壹、前言
根據今年2月20國際先鋒論壇報的報導，報導中引述歐盟（European Union）資訊科技專員E. Liikanen所言，公元2000年3月於里斯本舉行歐盟領袖高峰會議時， 15個歐盟領袖咸感美國過去十年植基於電腦網路科技之「新經濟」（New Economy）所造成之經濟榮景，率由美國資本主義體制創發之蓬勃企業精神所致，並深感歐洲過去中央控制傳統與社會主義之深刻影響，已造成歐洲政經發展的瓶頸，因此已提出動議，矢言克服一切困難，使歐洲在公元2010年之前成為全球電腦科技水平最高地區。該報並分析指出，歐洲國家在蘊育現代科技的表現應超過世界其他國家及地區，目前的困境在於過去各國政府長期介入經濟、且科技發展之刺激誘因不足及對資本主義的排斥等，故近年來歐盟各種法令已開始全面鬆綁，並逐步放棄社會主義與國家中心主義，企圖使企業精神生根。這項治理模式的調整緣自二次世界大戰後，各國政府為重建國計民生、振興經濟、改善人民生活，一個近乎全能的「大有為」政府如雨後春筍般在各國成長，尤以歐陸各國為甚，一系列傾向社會主義式之福利國家政策，使政府功能涵蓋人民大部分的生活，政府的統治正當性也因為其使社會有了穩定制度結構、從混亂中建立秩序而被廣泛接受，「國家中心主義」遂成了歐陸國家普遍的治理思維。然而，隨著政府效率的普遍低落、民間知識力量的掘起與涉入公共事務的日深，社會網絡關係的日益複雜，促使歐陸普遍存在的「國家中心」思想與體制產生結構性的變化。同樣面臨國家權威的逐漸解構、民間勢力的掘起，與面對日益嚴重的「難以治理性」（ungovernability）問題，英美體系學者多以「公共管理」（public management）概念的強調，試圖賦予傳統公共行政新的時代精神，但以Kooiman為主的部分歐陸學者則另闢途徑，以「複雜性」（complexity）「動態性」（dynamic）與「多樣性」（diversity）三面向的加劇，來分析歐陸國家與社會關係的新轉變，並稱之為朝向社會傾斜之新治理（modern governance）時代（Kooiman，1993）。此外，隨著全球化的運作機制，以個別國家為主體的國際關係運作亦產生鉅大的變化，尤其歐盟的建立提供我們理解異質部門與組織所形成之複雜關係網絡如何納入一個治理機制之運作及挑戰。相較於公共管理對政府有效管理公共事務之可欲性的高度期待，新治理觀念的提出，或可提供我們以更務實的態度重新思考政府與社會的新關係。本文將從知識經濟對政府治理所形成的衝擊、歐陸國家對國家中心主義的修正、「公共管理」與「新治理」的辯證關係等論述，探究知識經濟時代之新治理典範，期望能對理論累積與實務對話稍進綿薄。
貳、知識經濟對政府治理的衝擊
二十一世紀初現代民族國家高度科層化的政府統治陷入了困境，情勢之嚴重被形容為「政府失靈」（government failure）或「解政治化」（depolitical）（孫治本，民90：1-3）。而政府難以治理的重要原因可歸納為：全球化與地方化夾擊政府整合的機制、知識產業的新需求、以及創發與跨域聯結的重視等。謹就知識經濟對政府治理所形成的衝擊分析如下。
一、全球化
二十一新世紀的最大特色，就是全球化（globalization）。全球化是當前涵蓋面最廣、影響最大、滲透最深、最突出的全球趨勢（朱厚澤，1998）。全球化帶來新的世界政治、經濟和價值秩序，衝擊著每一個國家，帶給每一個國家新的機會，新的挑戰，新的權利，和新的責任。美國經濟學者Thurow（1999；齊思賢譯，民89）說「未來有全球企業，沒有全球政府」，而當全球資本以新的型式在全球攻城掠地的同時，也慢慢地解構原有文化和政治認同。從七○年代到九○年代的短短二十年間，國際政經秩序的基礎已經發生質變。更確切的說，在九○年代，一個以互相依賴的共同經濟利益為基礎的世界新秩序開始逐漸形成，取代了過去以互相排斥的個別經濟利益為基礎的世界舊秩序。全球化作為客觀存在是不爭的事實、不可逆轉的趨勢，同時也是不斷變化、深化的過程（薛曉源，1998），這種「距離的消失」、「疆界毀壞」涉及政治、經濟、社會、文化多個層面（孫治本，民89）。
全球化從不同角度解讀代表著不同意義（Farazmande, 1999: 65），對經濟學家而言，全球化是邁向完全整合世界市場的步驟；對政治學者而言，是從國家的傳統定義中抽離領土主權與在世界秩序終非國家力量的出現。然而無論何者，皆有一共同點，即圍繞著國界問題、國家權限的劃分、其他如統治權、經濟、社區等（詹中原，民90）。Hood（1990）指出今日公共行政學者在「全球化」概念下，將遭遇領域模糊、控制與權力複雜的問題。事實上，當國家官僚體制的權力轉移到國際與無國界的領域中，權力的消失將導致國家政府辨別與控制力的衰微，這種官僚體系變遷與決策制定的重要角色經常被忽略。Farazmande（1999）指出在新全球秩序下的規範、制度、價值，已對公、私部門的關係、政府在社會與經濟中的角色、政府改革的新視野、以及全球官僚體制的需求、公民社會與國家的關係等產生影響。
面對著當代政府治理困境，我們必須意識到我們正處在一個異常複雜的時代，政府更是這個複雜社會中最為複雜的角色之一，必須培養處理複雜事務的意識、辨識、選擇、控制與轉化能力（李宗勳，民90a）。
二、知識產業的新需求
Gibbons等（1994）指出新的知識生產的基本前提是「科學走向市場」以及「知識本身成為商品」，研究是為了應用，具有社會技術目的。這種傳統與新的知識生產模式屬性之比較如表一。治理社會與新知識生產在經濟與金融全球化以及隨之而來的激烈競爭，後現代社會零碎化，社會、政治與文化以及認知領域的多樣性與自反性等多種影響下，有了更多的互動，更橫向、更協力、更參與而不是縱向、干預的需求。
表一：傳統的與新知識生產模式屬性比表
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傳統式 |
新知識生產式 |
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單學科或多學科 |
跨學科 |
資料來源：參考Gibbons,M., Limoges,C., Nowotny, H., Schwartzman,S., Scott,p., Trow, M.（1994）,The New Production of Knowledge: The Dynamic of Science and Research in Contemporary Societies.London: Sage，p.85-91.彙製。
