新經濟時代的國家機關角色芻議

中文摘要

資訊社會發展與全球化趨勢，已經從根本上改變了社會中的政治與經濟行為模式。資訊社會與全球化所可能導致的去疆界化、去中心化、權力擴散化，以及虛擬化等現象，對於國家機關的功能與角色亦產生嚴重的挑戰。本文強調，即使潛在性威脅存在，基於主體與客體之分，國家機關仍然在未來的發展中扮演關鍵性的角色。

在「國家創新體制」理念的配合之下，運用資訊科技和網際網路的特質，「電子化政府」的概念已經逐漸被各國政府所採納，作為因應資訊社會發展與全球化趨勢的解決方案。無論其技術層面的特質，這種因應之道可能導致國家治理的正當性危機。唯有在全球性架構底下，重新調整國家機關的角色；並且強調在制度上如何設計，以維繫民主政治理念與精神，國家機關才能發揮積極主導的功能，妥善的回應新經濟體制的挑戰。

關鍵字：資訊社會、全球化、知識管理、資訊科技、電子化政府、國家創新體制、國家機關

ABSTRACT

Globalization and the emerging “Information society” have fundamentally changed not only the political and economic behaviors of every society, but also that of the state. Essentially, the notions of deterritoralization, virtualization, decentralization, and horizontalization, which are the characteristics of both the globalization and Information society, have created potential dangers for any nation-state. Nevertheless, the state continuous to play a pivotal role in the emerging world-wide phenomenon.

Combining “National Innovation System,” and Information Technology (IT), the concept of the “electronic government” has been developed as the mean for responding to the challenges. However, “electronic government” can undermine the state’s legitimacy. With proper designs, the state has to focus on institutions other than that of the “electronic government” so as to prevent the possible deterioration of democratic principles.

Key words: Information society, Globalization, Knowledge Management, Information Technology, Electronic Government, National Innovation Systems, the State

飢荒的村子來了一個陌生人，說要煮石頭湯。

找了柴，架上自己的鍋，生火燒水。

水一邊燒，他一邊找、挑、撿，清洗石頭。

他小小心心把石頭放在鍋裡，念念有詞背誦煮湯訣竅。

村民好奇，圍聚觀看，這是飢荒以來最最好玩的事了。

他們但聽那人說：湯好是好，若加點鹽更有味。

聽獃了（或生起關懷心）的一個女人，拿出囤積的一撮鹽。

陌生人更為妄膽：若加些胡蘿蔔、馬鈴薯、甘藍菜，蕃茄乾、香料，

那就更好—竟一一都有人拿來加了。

其他的人也想起自己儲存的食物，都投在這鍋裡共煮一鍋湯……

－Robert Theobald, Reworking Success（孟祥森譯，1997）

壹、前言

資訊社會的時代（Information Society）儼然已經來臨了。隨著網路科技在二十世紀末的快速發展，從網際網路應用的蓬勃、電子商務的方興未艾、到政府官員「e行政」概念的提出，在在顯示，不論是工商業界或是政府部門均與這一波的資訊科技發展環環相扣，人類文明的全球化也已經在不知不覺中達到「四海一家」的境界。以資訊科技（Information Technology，簡稱IT）為中心的技術革命，正加速地重新改變社會的物質基礎。整個世界的經濟已經成為全球相互依賴，在易變不定的幾何系統中，嶄新的經濟、國家與社會之間的關係模式將被採用（Castells, 1996:1）。在此時代中，資訊網路將是未來社會的神經系統，而此等公共設備對於整體社會及個人的生活所產生的衝擊，將遠高於過去交通運輸設備所帶來的影響（Dijk, 1999:1-2）。不可否認的，資訊科技的快速準確性、大量性、反覆性、整體性、互動性與彈性，固然為人類社會帶來種種憧憬，但隨之而起的，則是對於資訊科技極限性的論辯，以及對於知識管理的重視。

資訊科技引領社會脈動的潮流，具體的表現在兩個層面：資訊社會的來臨和全球化的趨勢。資本主義在全球經濟整合與資訊技術發展的影響之下，正以挾山倒海的力量，動搖了以固定空間領域為基礎的國家及任何型態的組織，將其捲入全球化的洪流，為歷史翻新頁（Castells, 1996）。全球化可視為跨疆界之經濟、政治、社會、文化關係的增強，同時加上資訊科技的推波助瀾，世界逐漸被壓縮為「具有一體意識的世界」（Robertson, 1992），其影響深及我們所理解、經驗與行動的世界，涵蓋了社會生活的每一個面向。這種工業革命以降，人類經濟結構對於「知」的需求發生鉅變、傳播媒介提供推波助瀾的同時，社會型態已迥異於工業社會；全球傳播媒介對於資料、訊息的快速傳遞，以及區域性、全球性政治經濟體系的緊密關係，促成全球化熱潮的產生；面對資訊充斥與快速變遷的環境，透過經驗累積與善用知識，是提升競爭實力的有效途徑。

國家角色向為公共行政領域研究的主要議題之一。其他學科對於數位經濟的分析，大多著重於業界與數位經濟的關係上，至於政府公部門與數位經濟的關聯，則較重視實務面的探究（電子商務、網路發展等），認為政府應該開創有利業界發展的環境，並與業界攜手合作，開創未來（魏可銘，1999）。未來一波新經濟趨勢的影響所及，政府公部門對於資訊科技的應用，始終沒有任何的停歇。從國家資訊基礎建設（NII）、電子化政府、單一窗口、到政府e行政，這份熱衷對於公共部門究竟是福是禍恐怕尚無定論。但可以預見的是，隨著政府公部門的「e」化，種種衍生的問題將層出不窮，有些辯訐甚至是直指公共行政所強調的「公共性」。

本研究的目的，希望能跨越科際間隔閡，探究國家機關如何因應資訊潮流，並調適與社會之間的關係？公共行政的核心議題在於國家與社會之間的互動關係（Perez, 1993；Krasner, 1984）。隨著資訊社會的發展，如何管理大量而且快速傳遞的知識，以及因應其所引發的全球化趨勢，成為國家必須嚴肅面對、思考的議題。國家究竟如何調整其範疇與角色，以適應或管理資訊社會的變遷呢？本研究企圖說明，面對資訊社會發展和全球化趨勢的衝擊，資訊科技的應用（「電子化政府」）或可成為國家適應環境變遷所採取的對策之一；拓展與區域性國際組織之間的交流，並且積極參與，企圖建立共識，以減輕對於國內情勢的衝擊，或可做為國家機關因應全球化趨勢的途徑；而建構「國家創新體制」（National Innovation Systems），積極參與並引導資訊科技的發展，以期掌握並超越科技對於國家機關的影響，也可以是選擇方案的另一部份。關鍵在於，政府如何應用資訊科技概念，以適應瞬息的社會變遷與越益多元的社會需求，以尋求公共部門的新定位，並藉以釐清國家機關在新經濟時代中的轉型與定位（見圖一）。

