摘要
知識經濟體制中的政府除了扮演推動者的角色之外，政府組織本身也應該是實踐知識管理的主體。以知識轉換的觀點來看，企圖提昇政府施政效率與效能的電子化政府計畫，也應具備將民意轉化為施政知識的機制；但是目前的電子化政府的具體措施仍缺乏有系統的機制足以實踐知識轉換的任務。本文除了以知識管理的觀點探討如何將民意轉換為施政意見外，也企圖提供建立電子化政府的施政知識庫的初步構想。
關鍵詞知識經濟（knowledge-based economy）、知識轉換（knowledge transformation）、知識管理（knowledge management）、電子化政府（electronic government; digital government）、智慧型政府（intelligent government）
壹、知識經濟體制下政府的雙重角色
自從1996 年 OECD 的一份統計數字（Stevens, 1998）揭露其工業國成員中，高科技產品佔總製造業出口的比例由 1970 年的 16% 上升至 1994 年的 25% 後，「知識經濟」（knowledge-based economy）這個名詞似乎也逐漸成為代表以高科技產業主導或牽引的強勢經濟主流。而且也由於美國近八年來的經濟榮景與其高科技產業的蓬勃發展並存，知識經濟也經常被等同於新經濟（new economy）或數位經濟（digital economy），隱然成為追求經濟成長的不二途徑[1]。
首先，本文的基本假定為：知識經濟並非全新的經濟活動，當然也無法脫離所謂的「傳統經濟」而單獨存在；強調知識導向經濟的意義在於以新的角度檢視經濟活動的要素，而此對經濟體制（甚至政治與社會體制；傅振焜，民 83）的分析角度的核心不再是古典經濟學的生產要素（土地、勞力、資本等），而是知識的生產、轉移、分享、與應用的過程。據此，知識經濟不應等同於高科技產業所主導的經濟，雖然高科技產業的獲利與競爭能力相較於「傳統產業」確實有較大的比例取決於對知識的依賴。
在此假定下，當知識在經濟體制中的角色與作用成為研究與實務的焦點時，從國家經濟、個別產業、個別營利企業、非營利組織、以至政府機構，提昇競爭力的核心管理活動從以往的生產、行銷、財務、人力資源、研究發展、與資訊管理，演變至今日以知識貫穿所有的管理活動，這也是巨觀的知識經濟與微觀的知識管理（knowledge management）論點可以連接的地方，以及它們應該同時被強調的原因。
據此，在知識經濟體制下的政府則至少可區分為兩種相輔相成的角色。首先，政府應扮演規劃與推動者的角色，雖然政府涉入的程度因政策工具的選定而不同，其建立以知識為核心的產業基礎發展環境，並儘量排除可能障礙及預防不良副作用（如知識貧富差距）的任務將責無旁貸，而這點可以相當程度地反映於新政府行政院主導並大力推動的「知識經濟發展方案」（行政院經濟建設委員會，民 89）。嚴格來說，在其六大項具體措施中的五大項，即「建立蓬勃的創新與創業機制」、「建構網際網路應用之基礎環境」、「擴展資訊科技及網際網路在生產及生活上之應用」、「檢討教育體系並積極培養及引進人才」、與「規劃預防措施以避免經濟轉型產生之社會問題」等，皆可視為政府在履行此方面的角色與職責。
然而，政府也同時具有應該被注重的另一角色：政府組織本身即為實踐知識管理的主體（Beckman, 1997; Zimmermann, 1999）。意即，如果知識在未來的經濟活動中將有增無減地扮演重要的角色，則本身為巨大組織的政府機構，更應如一般企業致力於轉換知識為競爭力的管理活動；更重要的是，由於政府機構同時肩負了規劃與推動知識導向經濟發展的任務，其自身知識管理的成敗將對規劃與推動的工作有實質的影響。然而相較之下，「知識經濟發展方案」的六項具體措施中僅有一項「建立顧客導向服務型政府」直接地對政府的這一個較被忽略的角色提出具體作為，而其項下的分項措施又以電子化政府計畫為核心（行政院經濟建設委員會，民 89：附件一）。
本文即以上述的假定與推論為起點，並企圖實證：目前的電子化政府計畫中，尚缺乏較有系統的機制足以實踐知識管理的核心任務 – 知識轉換（knowledge transformation），以最接近民眾的各行政與立法機關網站為例，目前化民意為施政知識的功能仍屬不足。隨後本文也將探討知識轉換過程以及可應用的資訊科技，並據以初步建議可融入電子化政府計畫中的作法。
貳、電子化政府計畫中的民意回饋機制
一、知識轉換過程