我們正生活在一個由「概念」所構成的經濟體制中。更重要的是，這是一個「後再造」（post-reengineering）的世界（Botkin,1999; 李靜瑤與朱璞瑄譯，民89），在這個以概念為運作架構的知識經濟體制中，就地資源很快就要耗盡，舊有的檢測標準－有形資產的數量多寡、土地、廠房、設備、辦公大樓等生產要素，正被新的衡量標準所取代，包括最棒的構想、一流的人才、最完整的工作方式、最熱情的工作態度、最密切的客戶關係、最好的執行能力團隊。以下謹從概念價值、創新問題、智慧資本等三個面向論述知識產業的新需求。
（一）概念就是原料與價值
知識是未來的動力，而知識社群是未來的工廠。我們經常在無意識間將知識當成具體的東西加以運用，事實上，「知識是一種願景」，為得以做出實際行動之社群所共享的願景。「概念」便是原料，將概念流傳出去便能產生價值，知識經濟下概念得以精確複製傳送而達到分享與雙向交流溝通的目的，並且透過回饋而能獲得改善（Botkin,1999; 李靜瑤與朱璞瑄譯，民89）。White曾指出「觀念」是歷史形成的最主要力量，而觀念源自於「心靈的釋放」與生命定位（價值），在觀念創造的導向下，個人的生、心、靈將重新調整而得以超越自己的身分與生命（Fritz,1989;徐炳勳譯，民88）。此對政府治理的啟示在於如何建立一種治理模式，使各種概念得以在社會上釋放與相互討論。
（二）問題比答案更具價值
在知識經濟中，問題提供了研究的方向與動力。知識社群的經濟生產力，取決於成員提出強而有力問題的集體能力；在今日組織中，最浪費的知識工作人力時間的一件事，便是在錯誤問題上爭論對話，而所謂的「錯誤問題」包括問題缺乏力量、問題限制了想像力、問題將對話內容誤導致不具生產力的方向。在知識經濟社會，發現源自於強有力的問題。然而，探尋正確問題不等於解決問題，解決問題只是採取行動排除困難而已，須透過新的視野、新的價值觀重新診斷問題，創造新的景緻加以取代；生活中很多問題通常是無解的，隨著視野寬廣後，會因另一個更新、更急切性的新事務而相形失色（Fritz,1989;徐炳勳譯，民88）。Morgan（1997；周淑麗譯，民88）也指出在脫離一個規律化的組織時代，組織想像力（imaginization）比知識來的重要，提出新的問題、新的可能性，從另一個角度去關切舊的問題，是虛擬組織時代的新管理思維。此對政府治理的啟示在於社會問題不一定可以解決，但如何促進共同對問題的思考反而更為重要。
（三）重視組織的智慧資本
Edavinsson & Malone（1997；林大容譯，民89）指出知識型產品不僅在市場產生衝擊，也對一個組織的資產價值評估帶來新的挑戰。有形資產的重要性日益式微，而包括人力資本、結構資本與顧客資本等無形資產的加值影響正在彰顯，這些無形資產被稱為「智慧資本」（Intellectual Capital）。智慧資本所帶來的不只是財物資產的問題而已，而是一個全新的經營典範，無法自外於溝通協調、組織文化與思維模式而獨立發展。Nonaka & Takeuchi（1995；楊子江與王美音譯，民89） 指出要孕育豐富的洞察力與直覺，一個組織必須具備多樣的人才，才能有助於組織知識創造，而要聯結與分享組織中個人的豐富原創經驗，需要建立一個高密度互動的工作場域。而為了掌握顧客的需求與回饋，也有必要建構聯結外在世界的知識網路。藉由這種互動促進彼此經驗、知識上的學習與轉換；這種強調組織智慧資本的加值措施是未來競爭的關鍵性能力。此對政府治理的啟示在於政府必須加重專業知識在公共問題上的應用，並且積極對外拓展公共問題知識來源。
三、創發與跨域聯結的重要
創造新知的學習為知識產業的核心，而「創新」或「革新」學習均強調對未來的預測而非適應，在學習過程應該關注是何種形式的學習，以及學習何時發生？因此應區別出「維持學習」（maintain learning）、「創新學習」（innovation learning），Argyris（1993）將前者稱為「單循環圈學習」、後者稱為「雙循環圈學習」，Senge（1990）則將「創新學習」稱之為「具生產力的學習」，因為它增進了我們的創造能力。Leonard-Barton（1995；王美音譯，民87）在其「知識創新之泉」（Wellspring of Knowledge）乙書中指出只有核心能力或策略性能力才能賦予組織競爭優勢，策略性知識的管理決定組織生存、調適和競爭的能力。它也以書名中泉源隱喻河川生命的來源，一但乾凅或污染，河川便無以為繼。組織之內的知識之流也能提供組織足夠的養分，發展具競爭優勢的能力，若無持續的知識來源，創新泉源便有乾凅之虞。Nonaka&Takeuchi（1995; 楊子江與王美音譯，民86）也指出不斷創造與傳遞分享新知的能力，正成為知識社會的最佳競爭力。他們兩人認為有效的創造與傳遞分享新知需要有系統的管理過程以及新的組織結構[1]，才能不斷創造新知、擴散傳遞，並快速運用新科技、產品與系統而達成。
面對知識經濟時代，如何能夠了解、培育及鼓勵自我組織過程的能力是領導與管理的核心能力，即使無法創造一個學習型組織，也應該致力提高人們的學習能力，並以有創意方式整合他們的活動。因此，領導人的新任務便是讓其社群利益，加入共同創造未來的過程，只創造意義與組織隱喻而不做決定的人；因此領導人應具備下列能力特質與風格：傾聽、連結、啟蒙以及跨域的能力，它需專精於創造性思考及行動建構「脈絡」，而其中所謂「跨域」之概念，係指橫向或縱向功能性整合，跳脫部會、文化、行政區域、層級與業務範疇、公私本位主義之限制，而運用「跨」的整合模式建立溝通管道，進而協同共識，才能有效統合資源（吳英明，民88；李宗勳，民90；洪明洲譯，民89）。
參、歐陸國家對國家中心主義的修正
為了使歐陸國家適應全球化及知識經濟時代的來臨，歐盟已逐漸採取淡化國家中心主義的策略，以促進過去較缺乏之企業精神，另一方面亦調整政府與社會的關係，在傳統統合主義精神下建立新的治理模式。為了能詳盡說明歐陸國家對國家中心主義的修正，本章將以「新治理」（modern governance）觀點，從統治（governing）如何過度到治理（governance）的遞演、政府與社會互動關係的演變，以及治理能力與治理需求間的失衡與調整探討其對國家中心主義的修正。
一、從統治到治理－管理的侷限性
時下在談論治理理論經常出現含糊不清的地方，這種現象似乎與其所處的地位有關。治理既涉及觀察，也涉及處方。因此在談論歐陸「新治理」理論觀點有必要先探討下列問題：對「統治」（governing）與「治理」（governance）的意涵有何不同？期間如何遞演？呈現或隱喻何種實質變化？