對於公共部門所推動的「電子化政府」，本研究不是將之視為政府推動再造運動中的一項政策，而是一組概念。電子化政府的概念，乃基於資訊社會發展和全球化浪潮的衝擊下，國家機關為因應社會環境，而形成國家與新經濟時代互動的連結關鍵。本文的討論約略可以分為三個部分。第一部份將針對研究架構中兩個關鍵概念（資訊社會和全球化），做一些概括性的描述與分析，並且簡述二者對於國家機關的衝擊；第二部分則檢視在上述二者的衝擊下，國家機關（the state）所可能採取的相對應策略；第三部分將探討與思考國家機關在新經濟時代的新角色。

貳、資訊社會與全球化的衝擊

一、資訊社會的來臨

資訊社會，如同「後工業社會」、「後資本主義」、「後現代主義」一般，是晚近相當流行的名詞之一。縱使Webster在其著作Theories of the Information Society（馮建三譯，1999）中，提出對於「資訊社會」一詞的質疑，但一九八O年代以後，由資訊科技進步所引領的「資訊社會」之發展，已悄然佔據每個人的日常生活。

在資訊社會中，智慧是透過知識（knowledge）的累積；知識乃是經由資訊（information）的傳遞；資訊則是資料（data）的堆砌。因此，資訊可以被視為把資料視為題材，有目的的予以整理，藉以傳達某種訊息（劉京偉譯，2000：26）。一般而言，論者對於資訊社會的定義可大致分為廣義與狹義兩種：（一）廣義的資訊社會企圖從技術、經濟、文化、社會、政治、職業、空間等方面（Martin，1988；馮建三譯，1999），來探究資訊如何透過資訊技術而傳播、及其所引發的議題。（二）狹義的資訊社會以電腦與通訊科技為發展核心，其主要功能在代替並加強人類的智識能力。有一些學者是從社會角度來觀察資訊社會，例如日本學者Umesao（1962）首先指出資訊工業將在社會中扮演主導的角色；Masuda（1981）則嘗試對資訊社會做整體性的描繪；美國學者Bell（1973）更提出「後工業社會」的概念，並啟動對資訊社會的研究。另外一些學者則以資訊經濟（Information Economy）為觀察對象，依資訊職業勞動力佔總勞動力之比率，來衡量資訊社會是否成形的依據，例如Machlup（1962）對知識工業進行大概的描述與歸類；Drucker（l969）倡言知識工作成長是當代社會變遷的主因﹔Porat（1977）則是透過統計資料的分析來印證知識勞工的成長。

一九七O年代末期至一九八O年代初期，電腦、通訊技術的突飛猛進，促使資訊社會在一九七O年代開始受到重視。其中一項關鍵的突破是從美國國防部於一九六九年出資設置全球第一個廣域網路（薛絢譯，1999：178）開始，到今天發展出無邊無際的網際網路（Internet），所創造出來的網路空間。誠如美國商務部的數位經濟模型（見圖二），新經濟時代正是所謂的數位經濟時代，而數位經濟又與以網際網路為主的資訊技術息息相關。

雖然資訊社會的概念相當模糊，但它應被視為一種制度變遷的規劃，以因應科技進步而促進經濟成長的社會形式，也是一種充分利用資訊科技來提昇公共領域服務品質的社會（Williams, 1988）。Rosell等學者指出，所謂「資訊社會」並非僅是資訊科技的產品同義詞，而是一種社會與科技功能互動下的產物（Rosell et al, 1995:6）。由此看來，自從十九世紀中期的通訊電子化後，二十世紀中期的科技合流與認知資訊在社會的中心地位確立後，再至一九九O年代以跨國界的方式與其他社會資訊系統進行整合，資訊社會儼然成形，而科技的量變終使得社會發生了質變（Braman, 1993:133-140）。進而言之，資訊社會的重點在於社會的「資訊化」現象，而非「資訊」本身。

二、全球化的衝擊

「全球化」（Globalization）一詞的應用，大約是一九六O年代以後的事情，然而其在學界的發展淵源卻難以查明（徐偉傑譯，2000：2）；惟當資訊社會興起的同時，網際網路擴張的結果卻也助長、帶動了全球化的趨勢。全球化的潮流，在ICT的推波助瀾之下，使得其影響範圍既深且廣。事實上，資訊系統與技術的發展不但是資訊社會的特質，也正是導致全球化經濟整合的重要原因之一（Korbin, 1996:4），其他的原因尚包括公司盈餘累積（surplus accumulation）速度的提昇、全球性市場的興起、跨國性生產的可能、產品全球化、跨國公司的結構、全球性金融市場的建構、美國或歐洲先進國家的介入與推動、國內市場的萎縮、民眾期待的高漲、資訊科技的創新，以及聯合國所屬機構的推動等因素（Farazmand, 1999:512-514）。企業經營者將全球化視為擴張商業版圖的重要指標；國家領導者亦將其作為政府政策宣揚的辯護依據。全球化趨勢所涵蓋的各類跨國經濟活動、頻繁文化交流、便利電信通訊等面向都深入影響一般人民的社會生活，其對政治層面的衝擊更是不容忽視。全球化挾其自由主義與個人主義的核心意識型態，並將世界視為單一個體，企圖弱化傳統民族國家角色，放棄人為的政治疆界，形成各種國際事務交流的無障礙空間，組成單一世界性公民社會（Brown, 1992）。但是這種弱化國家功能、以自由市場機能為依歸的主張卻也引起極大爭議，其中尤以國家角色及政府作為的適當性，成為當前政治及行政學界探討的重要議題。