在所謂的知識層級（knowledge hierarchy）中，知識的上游可從輸入（多種形式原始事實的感應與蒐集）、資料（經過編碼的原始事實）、資訊（被賦予意義與特定用途的資料），到知識（可應用於管理、決策、或問題解決）。如果知識足以在經濟體制中提昇個別組織與產業的競爭與獲利能力[2]，知識管理的核心任務即是將散佈於組織內外的資料（data）與資訊（information）轉換為可用的知識。
典型的知識管理流程則主要在管理以上的知識轉換過程（胡偉珊，民 88；Liebowitz and Beckman, 1998），其階段性的活動大致如下。首先，成功的知識管理專案必須確認（identify）其目標，並據以描繪達成目標所須的知識；接著是透過各種形式的管道蒐集（collect）形成這些知識的資料與資訊；於蒐集工作的同時，組織內部應有選擇（select）的機制以過濾龐雜無用的資料與資訊；以上這幾個階段的活動皆以知識的儲存（store）為終結，為使知識可以更有效地分享（share）與應用（apply），一般會希望以電子格式儲存，如專家系統（expert systems）；而知識的分享與應用則應考慮前述目標設定中的利害關係人（stakeholders）；最後，整個知識管理流程的長遠價值也能反映在知識的再創造（create）與商品化（sell）之上。
二、線上民意反應機制
如前論述，在行政院大力推動的「知識經濟發展方案」具體措施的「建立顧客導向服務型政府」中，電子化政府計畫顯然承擔著於政府組織中實踐知識管理活動的重要任務。如果將執行各分項計畫的網站視為一個蒐集民意的觸角，實踐知識管理的活動即是透過這些觸角蒐集民眾意見，並將民意轉換為可提昇政府治理能力的施政知識，並分享與應用施政知識；但是如果進一步以知識轉換過程的觀點加以檢視，可以發現此重要的角色尚未徹底落實於最基層的電子化政府作為中（行政院研究發展考核委員會，民 89a；民 89b）。
如表一的各級行政與立法機關網站為例，地方政府行政機關網站代表台灣地區截至去年三月的直轄市與縣市鄉鎮行政機關的網站（共 116個，佔行政機關總數 343 的33.8%），在其所提供的功能中可以被歸屬與知識管理有關的包括提供行政機關電子信箱、首長電子信箱、民眾留言板或公告等公共論壇、及線上民意調查（項靖，民 89）。即使不論僅有稍多於三方之一的地方行政機關網站的事實，這些網站的民意反應機制對知識管理可能的貢獻也多屬於初步的階段，亦即原始民意的蒐集，相較之下，較接近施政知識層次的民意的選擇、回應、分享、與應用的管道（公共論壇與線上民意調查機制）仍屬少數。
類似的結論也適用於立法院與直轄市及縣市議會網站（陳敦源、黃東益、蕭乃沂，民 89）。首先，約有 39.1% （9/23）的直轄市及縣市議會提供網站[3]；大多數議會網站具備機關電子信箱，其次是個別議員的電子信箱，平均不到三分之一的議會網站具備公共論壇及線上民意調查，對於應是「為民喉舌」的立法機關實屬一項諷刺。
然而，另一個地方政府行政機關網站的公共論壇版面使用行為研究也發現，雖然民眾參與線上民意論壇版面的發言情形並不積極，但是發言的主要內容確實可反映其日常關心的議題；此外，民眾對於公共論壇的使用及其落實民主參與的評價均持正面的看法（項靖、翁芳怡，民 89）。
綜合以上現存文獻的調查結果，可以得到的結論是：雖然電子化政府計畫在「知識經濟發展方案」中的重要任務之一是推行政府機構的知識管理工作，但是顯然在知識管理的質（化民意為施政知識的階段）與量（具備民意反應機制的網站比例）方面皆尚未落實；更重要的是，即使政府只透過簡單的民意論壇版面蒐集並回應民眾意見，其促進互動溝通及民主參與的努力也受到肯定。據此，在電子化政府具體措施中嵌入知識管理活動確是亟須耕耘的面向。
參、化民意為施政知識：知識管理的觀點
下圖一嘗試於電子化政府的具體措施中融入知識管理的觀點，並將民意轉換為施政知識的過程。首先，民意（public opinion）的定義泛指透過各種管道而得的民眾意見，傳統的民意蒐集管道如書信、傳真、及電話；另一個典型的民意蒐集管道即是民意調查（賴世培 等著，民 89）。在圖一中可能被轉換為施政知識的民意泛指透過傳統管道、電子郵件及政府機構網站（如公共論壇與線上民意調查）送出的特定陳情案、一般意見、與特定政策偏好。
圖一：於電子化政府具體措施中融入民意轉換為施政知識的過程（作者自製）
一、民意的蒐集與回覆