在德語中關於政治控制（political control），按照Kooiman（1993:10-12）的定義，政治控制又稱為「統治」（governing），可以用德語’Steuerung’表達，具有「操縱」的意涵，這一術語在七○年代、八○年代逐漸流行起來。’Steuerung’這個概念在德國宏觀社會學中（macro-sociology）首次出現時，可能是對Anglo-Saxon語系的「控制」（control）之翻譯[2]，它被用來指涉政治權威塑造其社會環境的能力，亦即為「統治」（governing）的意義，這個概念也被用作「治理」（governance）的同意詞。由於在歐陸，將「控制」涵括了「統治」的涵義又同時包含「治理」的涵義，這一概念就失去了他應有的分析力度。「控制」有時候被認為是一種行動方式，有時又被看作是一個過程，有時則被看作是系統的一個功能特徵。在英語中，「統治」是一種行動，而「治理」是作為一種社會協調模式或秩序，這樣將二者區分開來，得以避免概念模糊（Mayntz,1993:10-12）。作為一種行動，「統治」不僅要更技術性地發揮目標引導的控制作用，而且從更一般意涵說，他還意謂著使一個系統從一種狀態進入另一種狀態。因此，「統治」這個概念的前提條件是，統治活動的客體有一種自律式的存在，在沒有外在力量介入的情況下，客體會按照自己的方式盡一步發展，而通過統治，客體的自發動力應該是有目的的被改變。然而統治的概念並沒有意味統治的目標能被達成或將成功，我們應該有系統的將統治活動與結果加以區分，其行動與結果之間仍存有不確定關聯問題。
自七○年代起，執行研究不僅引起了對「執行缺陷」（implementation deficits）的重視，也引起了對影響管制性政策效率的動機問題的注意。這種統治、管理與控制的侷限性，隨著各國民眾對政治引導或導航（political guidance）與國家社群（national community）的期待與幻滅而有更清楚認知。在這種失望的背景下，統治成了學者們的討論話題，它們開始研究早期充滿希望的政治控制為什麼如今會失效，這一研究促進了尋求更成功的其他政治工具的努力（Mayntz,1993:13-15）。
二、政府與社會互動關係的演變
Kooiman（1993:35-36）提醒我們留意一下週遭就會發現，政治（行政管理系統）的能力已經達到效益遞減（政策的作用相互抵消）的臨界點或者說非常接近這一界線（執行困難重重）。一種新的治理形式，正由單方（政府管理與社會分離）向互動主義觀念（政府融入社會）轉變。以一種更理論化的角度來說，在政府管理與治理的形式中，早期我們將社會政治統治稱為國家統治，現代人們逐漸認識到社會政治子系統的高度複雜性（complexity）、動態性（dynamic）、多樣性（diversity），這一點不應該被忽略，但在一定程度上亦需要在某些方面進行控制（governed）。在放棄「單方面的控制」而轉向「雙向或多方面進行思考」，人們開始重視相互的需要與能力，並從這個角度來考察社會政治系統的不良特徵及其治理。
本節將從社會政治的更高複雜度、更快動態性以及更大的多樣性等三項基本系統特徵，用以理解政府與社會之間的新互動關係之演變。
（一）動態性
動力可以看成是一種合力，它產生非線性或線性因果關聯模式。動力的實質是系統以一種狀態或位置轉向另一種狀態或位置：推力、拉力或受到自然的、技術的、社會的力量影響而產生之其他力。自然科學近期的發展促使社會科學開始關心一些概念如新陳代謝（neg-entropy）、非動態均衡（non-equilibrium）、混沌（chaos）、以及耗散結構（dissipative structures）等對社會現象的解釋力。Kooiman（1993:37-39）指出以能量生產及消耗的角度看，所有的系統，包括社會系統的都是動態的。就是這種相互張力形成了系統的基本動力。
在社會科學中，經常以不同的角度同時對運作的不同力量的動力概念進行界定。包括Mayntz & Edelmann（1987）談到內部動力與外部動力，Zijderveld（1985）對向心力與離心力做了區分，Boulding（1970）認為動力是可以漸進的或革命性的。儘管有這麼多差異存在，但相關作者（轉引自Kooiman,1993:38）均能同意在社會政治系統中，這些不同張力將同時發揮各自的影響力。動力總是暗含著互動，互動與動力是內在的關聯在一起的，互動可以說是社會動力的主要表現形式，互動的三個要素：行動層次、結構層次、個體層次。這三個要素之間，各種張力都會產生，這些張力或力量形成微觀（個人）、中觀（組織與管理）、宏觀（區域）層次的社會系統動力，這可為治理理論區分包括干擾（interference）、相互影響（interplay）、干預（intervention）不同種類的互動提供了清晰的界線，這三種互動有一個共同點，即都是兩個或多個行動者之間的動力關係，主要差異在於組織的形式與引導的程度。如果對互動及其所屬的系統動力特徵有所洞察，在治理過程中就可以加以利用。
（二）複雜性
複雜性這個概念通常涉及到不只是一個問題或一種狀態，因此，這個概念很難理解、很難保握。對文獻的回顧為治理與治理能力的理論發展提供了利用複雜性的三種方法：化約（reduction）與選擇（selection）、結構化（structuring）、操作化（operationalization）。Luhmann（1970;轉引自Kooiman,1993:39）提出一個命題：「所有社會系統的基本問題在於降低複雜性」，他認為複雜性並不一定須和子系統的數量與種類相關，而是與它們的互動方式相關，選擇與安排互動是處理複雜性的本質所在，例如教育與司法系統的發展。
Simon（1969;轉引自Kooiman,1993:39）在「複雜性的體系結構」一書中，舉了大量例子證明最複雜的系統有許多種等級結構：結構內有結構，結構內的結構還有結構；他認為對複雜性最好以「大致可分解性」（nearly-decomposability）原則進行分析，讓系統的一些部分比起其他一些部分來說有著更加緊密的關聯。La Porte 等人（1975;轉引自Kooiman,1993:39）指出系統內的許多部分多重互動關聯，複雜性總是與部分與整體有關，如果不考慮各個部分之間的互動而大談整體或者只看見了整體卻不考慮各個部分之間的互動，哪麼很難理解複雜性。從政府管理與治理問題的角度來看，這種區分本身就是降低我們遇到的互動複雜性方式之一。
（三）多樣性
