（隋杜卿，2001）

[3] 民國八十五年我國完成首次總統直選後，由於當時擔任副總統的連戰同時兼任行政院長引發在野黨的不滿和抵制，故立法院於第三屆第二會期和第三會期皆拒絕連戰至立法院進行施政報告，使得這兩個會期沒有施政質詢。