在全球化的相關研究中，推崇也好、質疑也罷，卻始終存在兩股儼然對立的主張：自由市場經濟與帝國主義的延伸。重視自由市場經濟的學者認為，傳統的國家疆界乃是國際交流的嚴重障礙。唯有所謂的「無疆界市場」才能將全球資源做最佳分配，並經由完全競爭的市場機能運作，全球公民才能享受最佳商品與服務，成為最大贏家（Scholte, 1997）。因此，此派人士極力主張弱化國家的政治性功能，企圖藉由自由市場機能重組國際秩序。其中最負盛名者當屬大前研一（Kenichi Ohmae），他認為以往世界環境屬於「前消費紀元」（preconsumer era），當時國家乃是主權孤島，政府即是保護人民利益，免受外國商業威脅的重要屏障。當本國商業利益擴展到國家主權範圍之外時，跨國性私人企業又必須依賴國家所提供的資源、市場，和軍事力量，作為其擴張經濟勢力的後盾。但是，如今世界情勢已經演變為「全球化資訊紀元」，國家資源及領土疆界的重要性大為降低。身處於環環相扣的連體式世界經濟體系當中，私人企業成功的關鍵在於商品的創新與市場的開發，而非一味地節省資源。而國家則應當使人民享有物美價廉的產品及服務，不得為了保護某一群人或某特定產業而侵害人民應有的消費權益，甚或使納稅人付出更昂貴的代價以彌補政策上的缺失。再者，國家往往以保障國內就業市場作為施行保護主義的正當理由，但是目前製造業所能增加的實際價值極少，許多勞力性工作已由機器人代替，智能產業成為目前經濟發展的重心，保護製造業對失業問題的助益日益降低。反之，若是開放國際市場自由競爭，則會提高工資，改變消費習慣，將主要經濟活動移轉至服務業的提供。由於服務業的薪資高於勞工，不但能促進充份就業，更能提升國內人民所得及生活水準（黃柏棋譯，1993；李宛蓉譯，1996）。

相對於極端自由主義者的主張，另一派學者則認為所謂的全球化潮流，美其名為國際間的無私交流，但實際上則是西方霸權國家的另類殖民主義與帝國主義（Korten, 1995）。先進國家假藉自由化的名義要求開發中國家放棄保護主義、完全開放國內市場、投身國際競爭行列當中，此種無視兩者之間競爭條件差異的假公平無異於剝奪了落後國家的發展機會。並且先進國家亦利用其經濟優勢，趁機將其政經勢力深植於開發中國家內部，增進其對國際事務的掌控能力。此派人士認為目前全球政經秩序的發展，深受英美意識形態及自由主義思想的影響，雖說是尊重資本主義的市場機能，實質上則是社會達爾文主義的翻版，進行殘酷的優勝劣敗生存競爭，完全忽略其他弱小國家或區域的特殊性及生存需要。因此，由全球化所塑造的國際新秩序，完全符合世界強權及跨國公司（TNCs）的政經利益，強調開放自由市場往往是鞏固既有利益者的偏差(bias)。強國經由對國際金融的壟斷來把持國際經濟勢力，使弱小國家無法發展成熟的金融及貨幣政策，甚至在政治作為方面亦必須迎合世界強權的利益，才能在夾縫中爭求一些生存機會。另一方面，國家介入如影隨形，跨國公司背後其實存在著母國強大的支持力量，跨國公司對全球經濟的影響力，亦被認為是國家勢力的延伸(Evans, 1997)，許多國際性經濟組織（例如IMF和WTO）的運作實際上瀰漫著濃厚的政治氣氛（Chan, 1996）。因此，許多第三世界及亞太區域國家群起反抗西方強權，以「全球地方化」（glocalization）的力量與全球化潮流相抗衡，不但更加鞏固其民族意識、促進國家統合，更期望經由國家角色強化及區域性利益的結合，爭取發展的獨立自主空間。

隨著資訊社會的來臨，全球化趨勢在二十世紀末發生了更劇烈的變化，此種轉變的關鍵因素為網際網路的興起。一九九四年WWW（World Wide Web）與瀏覽器的問世，快速侵入每個人的日常生活（樂為良等譯，1999：3），此一開端，為網際網路日後的發展拉開了序幕；以台灣與亞洲為例，截至2001年初為止，根據Nielsen//NetRatings發表的「台灣家庭使用網路調查」結果（http://www.find.org.tw/news_disp.asp?news_id=1355 ），臺灣地區有55%的家庭擁有電腦，43%的家庭已經上網，其中12%是在過去12個月之內上網的家庭。此項調查估計臺灣約有一千萬網路潛在人口[1]， 2001年1月時有效網路使用人口[2]有378萬人，2月時有效網路使用人口有403萬人。

在這種網際網路快速發展的趨勢下，過去建立在資本主義與國家層次的全球化現象產生了撼動（圖三）。透過網際網路的媒介，社會中的個人與團體深刻體會到地理對於社會與文化的束縛益行降低，國家疆界概念的撤除開始衍生爭議，過去對於極端自由主義或全球霸權的爭論，因此有了新的詮釋。對於前者而言，國家機關應該避免介入網際網路的世界，對於後者來說，網路的混亂與未知，更需要以國家作為後盾。

縱然這種去中心、去疆界的概念，導致國家的存在或正當性產生危機，對於公共行政而言，國家機關仍是最核心的概念（Perez, 1993；Rutgers, 1994）。面對環境的變遷，例如從工業到後工業、資本到後資本（知識經濟的崛起）、現代到後現代，以及全球化的世界變遷趨勢下，國家若能掌握先機與資訊，便能取得競爭的優勢。因此，各國政府莫不藉助資訊科技來提昇其國家競爭力。「國家創新體制」、「電子化政府」的概念與運用成為國家機關（公共行政社群）因應世界潮流與社會變化的重要措施。

參、國家機關的回應

國家機關對於資訊社會發展的因應措施主要是運用資訊科技，透過無遠弗屆的網際網路，迅速的回應國內社會需求，並且在國際競爭上搶得先機，以回應全球化的壓力。這種技術層面回應的具體表現就是「國家創新體制」與「電子化政府」概念的興起與運用。「國家創新體制」與「電子化政府」的概念，除了以運用資訊科技和網際網路作為策略主軸之外，也深受「知識管理」理念的影響。另一方面，國家機關可以策略性的透過與跨國公司聯繫與結盟，或積極參與國際性組織，以因應或減緩全球化的衝擊。