多樣性指的是現代世界越來越個性化、分化、專門化、多樣化；有人將多樣性看成是複雜性的基本要素，多樣性程度越高，複雜性程度越甚。系統可能由多樣化成分組成，但是系統部門之間的關聯卻相對簡單（尤其是在技術系統中），亦即它們可能錯綜多樣卻不複雜。多樣性這個概念有助於引起我們注意系統中的行動者。多樣性也意味所有的變化、分化和專門化（Wilden,1987;轉引自Kooiman,1993:40），而越來越大的多樣性是我們這個時代的特徵，它以微觀、中觀、宏觀來強調個人的機會與責任。
無論是微觀、中觀或宏觀層次，社會政治管理問題就出現在社會政治行動者之間的互動過程。這些互動不僅反映了社會的複雜性、動態性與多樣性，它們的關聯模式也非常複雜。在社會政治治理中，這三個特性被認為是有效治理的重要而基本因素，動態治理方法強調互動的過程和變化方面。在公共行政和政治科學中，許多被廣泛使用的模式表現出動態的可逆性，至少它經常表現出連續性、線性與可預測性。然而，在一種真實的問題狀態下，這些動態將很可能只是在例外的情況下才會發生。誠如Dunsire（1986）使用「共振」（collibration）這個詞所下的定義：不要將它看作是基本線性的、穩定的和可預測模式的負面效應，但是可以明確的使用它；又如Kickert（1992/1993）所說的：使處在不均衡狀態下的網絡為政府管理和治理提供機會。事實上，引導、管理甚至控制和合作都可以被看作是相當動態的。今天社會中大多數問題和機會表現出的複雜性確實具有社會政治性質，互動的基本動態性、複雜性、多樣性之呈現應該是政府管理和治理的起點，而不是解決問題或創造機會過程結束時的「關閉入口」；這種以社會政治治理取代社會或政治管理是相當重要的發展與突破。
二、治理需求與治理能力失衡導致之治理模式改變
（一）治理需求（governing need）
每一個社會政治問題都可以被看作是一個潛在需求，也就是治理問題，意謂著希望被解決的問題。以社會層次來說，一個社會政治系統的基本需求有二方面，一方面有計畫、引導、協調的需要；一方面有個人自由、獨立、發展、改革的需要。這兩項需求因為技術、經濟和社會的發展而得到加強，人們如此過分強調政府在處理過程中的作用，使得人們可能會忘記所有社會層次上的大量需求平衡過程其實總是與政府無關的，大量需求仍然是在自我管理與自我引導的基礎上得到滿足；然而越來越高度的動態性、複雜性與多樣性的社會互動過程有可能威脅到這種平衡。Kooiman（1993:44-45）認為對系統層次上的無序、無方向與解體之傾向進行整體管理是社會政治需求的重點。最近這種需求一直在增加，在一定程度上必定與公共部門和私人部門之間的兩極分化有關，這兩個部門傳統上成了相反的力量而非相互補充的力量，彼此是競爭者而非相互獨立的行動者。
（二）治理能力（governing capacity）
互動關聯為社會政治治理開創了潛在的可能性：有目的及有計畫的干預。相互影響和干預是公私之間、政府與社會之間的治理互動的兩種形式。在相互影響之間，政府的各個部門就像社會組織一樣是相互的行動者，這些互動有巨大的治理能力，形成了作為相互干預基礎的潛在可能性。社會政治領導在干預方面所具有的最終治理責任保護下，相互影響的彈性強化了社會政治治理能力（Kooiman,1993:45-46）。社會政治治理能力的本質在於干預，亦即有目的地直接主導社會政治互動形式。這種治理能力不只是政府單方面的事，因為政府管理與治理是動態的、複雜的與多樣的，也只有符合這樣的基本假設，不同層次上不同部門的互動所具有的複雜模式、動態力量和多樣意義，使得治理能力更加有效、更加合理，而政府的管理與治理能力不能被看作是引導、管理、控制或規範等孤立的做法，而應該是被看作是反映和體現系統的基本特徵，也是為什麼治理需求與能力之間能達成平衡的原因所在，這是下一節要闡述的問題。
（三）可治理性（governability）
根據Kooiman的定義，「可治理性」是指社會政治系統在較大系統中能夠自行治理（govern itself）之總體性質，社會政治系統的動態性、複雜性與多樣性的特徵，要求治理需求與能力間有某種特定的調整過程，當兩者失去平衡時，便會衝擊到可治理性，故政府即必須調整治理模式予以因應。在需求與能力間的動態關係中，社會政治問題的多樣性特徵應該被體現出來，解決社會政治問題要求手段多樣化，只有多樣性才能破壞多樣性。以能力的角度來說，解決方案的可行性是一種重要的職責，可以被稱為「有效治理」。一個治理系統在多大程度上能夠為可能的解決方案創造和保持其可行所需要的條件呢？十幾年來，金融刺激、法律、規則、規範等傳統的社會政治干預手段越來越成問題，這與治理缺陷有關，多數治理手段總是相同，而不試驗新的治理手段。Ashby（1957；轉引自Kooiman,1993：46）所闡述「手段創新如何成為良好治理的先決條件」之治理原則的特殊重要性幾乎沒有被認識到，這是需求與能力之間進行調整和平衡過程的重要面向。而需求與能力問題的這些特點不是短時間內可以創造、檢驗並被採用的；它需要在分割的職責與互補的職責間建立開放的渠道，要有彈性並且相互重視以能力與需求的角度來看，在調整過程必定是一體化的，很難依計畫達到，因為過程中存在很多不可控制的因素，這個過程可以通過治理需求與能力的相互控制加以監督，換句話說，讓他們自己控制自己。這種控制不是一個靜態觀念，也不是在社會真空狀態出現，但是在一定程度的自由決定時期，它可以不考慮環境和狀態因素。單方面的治理與被治理關係可能意味著帶來單方面的溝通。由於國家能力與社會需求間存在上述極化關係，因此在社會政治需求與社會政治能力間，幾乎不存在二者相互的與一體化的調整之任何慣例形式。通常，能力範圍限制需求形成，反之亦然。在調整過程中幾乎很難發現兩者存在制式化關係。
在這裡，需求與能力間相互的調整和控制之「後設特性」（meta-quality）起了重要作用。後設隱喻是更高層次的價值、思考、學習和調整能力，就像是需求與能力的調整不能只在技術上進行，需要從更高層次的觀念轉化、組際學習與資源聯結等遺傳演化（genetic evolution）過程，沒有後設的治理力，也就不可能有社會政治治理的演化（Kooiman,1993:46-47）。
未來如果治理能夠理解、反映並利用現代社會政治的動態性、複雜性與多樣性的特徵，那麼這個社會將走向「積極的社會」，是「一個能自我控制的社會」（be master of itself），並將能夠更好的處理不確定、不穩定性，甚至混亂、長期的願景、更廣泛的定位以及更多樣化的生活方式與意義（李宗勳,民90c）。
肆、「公共管理」與「新治理」的辯證關係