其實，民意的蒐集與回覆（圖一的「民意蒐集」與「民意回覆」）已在各級政府機關實施多年，但是在台灣進入民主轉型之後，民選首長日漸重視行政體系的回應性（responsiveness），除了例行性的民調之外，也不斷開發更多元的民眾意見反應管道，一方面增加了市民對政府各項施政的反應機會；但是另一方面，也造成民意反應資訊整合與反應機制重複浪費的問題。它不僅要顧及行政機關的民意回應成本，同時也應使民眾意見能夠得到最妥善、迅速的處理，便成為該項民意回饋機制設計的重要問題。
例如，目前有關於特定陳情案（如檢舉違規停車及棄置垃圾）的作業方式，不論其反映管道（書信、傳真、電話、首長與民有約、及電子郵件），仍多經由人工的接收、分件、回覆與列管，大體而言，民眾對處理時效與問題解決程度皆偏向不滿意（臺北市政府研究發展考核委員會，民 88），而且回覆的內容也常被詬病為官式文章。對於處理民眾陳情案的政府機構而言，愈來愈大量的案件也形成其負擔，除了降低其處理時效外，若干跨機關的案件由於其橫向聯繫的不足，也造成回覆品質的低落，官式文章與踢皮球的詬病多由此而生。
而奠基於資訊及通訊科技的電子化政府正可在技術層面提昇民意回饋的效率，首先可行的第一步是於政府機構及網路化政府服務的網站中加入意見反映的功能，如前表一的各種電子郵件、公共論壇、與線上民意調查。在此相關的議題是所謂的資訊鴻溝或電子落差（information gap / digital divide），必須關注的是網際網路使用人口背景（教育程度、收入等）的不平均，但整體網際網路的使用成長與網路化政府服務的大力推展應可逐漸降低此問題的嚴重性[4]，另外，如果將民眾意見約略分為特定陳情案、一般意見、與特定政策偏好，則資訊鴻溝的影響顯然各有不同，例如透過網際網路而得的特定陳情意見多屬於事實的陳述，應較無代表性的顧慮。總之，利用網際網路蒐集民意確應隨民意性質與用途的不同加以妥善規劃，不必因資訊鴻溝的顧慮而全面否定其可行性。
其次，以目前的作業方式，民眾對特定陳情案的意見多經由人工分件（即使透過電子郵件蒐集），並由業務承辦單位於期限內負責回覆，並送交研考單位列管，而透過電子郵件蒐集的意見則由線上直接回覆。以軟體科技而言，自動回覆（auto-reply）的功能可以節省很多的處理時間，其基本的原理是依據民眾意見的性質與內容自動產生回覆的電子郵件，並經過人工複檢後送出。目前自動回覆僅被利用於少數特定的意見回覆，例如在無法規依循時，如果以下所述的民意與回覆的分類自動化達成後，自動回覆將可大幅提昇政府機構回覆民眾意見的效率，並且可以克服部門間橫向聯繫的困難，產生更高品質的民意回覆。
二、民意與回覆的分類、儲存、與分享
資料庫管理系統（database management systems）應是目前最適合分類與儲存各項民眾意見的資訊科技（圖一的「建立民意資料庫」），不論反映管道是書信、傳真、電話、首長與民有約、或電子郵件，透過人工資料輸入或自動轉換，都可儲存於民意資料庫中。相關的資料欄位（fields）如民眾意見識別代號、接收時間、接收管道、民眾意見標題、民眾意見內容、回覆單位、回覆承辦人、回覆時間、回覆標題、回覆內容、與民眾對回覆的意見等；另外，在以上資料欄位中則應粹取若干重要的關鍵字（keywords），以便利查詢與分享，因為將民眾意見電腦化的最重要的目的不只是傳統的列管，而是施政知識的分享與應用。
常見問題集錦（FAQ, frequently asked questions）是分享施政知識的第一步，透過全球資訊網與資料庫伺服軟體（Web / database servers）的搭配，政府機構至少可以在其網站中列舉民眾經常提出的問題（可用被反映的次數排序），並於問題之後附上回覆，如此民眾可透過網際網路解決一部份的問題，而且隨著民意資料庫內容的更新與成長，這些可以透過常見問題集錦解決的比例就會越多；除了標題之外，民眾也可利用其它的資料欄位（如回覆單位）或關鍵字查詢的方式找到欲反映意見的回覆。而這些都將是建立自動回覆機制的必備條件。
對於回覆意見的政府單位與承辦人，上述的自動回覆與常見問題集錦不僅可以降低處理民眾意見反映的負擔，同時也是回覆相關民眾意見的基礎，如果一件民眾陳情案件或對行政措施的批評無法透過前述的自動回覆與常見問題集錦解決，承辦單位或承辦人至少可以在產生回覆內容的同時，透過自動回覆與常見問題集錦的機制得到相關的資訊，這對於目前最棘手的跨部門陳情案件應有實質的幫助。