圖三全球化發展的途徑

資料來源：徐偉傑譯，全球化，2000: 253

參、國家機關的回應

一、國家創新體制

資訊社會的形成主要是立基於資訊科技與網際網路的發展與擴散，國家機關因應之道也應該著眼於如何透過制度性的設計，掌握並主導相關高科技的發展趨勢（Patel & Pavitt, 1994）。在一九八O年代，即有「國家創新體制」概念的提出。此一概念可以界定為「一組特別的機制，其對新技術的發展與擴散產生了全面性與個別性的貢獻，同時也提供了政府機關一個形成與實施影響創新過程的政策之架構」（Metcalfe, 1995）。此一機制乃是由公、私部門機構所共同組成的網絡，其主要之作為與互動關係在於開創、引進、形塑與發揚新的技術（Freeman, 1987），而其構成要素與互動關係，表現在對新穎而便於使用的知識之產生、擴散與利用上，同時也需置身或立基於國家的範疇（Lundvall, 1992）。

簡而言之，「國家創新體制」是一個結合科技轉化、創新思維與創新能力的體制（高希均等主編，2000：3），其晚進的發展趨勢包括了：（OECD, 1997；1999；孫智麗，2000:113）

1. 越來越多新技術的發展以科學為基礎，特別是生物科技與半導體的發展。

2. 研發的速度必須越來越快，以因應市場競爭與社會需求的壓力。

3. 廠商之間的關係越來越密切，研發的合作或結盟越來越普遍。

4. 以研發或技術為主要生產活動的中小企業，在新技術的發展與擴散上所扮演的角色越來越重要。

5. 資訊通訊科技的發展以及全球化的經濟發展趨勢，使各國創新活動之間的互動與依賴日益加深。

隨著電腦科技的日新月異以及網路科技的茁壯發達，資訊科技成了政府機關對資訊社會衝擊做出回應的有力工具。不可否認的，「國家創新體制」仍然是一個發展中的慨念，其成功與否端賴公、私部門的協力合作，建構溝通良好的互動網絡，以掌握科技發展的趨勢。雖然「國家創新體制」比較注重於科技知識的掌握，企圖在全球競爭的環境中搶得先機，但是「國家創新體制」所展現的互動關係更決定也突顯了國家機關的創新表現（Nelson, 1993）。在世界各國致力於政府再造的風潮中，企業型政府的治理模式成為各國仿效的目標，其主要意涵即在於公私協力、顧客導向，和創新精神與能力的培養等，這些也正是「國家創新體制」的終極目標。另一方面，國家機關對資訊社會管制意圖（intention）與能力（capability）間的衝突與調和，則具體的表現在電子化政府的概念上。

二、區域性國際組織

全球化趨勢的基本格局肇因於世界性經濟市場的建立，其本質或可說是資本主義的擴張。對於支持全球化的人而言，他們認為跨國公司最終將屬於分布於全球的持股人所有，已經超越了國家機關的控制範圍。他們宣稱，任何一個國家想要提昇競爭力，不外乎提昇勞工水準和制定合於跨國公司利益的管制政策。換言之，即使國家機關仍然擁有部分的剩餘功能，例如輔助教育和勞工訓練、支援未成熟的研究、提供維持勞工安定的社會服務計劃、粉碎週期性的混亂等，但其主要價值在於協助全球化議程的實踐。Kuttner（2000:153）認為這種觀念是錯誤且危險的，二十世紀資本主義成功的原因原本就在於國家機關實行總體經濟政策、管制銀行與金融市場、授權貿易工會並支持勞工、強調環保標準、支援教育和勞工訓練、提供穩定的社會福利政策等方面的作為，全球化風潮企圖擺脫國家機關介入的說辭是倒果為因。

Panitch（1996:86）宣稱資本主義全球化根本是在國家機關的庇護之下才能成形的；市場的有效運作必須依賴強而有力的國家機關和官僚體系（Daly and Cobb, 1989）。對於主張全球化實為帝國主義擴張的學者而言，對於歐美先進國家與跨國公司攜手合作，共同致力於拓展另類殖民主義的案例指證歷歷（Korten, 1995）。值得注意的是，後冷戰時期區域主義的興起與全球化趨勢是並行不悖的，前者或可說是後者發展的必經歷程；但就大多數發展相對落後的國家而言，區域主義也可以說是代表某些社會、經濟、文化層面相互類似國家之間，因為地緣之便的結盟，而區域性國際組織（例如EU、APEC、NAFTA）更展現這些國家對於追求共同利益的協定。誠如Kuttner（2000:156-157）所主張的，國家機關應該一方面嘗試重新建立混合式經濟體系（mixed economy），強調介入市場運作的必需性，另一方面則需透過國際協定，建立跨國治理體系（transnational institutions of governance），方能夠遏止全球化所可能造成的危機。許多第三世界及亞太區域國家為了與全球化潮流相抗衡，不但對內加強鞏固其民族意識、促進國家統合，更期望經由國家角色強化及區域性利益的結合，爭取發展的獨立自主空間，正是這種建議的具體實踐。

Farazmand（1999：512）認為，國家機關的轉變既是全球化的成因，也是全球化所導致的結果；國家機關應被視為積極推動全球化過程和因應全球化後果的制度化參與者。區域性國際組織代表了國家抵擋全球化趨勢的一種屏障。區域內的許多國家得以透過結盟關係，一方面經由溝通、談判、妥協的過程以凝聚共識，達成共同約定；另一方面得以整體的力量，增加在世界市場經濟運作的籌碼與國際政治舞台上的發言權。區域性國際組織的興起，成為全球市場與國家機關之間的中介面，某些具有部分國家主權的特色（例如歐盟），某些只反映出參與國家願意尊重共同意見的意願（例如WTO，APEC等）。在這些情況之下，國家機關確實執行與落實國際協定的能力與意願，是國際組織得以成功運作的關鍵。面對全球化要求開放國內市場，達成無障礙貿易交流的壓力時，區域性國際組織代表對於各國不同程度經濟發展現狀、社會價值與結構差異，和文化獨特性的尊重。

另外值得注意的是，非政府組織（non-governmental organizations，NGOs）參與國際事務，並且對於國內與國際事務的影響力與重要性顯著提昇。NGOs與國家機關之間的互動關係，直接涉及全球化趨勢對於國家機關或國內議題的衝擊。