1980年代在英美語系國家興起的「公共管理」概念主張政府必須擅用管理的手段突破種種限制，積極開發解決公共問題的資源。按「管理」（management）一詞意味在效率與效能判準下，如何擅用資源以達成目標，並隱含處理事務過程之井然有序及有效控制，故如何判斷公共管理之有效性，或可從根植其下之價值觀、政府角色的界定、社會實體（reality）本質的探討尋求解答。相較公共管理在管理主義（managerialism）的深信，多數歐陸學者較喜以涵蓋面較廣的「治理」（governance）來取代「管理」（Kickert,1993），以示對公共管理隱含的「治大國若烹小鮮」的樂觀管理主義之質疑，以下擬就幾個問題面向，來論證「新治理」的觀點是否在概念應用上有更勝於公共管理之可能性：
一、穩定與秩序是可欲亦或公共管理的迷思？
公共管理深受開放系統（open system）理論的影響，主張穩定與秩序是政府行政的主要追求價值，社會系統的構成次系統在政府有效管理下，穩定與秩序成為可欲的目標，亦是判斷政府施政品質的重要指標。部分提出新治理的學者卻接受「混沌理論」（chaos Theory）有關隱定與秩序的觀點，主張「不穩定」才是結構與秩序變遷的來源，亦是改革的契機（Jantsch,1980），在Kickert（1993:196-199）的看法中，混沌理論的秩序是「來自混沌之中」（order out of chaos），即所謂「亂中有序」，而這種秩序會以何種方式產生，並無任一行動者（actor）可以控制，且無法預測，而是以隨機方式呈現（depend on chance）。故新治理在政府追求行政穩定上是採質疑態度，跳脫了公共管理的「手段—目標」思維。
二、政府是導航者亦或協商統合者？
不論傳統或現代政府，對於引導國家發展，將國家帶入一個計畫中的目標，均是政府責無旁貸的任務，例如美國前總統詹森所提的「大社會」，羅斯福的「新政」（New Deal），我國前行政院長連戰所提的「亞太營運中心」及現任陳水扁總統所提的「綠色矽島」，均是以「願景」（vision）來號召國家資源整合之實例。以偏資本主義之民主體制國家為例，市場自由、政治民主、社會開放與文化多元為其政府努力之終極目標，就共產主義體制國家而言，最終理想是建立一個無產階級專政、財產公平分配的國家社會，這種將行政界定為朝向一個較為封閉的目標或終點（end）導向的統治（governing）觀點，亦深深影響公共管理的主張，美國前科林頓政府推動的「新政府運動」（Reinventing Government），係植基於管理主義的典型，雖然主張政府不必大有為，但仍固守政府在方向「領航」之重責大任。公共管理似乎有一個「只要管理得當，公共事務一定處理得好，如果處理不好，就是沒有擅用管理」的封閉邏輯，此觀點似難解釋社會「難以治理」之實狀。從英國現任首相布萊爾放棄意識形態的堅持，主張新中間路線、歐盟的成立、會員國逐漸淡化社會主義與國家中心主義的路線，及我國陳水扁總統所提的兩岸統合，似有向一種無預設終點，強調更大包容度的新治理境界的傾向，這與傳統系統理論中主張系統是由一個「控制者」（controller）所控制的觀點是不同的。新治理觀點的提出，反映了西北歐國家自六O年代以來對治理概念的檢討。W. Kickert（1993:202-203）」整理歐陸國家對「治理」概念的演化（如表二），認為在六O年代以前，普遍對「政府控制」的治理是深信不疑的，並尊基在「控制中心主義」（control centrism）思想下；八O年代開始則作了修正，強調政府的界線及限制，並對政府駕馭（steering）社會功能產生懷疑；在八O年代末期，則對於政府駕馭複雜社會情況之可能性稍為恢復了信心；開始探討治理之可能性（possibility of governance）；九O年代開始，隨著政府權威下降，民間自主能力的增強、政府與民間逐漸走向類似隨機、互動演化，無單一主導力量之「自我治理」（self-governance）時代。
在自我治理的時代，政府不再以「超高位置」獨立於社會之外，逕行由上而下的控制，歐盟的誕生更反映了這個時代的精神。
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60及70年代 |
80年代初期 |
80年代末期 |
90年代 |
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對「治理」之深信 （belief in governance） |
對「治理」觀念之轉變（aversion of governance） |
論「治理」之可能性（possibilities of governance） |
自我治理（self-governance） |
表二：歐陸公共行政學界有關治理觀念之演變（Kickert：1993:203）
三、政府是外在獨立的控制者，亦或社會互動的當事者？
在公共管理的觀點中，政府的權威儘管須要削減，但取而代之的是管理能力的加強，管理手段的運用意味對公共事務進行類似「干預」的行動，公共管理與傳統公共行政的差別之一，在於將政府對社會之全方位控制修正為「遙控」，即使在許多公、私協力（public-private partnership）的政策中，政府亦扮演觸媒、管理與承擔最終責任的角色（鄭錫鍇,民88）；「成也政府，敗也政府」成為難逃的宿命。新治理較從社會互動的觀點，強調政府與社會的互動（government-society interactions），政府不應是獨立於社會之外的控制者，而是政府與社會互動之更大架構中的參與者,僅扮演社會共演化的推手之一，任何治理模式（modes of governance）都是社會過程的結果（Lowneds & Skelcher,1998:318）。在原強調「政府是外在獨立控制者」的觀念中，維持秩序與達成目標最為重要，隱含著動態保守主義（dynamic conservatism）與自我中心主義（ego-centrism）思想，新治理則強調政府對複雜社會現象之「自我控制」觀點（如圖一），Kickert曾以三種模型來解釋「控制」的演變，首先是由上而下單純的控制（control），到對複雜性的控制（control of complex），到對複雜性的自我控制（self-control of complex）（1993:194-196）
圖一的第一種控制型態，描述政府由上而下獨立對非多元且無複雜網路關係之社會進行控制，此情況唯有在極權或共產國家才有可能存在；第二種控制型態，描述政府由上而下獨立對已形成複雜網路關係之社會進行控制；第三種控制型態較符合新治理理論眼中目前的歐陸的狀況，控制所在已分散到各個具有充分獨立特性之行動者（如歐盟、會員國、政黨、利益團體、企業），各行動者在相互形成的複雜關係網絡中，各自隨互動情境而行自我控制與相對應的行為微調，在此觀點中，政府的治理功能，至多爭取成為借力使力的中介力量，並盡量求取各行為者間的均衡，或者訂出一套寬鬆的「遊戲規則」罷了。