最後，組織電腦化的相關議題（周宣光，民 89）必將貫穿上述所有電子化政府措施中民眾意見的蒐集、分類儲存、與分享的程序，例如與現有資訊系統的連結、相關業務單位及承辦人的參與等，在透過資訊及通訊科技以知識管理的觀點將民眾意見轉換為施政知識時，將如同大部分關於資訊系統建置的實證研究顯示，其成敗的關鍵是在管理而非在技術。如一句經常被引用的警語「電腦化成功的基礎是程序的合理化」，本文所建議的轉換民意為施政知識的作法必須能適當地融入現有的民意回饋機制中，並於必要之處重新設計其程序。
三、民意的應用：施政知識庫
從另一角度來說，以上所有步驟都是為了建立所謂的知識庫（knowledge repository）而準備（圖一的「建立施政知識庫」），自動回覆與常見問題集錦則僅是施政知識庫的前置工作。如以上所定義，知識泛指可應用於管理、決策、或問題解決的資訊，如特定領域中的專家系統，並形成可於組織中累積與分享的組織記憶（organizational memory），其功能不但是針對特定的組織目標以提昇競爭及獲利能力，更是訓練員工與傳承經驗知識的基石。
據此，欲透過電子化政府轉換民意為施政知識，則必須確定電子化政府各項措施的目標。如下圖二所示的十項具體推動計畫中，「政府網際網路骨幹」、「骨幹網路基礎服務」、「資訊安全稽核」、「網網相連電子閘門」、「識別證卡合一」、及「電子認證機制」可視為電子化政府的基礎計畫，亦即這些子計畫有助於更順利地推動其他五項子計畫；「課股有信箱，訊息瞬間通」與「行政應用服務」子計畫主要在有效率地建構各級政府機構間（G-to-G, Government to Government）以及政府機構與承包政府服務的企業（G-to-B, Government to Business）之間的往來；而「村村有電腦、里里上網路」及「便民應用服務」則是民眾接受自各級政府機構（G-to-C, Government to Citizen）或承包企業（B-to-C, Business to Citizen）的網路化政府服務（蕭乃沂，民 89）。
可以確定的是：以「運用資訊和通訊科技，提高行政效能，創新政府服務，提昇便民服務品質，支援政府再造，邁向全民智慧型政府」為願景的電子化政府計畫（行政院研究發展考核委員會，民 89b），實為一包含政府機構、承包企業、與一般民眾的綜合計畫，而以本文的焦點，即化民意為施政知識而言，「村村有電腦、里里上網路」及「便民應用服務」應該是直接相關的具體措施，並且可將上述知識管理的步驟融於其中。
以「便民應用服務」子計畫中的電子稅務為例，應用其相關的施政知識目標可設定為「經由網路報繳稅民眾的使用經驗與評價，改善網路報繳稅的制度設計」，在此目標的指引下，可以在報稅期間於電子稅務的網站中設計一網路問卷，以利蒐集民眾的使用經驗與評價；另外，可永久建立民眾使用意見反映窗口及公共論壇，並定期將民眾意見與稅務機關的回覆整理於常見問題集錦中，提供民眾立即查詢及搜尋，如此不但可增進對經由網路報繳稅民眾的服務品質，對於吸引未曾使用網路報繳稅的民眾也可降低其進入障礙，而逐漸累積的民眾意見則是未來修正網路報繳稅措施的基礎。必須注意的是，其實稅務機關已經在執行此蒐集意見與應用於修正措施的工作，但是目前為止皆透過人工連結各階段，無法將電腦化及程序合理化並進，而增加原本即繁重的工作業務負擔，且無法貫徹轉化民眾的使用經驗與評價為施政知識的任務。
又如「村村有電腦、里里上網路」子計畫為例，其目的在做為村里便民服務項目及地方網頁的連結窗口，但如前表一的統計結果顯示，地方政府行政機關網站多僅有單項的電子郵件的民意反映管道，有設置雙向的公共論壇與線上民意調查者仍屬少數（項靖，民 89），以上述知識管理的觀點，化民意為施政知識目標可設定為「利用民眾對各項行政措施的意見，訂定改善的優先次序，並探索民眾的政策偏好」；但是它與上述的電子稅務個案的不同之處，在於地方政府機關的行政措施範圍相當廣泛（交通、環保、衛生等），依據知識轉換的構想，行政機關網站除了能提供如上述的自動回覆與常見問題集錦之外，也可針對各種政府業務的類別規劃改善措施，並且依據民意反映的頻率，找到較迫切需改進的業務類別，而作為管制考核或預算編列時排定優先順序的依據。
肆、結論與建議
本文以政府機關在知識經濟體系中的雙重角色為起點，並論述當前新政府大力推動的「知識經濟發展方案」中，電子化政府計畫其實肩負著實踐知識管理的任務；但是另一方面，目前的電子化政府的具體措施雖有設置單一窗口以利民眾申辦業務及反映意見的做法，卻仍缺乏有系統的機制足以實踐知識轉換的任務。文中接著提出一個於電子化政府具體措施中融入化民意為施政知識的過程，並解釋各階段所牽涉的資訊科技及相關議題。而透過高效率與低成本的資訊及通訊科技，相較於傳統的民意回饋機制，此知識轉換過程理應更具優勢。