三、電子化政府概念

全球化趨勢與資訊社會的興起同時受到資訊科技與網際網路快速發展的影響與帶動（見圖一）。國家機關疏減二者壓力方案的關鍵在於如何運用資訊與通訊科技（Information and Communication Technology；簡稱ICT），調整政府的作為，以治理資訊社會和因應全球化趨勢。Rosell等學者指出，資訊社會的特徵為：1.資訊流程與遠距通訊的發展、科技間的連結；2.高度教育程度與知識人口的出現，使得更多人參與治理過程；3.大眾媒體的增加與觸角擴大；4.知識基礎的經濟高度專門化，導致工作結構改變；5.公私組織之間互動的基礎建設加強（Rosell et al, 1995:6-8）。相對於這些特徵，國家不能再單靠由上而下的方式治理；治理能力的發展應朝向鉅視與微觀並存，以闡明當前時代與既存問題間的關聯；促使民眾透過不同的管道參與政治；參與政治的目的在於影響公共政策的決定（丘昌泰，1995：370）。

國家機關對於由資訊社會和全球化所構成的新經濟時代最直接的回應，即是建構和落實「電子化政府」的概念。1980年代至今，全球盛行的「政府再造」風潮中，除了積極推介新公共管理的理念和運用資訊科技來提供服務之外，如何落實知識管理策略以創造學習性組織亦是非常重要的課題。近十年來，歐美先進國家無不結合政府及企業的力量，共同開創「知識經濟」的格局[3]；而知識的管理與運用已經成為政府推動「知識經濟」的關鍵概念。

在資訊科技所帶動的技術變革推波助瀾之下，自九0年代開始，許多歐美先進國家已經嘗試利用ICT作為行政革新的工具（OECD，1998），以落實政府再造運動，ICT在公共部門的運用即是「電子化政府」的推動。所謂的「電子化政府」是指政府機關透過不同的資訊服務設備（電話、網際網路、公共資訊服務站等），對企業、組織及民眾在多元及便利的時間、地點及方式下提供自動化服務的整體概念（魏啟林，1999：7），希冀能夠「建立一個迅速、方便及有效的溝通管道及意見回饋機制，使得政府可以隨時傾聽民眾的意見，立即反映處理」（項靖、翁芳怡，2000：260）。在這樣的概念之下，資訊科技將政府的服務功能與人民直接的連接在一起，民眾取得政府服務將不再（或降低）需要與行政人員面對面的接洽。

近年來歐美等先進國家紛紛推動電子化政府的發展，隨然其形式有所不同，各國電子化政府的運用有著型塑「顧客取向」（customer-driven）政府的特徵：（1）政府資訊的公開（more accessible）：政府有責任與義務經由更為便利的方式，使用更容易了解的語言，讓民眾能夠輕鬆取得所需的政府資訊與服務。藉由電子化政府的建構，政府的資訊（無論是傳統或數位化的形式）得以透過網路或其他方式公開，供民眾取得與利用。（2）服務效率的提昇（more efficient）：行政事務經緯萬端，再加上法令規章的約制，導致政府組織的日益龐大。電子化政府的目標之一，是希望透過資訊化的過程，將行政程序簡單化、統一化，業務電腦化、網路化，以提昇政府服務的效率，並增加施政的主動性與回應性（Bekkers & Zouridis, 1999：186）。（3）易於操作（easier to use）：基於社會需求的量增和日趨多元化，政府為了滿足民眾對於政府資訊「知」的權利，必須透過多樣化的傳送途徑，盡可能地排除民眾在取得政府資訊與服務過程當中所可能遭遇到的科技、社會、經濟、政治等障礙。

行政人員在決策或政策執行時，不對稱地、壟斷性地擁有所有相關資訊是批判傳統官僚體制的重要弊端。經由「電子化政府」概念的落實，過去隱密的政府資訊可以透過網際網路向民眾公開。政府資訊公開最基本的意義，在於民眾可以單向地上網來取得政府各種的判決書、立法進度、政策方向等資訊。其次，政府資訊公開是一種提供便民服務的行政行為，例如戶籍謄本的申請、行政規費或罰款的繳納等可以透過網路的方式進行，方便民眾取得所需要的資料。更重要的是，政府資訊公開系統本身已經成為決策機制的一部份，政府機關通過網路與民眾或利害關係人產生互動，實現民眾直接參與公共事物的目標。

政府資訊透過普及且快速的網際網路傳送，不僅是消極的將政府資訊公開而已，更可以積極的將政府資訊加以利用，連帶的使得資訊公開的意義產生變化。政府資訊的商業加值利用是指政府將其原始的資料作成資料庫供民眾在網路上瀏覽及下載，至於資訊的創意及附加值是必須由民眾自行開發而非由政府提供給民眾。目前已經有的實際成例包括法令電子資訊系統及地理資訊系統等。政府資訊的另一種附加值可表現在決策之上。這是指當行政機關將相關法案的草案透過網路加以公開並向各方邀請意見及資料後，在短時間之內便以取得民眾或產業界的意見及質疑點，也可能獲得部分專家的研究成果。這些對決策有益的資訊，行政機關均是可以即時快速的獲得（Bekkers & Zouridis, 1999：186）。

囿於各個國家發展的程度不同，「電子化政府」的具體措施雖未必能完全因應每一個國家所面臨之社會變遷的差異性，但是「電子化政府」的概念應為面對資訊社會和全球化衝擊，掌握資訊先機，相當適當的一種技術層面的運作。誠如van de Donk & Snellen（1998:5）所言，「資訊的獲得、儲存、處理、傳播，和溝通本來就是公共行政的核心功能。換言之，資訊和通訊科技就是與公共行政所有功能相關聯的核心技術」。值得注意的是，資訊科技並未導致公共行政的發展，科技的進步只是改變了公共行政的生產功能而已（van de Donk & Snellen, 1998:9）。