四、社會整體是結構嚴密的系統的亦或鬆散網絡？
在社會系統理論觀點中，社會是一種次系分明且彼此息息相關的系統性聯結，社會結構愈嚴謹，可管理性自然更強，按管理是一種對資源的擅用以達成目標，故當社會各項可供政府運用的有形無形資源愈是成為一種常數而非變數，則社會的可管理性就愈強，社會系統理論對社會結構的假設具有分析上的便利，但在解釋當今社會現況的管理仍有不足，總而言之，根植於社會系統理論之公共管理，仍較強調社會是較利於控制之整全觀點（holistic），於是人心可以鼓動，民間可以動員，義工可以感召，公、私得以協力，社會得以整合。
但以歐陸的新治理觀點來檢視歐盟的運作，則有不一樣的啟發，就歐盟成立以來，便是提供觀察異質組織互動的極佳場域，歐盟的決策絕大部分是透過「政策網絡」（policy network）來運作（Rodes,1997;Bulmer,1994:14；Peters,1992:77）。Kohler-Koch（1996:181）更形容歐盟的決策是一種「多重且跨官僚界域的馬拉松式協商」（multi-lateral inter-bureaucratic negotiation marathon），Peters（1992:106-107）則以高度分殊（differentiation）、專業化（specialization）、互賴（interdependence）及官僚政治（bureaucratic）來形容歐盟之決策過程，Mazey與Richardson（1993:9）則指出歐盟的次群關係並無一適合之模式與風格來形容，委員會更無任何主導權得以對各利害相關團體規制穩定的互動關係。
總之，以上僅是「公共管理」與歐陸新治理在相關概念上的對比，相較於公共管理，新治理觀點的提出，自有其特殊的時空與文化背景，總結歸如下：
1.新治理觀點與歐陸中央控制傳統的式微有關。國家控制力量因民間自主力量增強而逐漸削弱時，所衍生出的新治理需求，促使各國或歐盟必須調整出一套更具包容性的治理模式，新治理觀點於焉而生。
2.新治理的觀點與歐陸的「統合主義」（corporatism）傳統有關，除了中央控制的傳統外，吊詭的是，歐陸的民主多採所謂協合式的民主（consociationalism）（Lijphart,1984），國家與社會的互動是採統合主義方式進行（Willison,1989；Staniland,1985），使得以在利益分歧之實際社會中，透過不斷協商以求取共識。在此機制下，國家各次級利益團體得以組織協會，行自我管理及利益整合，國家在特定議題與政策上，即可透過與相關協會組織的協商進行中介調合。新治理觀點下的政府正是統合主義觀點下領導功能極為有限的協商式政府。
3. 新治理觀點與歐盟的誕生有關。歐盟的誕生，提供我們瞭解異質組織如何共處互動的架構，當各個原本具備歧異性且獨立自主的國家，願意為了共同目標而放棄部分主權，而委身在歐盟的具體運作架構中，需要建立的是何種嶄新的治理配套？新治理的觀點正有助我們觀察歐盟的發展，及提供其他區域國家運作參考。
4.新治理觀點與歐陸對「管理」觀念質疑有關：誠如以上所述，歐陸國家在國家運作上，是基於中央控制、法治及協商統合的觀念上，對於「管理」在國家運作的應用上較難以接受，如法國公共行政重心一直是在行政法，直到1960年代才有管理一詞，1990年代法國國家文官學院（ENA）才開始有公共管理課程，而德國百年來的行政科學則以行政法學為主流及基礎科學（黃鉦堤，1998）。
伍、知識經濟時代的治理典範
全球代與資訊化造成之無國界經濟活動，促使人才、科技、資金、商品與勞務等產生跨國性的流動，間接造成在嚴格定義下之傳統治理發生結構性改變，例如疆域、國界、公部門與私部門的分野、意識形態的對峙等都將受到衝擊。知識經濟時代的理想，是創造一個鼓勵變革、澎勃企業精神、知識超越意識形態、效率超高、無國界、各知識載體互動與組合順暢的活動場域，值得注意者，隨著全球化運作機制，許多施行資本主義制度之民主先進國家，在發展新治理結構而有效整合公、私部門資源時，逐漸形成一種足堪發展中國家學習的「治理典範」，例如，Kickert提出之「公共治理」（public governance）（1997），世界銀行與OECD稱為「好的治理」（good governance），UNDP稱之為「穩健的治理」（sound governance），或UNESCO所稱之「民主的治理」（democratic governance）（IBRD , 1994 ; OECD / DAC ,1996;UNDP,1996;UNESCO,1997），其特徵經整理如下：
1.Kazancigil（1998）認為國際組織所主張之好的治理結構是以執行「新自由主義經濟政策」（neo-liberal economic policies）為準備，站在發展（development）的角度，好的治理應該是著重效率、良好財政、巿場導向、減少干預、私有化、民主、分權化、責任、透明、公平、正義、法治、公民與社會經濟權利。
2.Kickert（1997）認為「公共治理」（public governance）超越巿場導向，包含正當性、合法性之強調。政府應強調與社會之互動關係，而不再是獨大之支配力量。
3.世界銀行認為好的治理包括：健全法治與守法觀念、能正確公平執行公共支出之良好行政、負責、透明公開，並對「治理」一詞下了一個規範性定義統理包含所有政治代理人（political agents）對權力與權威之控制與應用，且在持續發展之信念下，對國家經濟及社會資源管理中之權力運作方式（World Bank,1992:3），並且認為一個「好的統理」（goodgovernance）必須包含當權者須對行為負責，確保巿場良好運作之司法體系，保護私有財產，尤其是擴大民間參與，特別是私人企業之參與（Senarclens,1998:93）。
4.National Economic Research Associates則提出好的統理之六大特色：管制者之明確角色與功能、免於政治干預之自主性、參與性、責任性、透明、可預測性。