下表二綜整以上於電子化政府實務上設計知識管理機制的建議，並提出所須的學術研究基礎。首先是以實證研究當前民眾對於網路上反映意見的成效評估，奠基於現存的研究之上（項靖，民 89；項靖、翁芳怡，民 89），其目的在於深入地評估及探討透過網際網路有效的民意蒐集與回覆機制，這是於電子化政府具體措施中化民意為施政知識的基礎研究。
接著是透過特定政府機構，深入了解現行的民意反映機制，並研究如何將其匯入「民意資料庫」中，此個案導向的研究（如陳敦源、黃東益、蕭乃沂，民 90）將有助於民意資料庫及施政知識庫的建立，另一方面也可由現有的電子化政府計畫著手，以尋找適合的發展雛型。而比較技術性的研究，則是將民意轉換為資料庫及知識庫格式的資訊軟硬體及網路科技，這是須要資訊管理與公共行政的研究者共同耕耘的領域。
最後必須體認的是：其實政府機構已經在實踐知識管理的工作（蒐集民重意見，用於往後的政策執行與制定），這也意謂著不論是否搭配著電子化政府的具體措施，政府機構本質上即為適用知識管理原則的組織，而且其成敗將影響施政作為的品質（Beckman, 1997; Zimmermann, 1999）。值得欣慰的是，新近公佈的電子化政府中程計畫的草案中已提及知識管理的觀念（行政院研究發展考核委員會，民 89b），雖然仍未將知識管理的做法與績效指標落實於具體措施中（蕭乃沂，民 89）。而在此作者企圖論證的是：如果在電子化政府的具體措施中能將知識管理的作法融入，則應可更有效率與效能地轉換民眾意見為施政作為，這應該是現代智慧型政府必備的能力。
表二：民意轉換為施政知識的過程所須的實務與研究（作者自製）
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民意蒐集
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民意回覆
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建立民意資料庫
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建立施政知識庫
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實務
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- 於政府網站中加入意見反映功能
- 推廣民眾於線上反映意見
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- 可由人工或線上自動回覆
- 將民意匯入民意資料庫中
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- 建立可供民眾線上查詢的「常見問題集」（FAQ）
- 提供搜尋功能
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- 建立施政知識以改善執行與修訂政策法規
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研究
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- 民眾對於當前於網路上反映意見的成效評估
- 了解現行的民意反映機制，並研究如何將其匯入「民意資料庫」中
- 利用資訊軟硬體及網路科技將民意轉換為資料庫及知識庫格式
- 發展雛型（prototype）並融入電子化政府的各項措施中
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[1] 台積電董事長張忠謀先生於民國九十年二月十二日發表的「知識經濟之迷思」演講對此觀點提出挑戰，本文可被視為支持其論點且集中於電子化政府層面上的探討。
[2] 有論者以為知識管理或許只是另一波的流行名詞（buzz words），終將於熱潮消退後不留下實質意義。惟本文不擬在此議題上論述，而假定知識經濟與知識管理確實對於經濟發展與轉型有其實質的貢獻與未來性。
[3] 行政院推動的電子化政府計畫顯然未將各級立法機關納入，造成了電子化政府涵蓋面嚴重倒向行政機關服務的網路化，而忽略了電子化政府也可透過立法機關成為推動民主參與的助力。
[4] 「知識經濟發展方案」的第六大項具體措施即是針對此問題加以防範。