「電子化政府」的落實仍應考慮其工具性價值，在法律、政治，和行政層面上所可能導致的偏差。透過「電子化政府」的途徑，民眾可以獲得個別需要（tailor-made）的資訊與服務。但是要達到這個境界，政府必須廣泛而詳盡的蒐集個人資料，以決定適合個別需求的服務是什麼。透過先進的監聽科技與分析技術，個人將無所遁形，可能侵犯了個人資料的隱私權（Frissen, 1999；Bekkers & Zouridis, 1999:190）。其次，隨著「去中心化」的發展，民眾雖然亦於取得資訊與服務，其負面的影響是責任歸屬（accountability）的問題也趨於不明確。除了責任歸屬模糊化之外，「電子化政府」所建構的民眾與政府之間的關係是「消費者-廠商」的關係，消費者並沒有參與決策過程的權利與義務，民主政治的基礎可能隨之而瓦解。由於行政人員的資訊不對稱性和技術優越性，「電子化政府」的建構更可能造成「偏差的自動化」（automation of bias, Kraemer & Dutton, 1982:193），預期決策透明化的目的可能適得其反。

這些強調「電子化政府」的工具理性價值所可能產生的問題，不但需要經過反覆的探討與觀察來分析其潛在偏差發生的可能性與嚴重性，更需要國家機關尋找適當的理念架構，重新調整其在全球化與資訊社會發展趨勢下的新角色。關鍵問題在於：當公共行政的核心技術和生產功能發生改變的時候，國家的角色是否會隨之而產生變化呢？換個角度來說，社會變遷的趨勢（資訊社會與全球化）對於國家的衝擊又是如何呢?

肆、國家機關新角色

國家機關（the State）可以被視為是政府（government）、統治階級（ruling class）、規範性的命令（normative order）、或是行政官僚體系與制度化法律命令的整體（Krasner, 1984：224），後者則是國家論者所持的定義。在討論資訊社會和全球化對於國家的影響時，基本上是將國家機關界定為一中介變項（intervening variable），所關心的是國家如何調整其制度結構及角色，以因應國內社會和國際環境的轉變？而這些因應調整又如何在日後影響內、外環境的變化？

資訊社會與全球化的趨勢方興未艾，對於國家與公共行政的可能影響尚未能完全地展現。但是綜合目前的情境，許多學者認為資訊時代的國家或公共行政將有下列幾項可能的潛在威脅（van de Donk & Snellen, 1998:14-18）：（1）受到資訊科技的進步（例如網際網路的發展）的影響，國家機關（the state）將會在政府組織之間、經濟產業、財政，和法律領域上發生「去疆界化」（deterritorialization）的情形，導致某種程度的國家「虛擬化」（virtualization）。（2）無論是在國家各種權力（行政、立法、司法）之間、各級政府之間，或是公共行政領域的各個功能轄區（authorities）之間，傳統上扮演抵禦國家權力侵犯民眾自由保護者角色的權力制衡（checks and balances）體系將會逐漸被侵蝕；也基於權力制衡體系的遭到破壞，公共行政與社會之間一種新的信任基礎亟待建立。（3）由於科技的進步，運用監控技術來保障公共領域安全對於公共行政是非常誘惑的論點，但是卻同時的侵犯了私人領域的空間，導致過去公、私領域之間非常慎重而微妙的關係將會向公部門傾斜。高科技的運用也將強化政黨菁英和行政人員主導決策的位置，增加政策急遽轉變（相對於過去的漸進調整）的可能性，導致民主政治基礎的削減與弱化。（4）公共行政所慣用的地域和功能轄區的架構，將會逐漸地由公共行政各個部分臨時性的聯合運作或聯盟，或是經由公、私合夥關係所建構的體系取代；不但韋伯官僚體系的分工與結構下蘊含的權力制衡系統將遭到侵蝕，一套新的專業和倫理基礎也必須重新建立。也有學者認為，隨著資訊科技的發達和全球化趨勢，虛擬空間上的權力關係將擴散化（horizontalization），即所謂的「去中心化」（Frissen, 1999：191），傳統國家所代表的單一中央威權體系將被許多政策網絡（networks）所取代（Bekkers & Zouridis, 1999:191；Rhodes, 2000），更進一步導致國家統治的正當性危機。

姑且不論這些潛在威脅發生的可能性有多少，上述的討論至少說明了一項癥結：國家的角色與功能依然存在。不但這些威脅並非全然絕對的，其可能帶來的影響只是程度上的問題。在全球化的趨勢下，個別國家的企業要在全球經濟市場上佔有一席之地，甚至擴大其商業利益，必須透過強而有力的母國來支撐。在全球化的競爭壓力之下，國家定位及政府作為無可避免地受到前所未有的衝擊，但實際上國家機關的作為對於國內政治、經濟、社會發展的影響仍是必然現象。當前所面對的並不是國家介入「是與否」或「對與錯」的問題，而是「介入程度」與「介入類型」的問題（Evans, 1995）。

身處於全球化趨勢所導致的複雜國際新秩序當中，國家的作為顯得更為重要。對內應尋求國家與社會力量的最佳整合與發揮，對外則尋求國家地位的平等，避免外在勢力對國家造成的嚴重壓迫。隨著國際情勢的轉換，現今國家角色勢必需要作適當的調整，強調的不再是單面向國家角色的強弱、有無問題，而是將國家角色置於全球體系之下討論，多面向地探究國家介入的時機、方法及程度適宜與否。Rosenau（1994）強調資訊時代「分合並存」（fragmegration）的現象，國家主權同時受到衝突分裂（conflict-fragmentation）和合作整合（cooperation-integration）的影響，一方面有「全球化」整合的趨勢，另一方面又出現地方性的分裂[4]。因此，國家機關同時面臨了上、下兩方面的壓力，必須經由轉化（transformation）的過程，以重新建構其在國內、外領域的功能與角色。這種國家機關建構對於世界性經濟體系負有國際責任的認知，並將此一認知內化的過程，或可稱之為「國家機關的國際化」（internationalizing of the state）。全球化趨勢固然導致國家疆界模糊化的現象，面對外部建立的政策優先順序（全球化）和內部社會力量需求（地方化）之間的可能衝突與矛盾，國家機關無可避免的仍然必須扮演著平衡全球化壓力與國內需求持續高漲二者之間矛盾衝突的協調者（mediator）角色（Panitch, 1996:91；Baltodano, 1997）。更甚者，當全球化資本主義市場的勢力持續擴張而影響到人民權益的時候，國家機關必需保障其人民，並且有替人民伸張正義的義務與功能（Rothkopf, 1998:338）。