綜合以上學者及國際金融機構對「好的治理」所下的定義，如同Kazancigil所言，「好的治理」好的治理結構便是以執行「新自由主義經濟政策」作準備（1998）。奠基在歐陸及歐盟經驗而生的新治理觀念，雖然不排斥自由主義經濟，但更重視公、私部門的互動，它正視政府與社會及跨國間愈來愈具動態性、複雜性及分歧性的事實，主張建立較為寬鬆的治理方式，並將公、私部門列為相互演化，可以相互激盪公共事務知識的主體，為傳統目標導向下追求穩定與秩序之治理觀念，解除了部分的治理負擔，對未來的治理預留想象、創發與無限生機的可能，在迎接知識經濟的時代，似為最佳的「暖身運動」。
從知識經濟與歐陸新治理觀念的啟示，本文以下擬勾勒未來理想之治理特質：
一、增進制度的誘因以利企業精神與知識的創發
伴隨知識經濟時代所引發的知識管理議題，首重知識的生產。人類歷史的發展或企業的生存競爭，皆是一連串的創新所促成，創新的動力來自建立一塊誘因豐富的沃土，及勇於冒險與承擔責任的企業家精神，故政府首先應充分將僵化的制度彈性化，增加民間行動的主導性，其次政府必須建立良好的誘因結構，以誘引知識的創發。我們政府部門目前仍存在許多不利知識創造制度與文化因素；例如，我國現行公務員服務法為例，充滿對公務員行為的限制與消極字眼，在25條條文中，就有22個「不得」出現，公務人員服務誓約亦有同樣精神，反觀新加坡的公共服務部門向民眾所作的誓約，郤充滿了積極性承諾，頗值得我國反思：
「我們要給你提高素質的服務，我們將盡全力給予協助；我們對自己的工作感到自豪；我們要不斷改進；你們的回饋為我們指出可以做得更好的地方，你們的建議幫助我們作出改進，你們的讚揚幫助我們臉帶笑容地工作；我們需要你們的信任、支持與合作，才能建立一個卓越的公共服務部門。」
我國目前公、私部門目前也有一些可供參考的措施，例如台積電首腦張忠謀所創造的企業文化—基於創新之結果一律「有功必賞，有過不罰」；我國新店戶政事務所亦建立一套具體的員工建議制度，如員工對工作之興革意見，均可得到固定獎金，經不同程度之採納後，亦可同樣反映在考績成績上，均是建立誘因結構的具體成果。
二、解除管制以利知識的生產
Kickert指稱近年來各國普遍進行之分權化（decentralization）、解除管制（deregulation）及民營化（privatization）等「大動作」（great operations）、均是向民間傾斜之治理典型（1993:203-204）。解除管制主要奠基在民間行動者是深具經濟理性的，只要法規的鬆綁，民間行動者的理性智慧自然得以伸展，知識的創發更具可能性，以歐盟的寬鬆治理模式而言，各會員國得以充分保有創造解決自身問題知識的裁量空間，而不必在封閉意識形態與高密度法令規範的國度中，被動製造「削足適履」的配合性知識。民間活力的發揮程度經常決定在國家解除管制的尺度上。
三、加強公、私部門互動以利知識的應用
「策略聯盟」（strategic alliance）是民間企業知識互賴的途徑，管理大師Peter Drucker在1992年所著「Managing for the Future —the 1990’s and Beyond」一書中亦指出：未來經濟體中，企業以聯盟方式進入世界，將成為難以抗拒的經濟趨勢。「策略聯盟」一詞，簡單來說是企業間之合作活動。策略聯盟是由兩家或更多公司進行合作，結合其各自之優勢或核心專長以達到策略目標。它不僅可以在不嚴重影響個別的自主性情況下，達成企業之策略目標，更可經由彼此間資產與技術之合作，產生策略價值。企業組成聯盟主要視著眼於資源互補與共享、進入新市場、維持本身的自主性，相互學習新科技與知識（Inkpen ＆ Beamish, 1997），為達此目標，不僅可以同業聯盟，也可以是異業聯盟。雖然策略聯盟概念來自於企管界，但英美之公共行政學界及實務界早就受到這種概念的影響，推動公、私部門之合夥（public—private partnership）政策（例如BOT）。在公、私部門互動日益複雜、動態與分歧之情況，且私部門亦逐漸涉入公共事務情形下，Kooiman提出三種主張：一是公共問題是不同因素互動的產物；二是有關公共問題的技術與政治知識，及其解決方法是分散在許多行為者身上；三為公共政策的目標是難以界定且隨時有被修正之可能，故「不確定性」並非例外，而是常規（rule）（1993:225）。Kooiman的主張反映公共問題的複雜性、公共問題知識的分散性及目標的不確定性，因此解決公共問題的知識是在各行動者間所共享的（shared），必須經過互動、整合與創造等過程，故與其說公共問題知識是獨立存在的客體，不如說是互動過程的產物。促進公、私部門互動，一般分為兩大動機，一種是較為務實的動機，例如有助解決公共問題、增加雙方經濟收益、解決財政困難等，另一為策略性的動機，例如藉由合作議題之創造、增加公、私部門的互動機會、建立公、私部門的互信基礎、構築雙方未來互動的規則，以致最後能促進公共行政的社會化，並演化出新的治理模式，公、私部門的協力案例（例如BOT）通常可以同時體現上述兩種精神。
四、累積公、私部門信任之社會資本以利知識的分享
C. Leadbeater在名著「知識經濟大趨勢」（Living on Thin Air）（1999，李振昌譯，民90）中指出：知識經濟時代的倫理首重「信任」（trust），信任在知識創造與分享整合上扮演極重要角色，尤其在全球化、高度分工與網絡時代，信任可以作為合作的潤滑劑，並減少交易成本。F. Fukuyama在所著「誠信社會德性與繁榮的創造」（ Virtues and the Creation of Prosperity）一書中（李宛蓉譯，民87），重新探討了經濟活動下之文化與道德－「誠信」所扮演之潛在角色。Fukuyama整合許多經驗研究結論，認為一個國家在國際分工體系下之社會資本（如信任）分配狀況，會影響該國企業之組織形態、合作模式，甚至經濟競爭能力，例如在Fukuyama之歸類中，受儒家思想影響之華人社會（中國大陸、台灣等）、南韓、南義大利、法國等均屬低度信任分配之國家，因為這些社會的人際信任多限於地緣性信任及血緣性信任，因此阻礙了以自組織（self-organizing）方式所形成之大型企業組織形態，也降低了許多跨地域、超血緣之合作可能性；反之，大部分的歐洲國家、日本、美國等屬於社會資本（信任）高度分配國家，就產了許多以自組織方式呈現之複雜組織網路，如策略聯盟、大企業財團、合資（joint venture）等，也奠定了公、私部門各種可能之良性互動基礎，在國家長期經濟發展上有較大之助益。借用Fukuyama的說法，新古典主義經濟學對社會實體（尤其是經濟生活）之分析只有80%是正確，其餘的20%是來自於信任等文化因素。這種以社會資本（social capital）或信任為中心之研究途徑在經過Coleman（1990）、Putnam（1993、1995a、1995b）、Fukuyama（1995）及Inglehart（1990,1997）等學者之鼓吹後，漸漸受到世人的注意。
