自5/20新政府上任以來，國內外政治經濟挑戰接踵而來。新任政府部長級官員的水準可謂一流，政府施政大方向也頗受主流民意期待，但在許多突發狀況與緊急措施之間，也常被批評政府高層不擅與民間溝通，或對民間期待做了不當的回應。是否，全力治國，必定和爭取民眾支持與了解相抵觸；而專業治國，就必定與了解民眾需求背道而馳? 我們批判反對民粹政治，而技術官僚是否是可以完全滿足現況所需? 以下是本文探討以下議題：

1. 與民眾溝通，已是許多民眾的期盼，而且是許多政治觀察者的建議。在野黨已經計畫從這一個起點開始重新出發。

2. 當下的中央與地方政府，並非不了解民眾溝通的重要性，但是卻極少設置與民溝通的機制，網路上的民眾留言版討論區常見荒廢無人回應民眾建議的情況。

3. 與民眾保持深入密切的溝通，與專業文官治理相輔相成，讓政府對市民的服務真正回應民眾的需求。

4. 與民眾溝通，不是政治領導者一個人的責任與能力範圍。若要建立合適的與民溝通機制，需要強化與善用既有的溝通系統，與開發新的溝通管道與模式。本文也將針對這個方向做出具體建議。

意義與功能 – 什麼是「與民間溝通」

探討政府與民間的溝通，其實也就是在討論政府與民間可能，或應該，如何維持關係，如何互動。即使在民主國家，政府首長由選舉產生，民眾與政府的關係仍然可以有許多種模式。在一個極端情況，政治人物可以平常維持高高在上和民眾毫不往來，只選舉前象徵性地與民眾接近，以一種上對下的施惠關係爭取選票；在另一個極端情況，政府與民間，在社會上平起平坐，各用其專長及資源服務社會，政府向民間徵詢專業知識和了解服務目標，民間也可主動提出需求構想，和政府協力合作。庫瑪(Kuma) 在其著作中把與民間溝通的深度視為光譜，並且由淺而深可描述如下:


與民眾溝通的深度，這個概念，其實也等同於民間在公共事務上的角色與地位。在某些情境下，政府壓制民間的活力與自治能力，或者因為政府涵括了社會上絕大部分的知識、資訊及資源，導致民間無法也無力在社會上扮演積極角色。但在朝向民主發展及教育普及的國家中，民間若仍被政府視為照顧與施惠的對象，或民間仍期待本身被動地接受既定政策，不但人民總會感到被漠視和輕視，而且將有太多的人力和知識資源，被阻隔在公共事務之外，對社會整體而言極為可惜和浪費。

在政治思想的傳統裡，一直有思想家強調民眾在政治過程中的重要性，但因教育難以普及，資訊溝通的難度，政治總還是在少數菁英的掌控之中。到二十世紀下半葉，世界經濟大幅成長，教育普級，資訊科技發達，民間愈來愈多人對於公共事務有話想說，甚至能察政府之未見，思及政府之未知。此時，哈伯瑪斯(Habermas)等學者，再提倡市民參與或是審議民主，就不再是高遠的理想，而是務實的必然。許多國家，因此學說的啟發，或是自然地水到渠成，民眾日益能夠而且願意參與公共決策，歐、美，甚至第三世界國家都有地區性的實驗(Gastil and Levine ed., 2005)。

許多文獻顯示，民眾若得以深度參與公共事務決策，可收以下的效果：

1. 民主正當性：透過告知，聽取意見，並把民眾需求和好惡反映在政策之中，可以提高政策過程的民主正當性，避免將任何不當的政策強制加諸於民眾(Chaskin, 2003)。

2. 政策品質：透過了解民眾的偏好以及需求，政府可以更加清楚地以民眾的角度定義問題，以及設立目標。並且，讓民間的知識進入政治過程，將彌補官僚體系的限制，讓政策思維更周全(Barber, 1984)。

3. 培養公民：當民眾知道他們的意見不會被漠視，他們的發言與參與可以造成改變，民眾也就更願意了解和思考公共事務(Cunningham, 2002)。

4. 培養民間社群：政府的職能雖然龐大，但仍然有限。開放最基層的民間團體 – 專業團體、企業團體或社區團體 – 參與公共事務，也將發展其組織、責任感以及對社會的認同感，可在政府施政有不足之處加以彌補(Beierle, 1999)。

當前的台灣政局，經濟情勢動蕩不定，在野黨屢屢炒作忠誠度問題，並在兩岸重啟互動交流之際，實有必要加強與民眾互動。在消極面，可避免不當的決策或回應傷害民眾期許；在積極面，可做出合於民眾需要的政策，並且讓民間的人力、知識和資源，更廣泛地服務社會需求。