基於網際網路的特性，任何一個國家境內發生的事件，都可能成為國際或其他非國家行為者（非政府組織）所關注的焦點而形成輿論壓力。Rothkopf（1998）稱之為「虛擬化政治」（cyberpolitik），並且認為實際政治仍然將主導資訊社會的發展，國家機關將會透過其資訊能力的展現來控制「虛擬化政治」的形成與內涵。運用在國內政治方面，這或許也是Keohane and Nye（1998）所倡言之利用「柔性權力」（soft power），透過資訊的自由流通，形成共同偏好，以建立國家機關合法性的展現。

再就資訊社會發展的層面來觀察，國家機關居於發展樞紐地位的角色依然清楚鮮明。以美國推動電子化政府工作為例，面對資訊科技的蓬勃發展，國家機關扮演的角色依然重要。1993年，美國政府由副總統高爾領導的「全國績效評估」（National Performance Review）運動，推出了「運用資訊科技改造政府」（Reengineering—Through Information Technology）報告，企圖透過資訊科技來改善政府的效率、產品與服務品質等問題，強調民眾可以更多的機會和更有效的方式，經由「電子化政府」取得政府高品質的服務。為了支援「電子化政府」的運作，該份報告更建議落實NII（National Information Infrastructure）並進行整體面的規劃、進行基本網路實體的建構和執行先導實驗計畫、規劃網路管理和共用資料庫、修訂相關法規，和制訂國家與國際使用標準等配套措施。1994年，美國「政府資訊科技服務小組」（Government Information Technology System，簡稱GITS）又提出「政府資訊科技服務的遠景」的報告。強調必須利用資訊科技協助政府與客戶之間的互動，其目的包括：（1）建立政府資源共享的願景，排列政府資訊科技的優先順序，讓各層級政府之間的資訊得以互通與合作。（2）增進資訊基礎建設的發展，「電子化政府」可以更有效率地提供資訊和服務給社會大眾，以及快速回應民眾需求並保障個人隱私權。（3）強化資訊科技的領導能力，使得領導者能夠善用各種資訊科技的政策與程序，並建立政府服務標準，以達成政府顧客導向的目標。

國家機關「自主性」（autonomy）的特質在上述案例中表現無遺。根據Cohen和Arato（1992：ix）的說法，任何現代國家都可以將其內部依國家公權力的有無而分為國家機關和社會兩部分；後者又可以細分為市民社會（civil society）、政治社會（political society）和經濟社會（economic society）三個小部份。一般而言，後兩者都是根源於市民社會，而且在社會文化價值、組織與溝通方式上擁有共同的特質；它們都是根據權利（right）的理念（特別是政治權利和財產權）而被建制化，而這些權利理念的內涵，又都與那些能夠確保現代市民社會存續的權利網絡關係相銜接。另一方面，國家機關自有不同於三種社會的獨特立場和利益，而且會在不引起正當性危機（legitimacy crisis）或資本累積危機（accumulation crisis）的前提下，運用其獨占性的武力或強制性的公權力，對三種社會施行汲取式、保護式或生產性政策，以確保自身和整個國家的生存與發展（蕭全政，1988：81-93）。無疑的，資訊科技的發達，對於公民、政治與經濟社會得結構與本質均產生重大的衝擊。如前所述，資訊社會的發展，必須經由國家機關創建「國家創新體制」，在訂定資訊發展策略、建構資訊基礎建設、發展網際網路、規劃資訊標準格式、保障資訊隱私權…等方面積極主動的倡導、推動與配合，才能得以真正地落實。

無論是針對全球化趨勢或是資訊社會發展所帶來的衝擊，國家機關都必須扮演積極主導的角色。但是回顧van de Donk和Snellen（1998）所提出的資訊社會以及全球化的特徵對於公共行政的影響，癥結更在於國家機關的統治正當性受到「去疆界化」（國家與社會之間、公私部門之間）、「去中心化」、「虛擬化」、破壞權力制衡體系、弱化民主政治基礎等潛在性威脅的挑戰。新經濟體制下，國家的功能與角色日益重要，但是卻必須面對正當性危機而因應兩個基本問題的挑戰：第一、如何在疆界模糊且權力擴散的情況下，能夠繼續維持著治理上最起碼，但仍然具有效能的分工體系？第二、如何確保這一個分工體系能夠維持統治的正當性？（Hirst, 2000：25）在現今的價值體系中，國家機關的統治正當性除了立基於提供民眾服務，滿足社會需求之外，更重要的是能否維繫民主政治的精神。

運用資訊科技以提供服務（電子化政府）儼然成為國家機關因應社會變遷的一種手段。為了降低或掃除對於民主政治可能產生的潛在威脅，國家機關應該更具體的構思：哪些服務是必須由國家機關來生產（produce）的，哪些是國家機關可以提供（provide），但是不需自行生產的？哪些服務可以「電子化」的、哪些是不可以電子化的？

上述的情況卻也突顯了國家機關剩餘範疇的重要性（見圖一）。國家疆界和公、私之間分野的趨於模糊化是全球化與資訊社會對於國家機關的潛在威脅。這將引發調整公共部門範疇的議題，也是區分政府生產與提供服務之間差別的意義所在。新公共管理倡導政府應該多導航（steering），少划槳（rowing），後者所指稱的即是政府應該減少服務的生產功能，朝「小而能」的方向發展。公共部門範疇的縮減，將有助於能夠比較嚴謹的區分和整合與私部門的分工體系，國家機關與社會（政治、經濟、市民）之間互動的途徑與管道也可以比較清楚的浮現。

從理論的角度出發，Hirst（2000：26）認為國家機關最重要的角色是界定領土之內活動的組織（包括政府）和參與者所擁有的權力與責任，以及國家機關可以經由政府與各個有組織的社會利益之間的夥伴關係而成為社會共識的協調者。這兩項角色應可做為提升民主政治的設計重點：民主政治是關於資訊交換與建構共識的機制；有組織的公眾得以藉此與政府進行對話（dialogue），進而在對話的基礎上要求政府負責。Hirst（2000：27）所強調的制度革新是「組織型社會民主化」（democratizing the organizational society），一方面將國家機關的功能盡可能的讓渡給社會；另一方面則是將市民社會中的組織盡可能的民主化。其目的是企圖將政府生產服務的功能，從其監控（supervision）的角色中區分出來，以減少對於社會各層面的不當影響。換言之，Hirst的理論亦是著眼於重新規範國家的疆界，以落實民主政治的精神。Spicer（1997）也認為國家機關應該從傳統工具理性所引導的「有目的性的組織」（purposive association），轉變為以規範個人行為與互動關係為主要功能的「市民組織」（civil association），而後者正是民主政治的最終關懷。