Putnam主張持經濟動力與政府續效之主要精神成分為構成「信任」之諸多社會資本（1993:167~170），尤其是有別於對個人主觀信任（personal frust）之「社會信任」最為重要，他與其同僚將社會資本界定為任何有幫助提升社會合作及促成共同目標之社會關係特質。社會資本產生自公民對網路之涉入及互惠信條。換言之，由於個人在社會網路中的行動會產生市場交換中所忽略之外部效果，為了集體目標之達成，自然會產生互惠的規範。Putnam認為信任最容易產生自水平聯結及自願形成之組識中，而且這種組識比垂直聯結之組織更具生產力，因為水平形式已提供一個可以討論的基礎（1993、1995a：76）。Putnam認為自願性組織可以透過所產生之社會資本來促進公民承諾，可產生一般化的社會信任。這種一般化的社會信任，進一步可以促使人民之自願參與組織動機及對一般人之信任，而成為「信任循環」 （Stolle & Rochon,1998：48；Yamagishi & Yamagishi,1994）。
故在知識經濟時代，我們必須找出有別於傳統時代建立在個人、血緣、派系、或裙帶關係的信任基礎，重新建立一種奠基於系統及結構的信任（structural trust），亦即各行動主體（政府單位企業非營利組織….等等）必須在社會分工體系中，明確建立自身角色及功能，強化專業與倫理信條，俾成為其他行動主體可以互動合作之可靠對象。
五、涵養政府統合能力以增進知識整合
歐洲統合主義的傳統及歐盟的運作，提供我們分析與觀察異質組織如何既能保有一定自主性又能共同行動之架構，知識經濟時代強調以知識為主體之治理模式，由上而下之層級統治或計畫性經濟並不利知識經濟的發展，經由各行動主體目的性之有機結合，才能使知識發揮效果。故政府提供一個寬鬆的治理模式，增進統合能力，以發揮「統而不治」的精神更為重要。增進統合能力在於透過政策網絡（policy network）功能的發揮，使各次級網絡先行有機聯結與資源整合。在一個充滿不確定性及高度競爭的環境下，許多產業逐漸以非正式社會系統觀點，發展「網絡統理」（network governance）觀念，捨棄企業內部官僚結構或企業間正式的契約關係（Piore ＆ Sabel, 1984; Powell, 1990, Snow, Miles, ＆ Coleman, 1992）。
再以大型BOT為例，其有賴民間企業形成策略聯盟再與政府機關構成協力關係，然而，策略聯盟或公、私協力關係之形成雖因政策或議題而集結，但先前廣泛建立之網絡（network）關係才是促使策略聯盟快速成立及公、私協力平順運作之重要因素。網絡可以連結不同層次政府、公、私部門中之個人、團體及組織，使這些單位共同行動，以形成與執行特定政策領域之政策，政策網絡性質可以是正式或非正式，也可以是暫時或永久，也可以是理性設計、自然形成或演化而成（Hult ＆ Walcott, 1990:96-97）。雖然公共政策屬政府部門之專屬權，但實際的政策過程中經常涉及私部門，而形成政策網絡。不同層次與性質的公共政策發展會促成不同政策性群（policy community），並各自形成政策網絡。政策網絡是一種公部門和不同政策社群對某特定政策議題間存在關係的分類，它往往發生於政府與民間團體間的資訊交換，此交換顯示這些團體對某項政策有特別興趣或影響力（吳英明，1997）。政策網絡概念之提出，顯示兩種解釋途徑：一種是外部引發的，例如，Campbell（1989：86）等人認為因為政府責任擴大與公共事務複雜性增加，使得政府部門內政策制訂被迫走向專業化與分割化，使得政策網絡之形成成為必然；第二種途徑是內生的，站在組織的策略觀點，在環境高度複雜情境下，如何產生與運用「互賴」成為策略思考本質。愈來愈多的公、私協力案例涉及多重知識與科技的整合與大量資金之籌集，故企業間策略聯盟成為必要機制，進而必須與政府主辦機關形成共生共榮之夥伴關係。
除此之外，統合能力的增進尚有賴政府對異質組織、不同意識形態、價值觀、利益的兼容並蓄，如此一來各行動主體才能透過辯論、溝通、協商，以縮小歧異，增加知識在公共事務處理上之運用。
陸、結論
由於資訊網路科技的進步，加上全球化的運作機制，將人類帶向所謂的知識經濟時代，在知識經濟時代中，知識的功能將逐漸取代過去政府治理所偏重的意識形態、價值觀及主觀經驗，過去處理公共事務所賴知識多產生及儲存於政府部門，政府對民間社會亦多行單向之直接控制，但隨著政府與社會互動之日益複雜、動態與多樣性，雙方逐漸演變成雙向之互動，尤其私人企業與非營利組織漸漸投入公共事務的處理行列，因此產生了新的治理需求，當此需求與政府治理能力產生嚴重失衡時，便加劇了不可治理性的現象，政府即必須調整治理模式以平衡新的政府及社會關係。新的治理模式必須是向社會傾斜之治理，必須是政府權威的社會化，必須是政府控制的寬鬆化，才能引進民間活力，使異質組織得以和諧共處，以促進公共事務相關知識的創發、分享、應用與整合。相較於英美體系學者倡導之新公共管理對「治大國若烹小鮮」的樂觀，歐陸許多學者基於歐陸國家中心主義的式微與統合主義的傳統，提出「新治理」（modern governance）的概念，作為政府調整治理模式之標竿，本文以「穩定與秩序是否為管理迷思？」、「政府是導航者亦或協商統合者？」「政府是外在獨立控制者亦或社會互動當事者？」及「社會整體是結構嚴密的系統亦或鬆散網絡？」等辯證關係，探討新治理概念是否在應用上有更勝於新公共管理之處。最後並嘗試提出知識經濟時代的治理典範，包括：增進制度的誘因以利企業精神與知識的創發，解除管制以利知識的生產，加強公、私部門的互動以利知識的應用，累積信任的社會資本以利知識的分享，及涵養政府統合能力，以增進知識的整合等，希冀對新政府在迎接知識經濟時代及面對兩案關係的發展上有所啟發。
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[1]他們列舉了日本公司採用之既非由上而下也非由下而上之「由中而上而下式」，以及由相互聯結的「層」或環境所建構之「超聯結組織」，內含作業系統、專案小組與知識庫等三層，其特色為方便成員可以轉換環境，在三層中移動以配合組織內外情況 （楊子江與王美音譯，民86）。
[2]在德國微觀社會學（micro-sociology）中，’soziale kontrolle’被譯為「社會控制」（social control）。然而，在德國的’ kontrolle’比「控制」的涵義要狹窄的多，更準確的譯法應該是’Steuerung’一詞。