經由資訊科技以及網際網路，「電子化政府」固然提供了無障礙、即時的溝通和建立共識之管道，國家機關更重要的目的在於民主政治的維護者，規範逐漸呈現權力擴散現象的各種社會利益之間的互動關係。如果「知識管理」所強調的僅止於「隱性知識顯性化」的過程，而「電子化政府」也僅能在虛擬空間中提供顯性知識，維繫民主政治所必須的面對面溝通對話和直接參與反而無法彰顯。國家機關在嘗試區分哪些政府服務是可以電子化以及不可以電子化的過程當中，如何在倡議「電子化政府」之外，能夠藉由提供不可電子化服務的機制，強化民眾參與和直接對話的管道，將是因應資訊社會發展與全球化趨勢的重要課題。

綜合前述，在與資訊社會交相影響的部分，國家機關對應的策略應為：（1）國家機關扮演建構公共領域的角色，經由資訊的透明化與公開，達到溝通、聯繫、傳遞理念，進而形成共識，維繫國家機關的正當性。（2）國家機關同時扮演維護個人隱私權，維護並管理網際網路流通的管制者的角色。（3）國家創新體制的建立。

在國家機關與全球化趨勢相互交集重疊的領域：（1）國際組織的興起，成為全球市場與國家機關之間的中介面，某些具有部分國家主權的特色（例如歐盟），某些只反映出參與國家願意尊重共同意見的意願（例如WTO，APEC等）。在這些情況之下，國家機關確實執行與落實國際協定的能力與意願，是國際組織得以成功運作的關鍵。（2）非政府組織參與國際事務，並且對於國內與國際事務的影響力與重要性顯著提昇。NGOs與國家機關之間的互動關係，直接涉及全球化趨勢對於國家機關或國內議題的衝擊。

關於國家機關在不受資訊社會與全球化影響的範疇內，其色與功能的調整約可歸納為下列幾項：（1）國家機關扮演全球化壓力與國內需求的平衡者的角色。（2）國家機關扮演維持本國文化與特色得以繼續存活與發展的保護者角色。（3）在經濟層面上，國家機關必須維護國內高科技產業之外傳統產業的存活與發展空間。（4）調適與國內各層面社會之互動關係，以因應全球化與資訊化的趨勢，包括政府再造與行政革新工程和分權化（府際關係的調整）的推動。

伍、結論

九O年代之後，隨著資訊科技與網際網路的快速發展，今日世界各地的人們不停的透過全球資訊網路的特性：無遠弗屆性、雙向溝通性、內容的及時性、內容的隨機性及恆久性，從事於相關各種活動。在這科技創造世界的時代中，資訊技術的發展促進了人類的工作方法和組織的改造。透過科技資訊化及網路化的發展下，使得組織的生產力及競爭力極大化的擴張，相對的對整個社會產生重大的衝擊，更進一步帶動民眾與政府溝通的管道，組織新功能的擴張與整個組織的生產力及效率等議題的重新檢討。

在順應科技潮流及生產力的追求下「電子化政府」的議題，已急速在政府部門中紮根。政府各機關所提供資料內容是否完整、資料的取得是否容易、網頁連結的速度、民眾對電腦的素養、或者是電腦的普及率等議題皆是政府所會面臨的課題。但是更重要的是，在資訊社會與全球化趨勢中，「電子化政府」策略所可能導致的如何調整國家機關角色和如何落實民主政治的挑戰。在「解構」的過程中，如果沒有「重構」的努力，虛擬世界可能是「虛無」的世界。

即使深受國際政治經濟動態的影響，國家機關的正當性是建構在能否維繫與相對應社會之間均衡互動關係（維持社會秩序）的條件上。從歷史發展的角度來思索，隨著國家領土的持續擴張，新的社會秩序的建構必須考慮其他地方極為抽象的「其他人和地方」的期望，並且嘗試維繫「內－外」，「主－客體」之間的適當關係（Luhmann, 1990；Giddens, 1990）。申言之，國家機關的制度化建構（the institutionalization of the state）是基於：國家機關同時在國內與國際層面的運作，促進了國家歷史的建構；國家機關能夠維繫跨越領土空間之社會關係（regulate social relations across territorial space）的能力，使得其維繫跨越歷史時間之社會關係（across historical time）成為可能（Baltodano, 1997:622）。面對資訊化社會全球化趨勢的雙重壓力，國家機關能否維繫與社會之間的互動關係，並發展建構出新的社會秩序成為當前嚴肅的課題。

本文強調，國家機關的功能與角色並不會因此隨風而去，但是必須重新思考與界定。在面對全球化的趨勢下，國家機關應該運用非政府組織和區域性國際組織，做為國際壓力與國內需求之間衝突的屏障，並且在不傷害本國利益的前提下，消彌二者之間的差異，盡量取得共識；而在資訊社會的影響下，一方面透過電子化政府的建構，配合並滿足資訊社會的特色，另一方面則必須透過國家創新體制的建構，掌握並主導資訊科技的發展走向，以彌補期望與現實之間的落差。更重要的是，國家機關如何在剩餘範疇內重新界定其功能與角色，發揮自主性和展現主體性，以保障社會相對弱勢部分的權益，免於受到全球化不均衡發展程度和資訊社會數位落差的負面影響，才是當前國家機關（尤其是發展相對落後的國家）急迫需要解決的問題。

[1] 潛在網路使用人口(current Internet universe)： Nielsen//NetRatings定義的網路使用群以家庭為單位，包含該家庭2歲(含2歲)以上且擁有網路使用管道的所有成員，不考慮其網路使用率。（http://www.find.org.tw/news_disp.asp?news_id=1355 ）

[2]有效網路使用人口(active Internet universe)：在特定期間內曾上網的網友。（http://www.find.org.tw/news_disp.asp?news_id=1355 ）

[3]所謂的「知識經濟」，就是直接建立在知識與資訊的激發、擴散和應用之上的經濟，創造知識和應用知識的能力與效率，凌駕於土地、資金等傳統生產要素之上，成為支持經濟不斷發展的動力。

[4] James N. Rosenau, “State, Sovereignty, and Diplomacy in the Information Age,” http://www.usip.org/oc/vd/vdr/jrosenauISA99.html. 引自彭慧鸞（2000:6）。