警訊與建言 – 強化與發展與民間溝通管道的時機

歷史的考驗與包袱

國民黨政府，不只需要專業文官，更需要與民溝通；與民溝通之意不只是下鄉與長住，更是包括發展制度化系統化的參與管道。長期以來，國民黨多處於統治地位，承襲了遷台政權與非本土的標籤。雖然有重視學術菁英的傳統，並推動經濟發展著有成效，但仍為中南部農民感到疏遠。民進黨是由草根發跡，從發傳單與街頭運動，以至總統勝選。民進黨無論平日與選民的親近性，或是在情感上與基層的認同度，在某個層面是難以消滅的。是以，在前總統陳水扁任內，其失職失政最嚴重的時候，曾有百萬人民集結抗議，此時民進黨仍能動員近十萬中南部群眾北上聲援，且在失政的八年後仍有42%的選票。相較之下，國民黨在許多選民心中是有某種先天的劣勢。不過，雖然歷史不能逆轉，但未來，仍可靠實際行動造成改變。陳前總統以「台灣之子」美名當選，八年後，因種種倒行逆施被選民認清及否定。在這個時刻，國民黨以及以「新台灣人」自居的新總統，面對了一個歷史性的考驗：如果國民黨政府在這次執政期間証明了自己與民眾站在同一陣線、「真心交陪」，則「外來/本土」的爭執可望在台灣內部完全消滅；反之，若國民黨仍讓人感到師心自用與民脫節，則「外來權貴」等帽子早已準備好，就等國民黨自己坐實這些指控。

果不期然，自新政府上任之初，媒體或是在野黨都以高度批判的姿態檢視新政府能否符合民眾期待 – 尤其是關於新政府官員是否重視民間感受，或是表露絲毫強勢態度。是以，綠卡被刻意描繪為忠誠度問題，風災後媒體放大了「立刻勘災」的指標性意義，而莊國榮事件造成滿城風雨，總統動見觀瞻動輒得咎。這些都不是事出無因，而是過去的歷史包袱，讓國民黨特別容易引起某些符號式的聯想：權貴、傲慢、白色恐怖等。事實是，即使時空變換，國民黨已經體質不同，領導人更是迥異，符號和歷史經驗仍讓國民黨格外脆弱。在大選之後，甚至社運團體還發出了不知何去何從之感慨[1]。要在中南部選民心中建立執政正當性，讓他們相信政府與民眾站在一起，國民黨上下所有從政人員都要付出漫長的努力。

競爭與批評

時間與競爭對手，並不給國民黨漫長的努力時機。民進黨主席已開始下鄉，鞏固既有支持者，並且協同閃靈樂團等代表人物開啟與年輕人對話的大門，力圖爭取年輕人支持[2]。然而在此同時，內閣官員忙於處理一日萬機的政局，而總統為了憲政常軌退居二結避免為內政下指導棋。相形之下，國民黨與馬總統更容易受到民眾誤解和媒體批評。甚至許多觀察與評論，都直接指明與民間的溝通是新政府的罩門，此方面的改善不但必要，而且刻不容緩[3]。雖然國民黨縣市長也建議政府加強「與民溝通」，而且馬總統及劉院長也都認同這個方向，但現在的實踐標的只在於「總統下鄉」。

總統下鄉是很好的構想 – 拉近與民眾距離，了解民間疾苦 – 但是不夠。下鄉雖好雖重要，但一個月難得一兩次，每個鄉鎮市多久輪得到一次? 更別說每個村里或個人。民間有什麼疾苦，要等到何時才反映給總統呢? 另外，總統聽取了民眾心聲，卻又如何呢? 總統不可能親自修橋修路，也不可能靠他送兩個紅包來救民急難。期待總統下鄉，象徵意義遠大於質實意義，宣慰功能遠大於施政功能。是的，我們有些期待總統下鄉造成些與民溝通的象徵與宣慰，但我們更需要的是與民溝通的實質結果反映於施政績效。要達此目標，並非天方夜譚或好高騖遠，因為與民溝通的組織、管道與人力，其實大致上已經存在 – 中央/地方議會、地方首長、地方黨部，其實都有能有責共同肩負起這個使命。以議會、首長加上黨部的三重網絡，比起總統一人單打獨鬥，更能有效地讓政府了解全面的民情，而且可以全面地以具體施政加以回應 – 而且不需要多花錢。現在需要的，也許只是推動確實的執行，開風氣之先，並且將此作業有系統地制度化。

在思考如何具體改善之前，也許該先問一個問題：到底台灣政府在與民溝通方面，做了多少努力? 國內中央，地方，或國外案例的比較是如何呢?

現況與比較 – 台灣中央/地方政府與三個國際都市的比較

具體描述台灣政府全面的民眾參與程度是不太可能的，當然更不用說描述全世界國家的現況。就連台灣內部而言，各機關部會性質不同，或縣市首長風格與策略不同，開放民眾參與的程度就不同。這篇文章將選三個中央部會 – 研考會 (負責行政院下的所有施政計畫及構想)、環保署及內政部 (與民眾生活關係密切)；四個地方政府 – 台北縣、台北市、桃園縣與台中市；以及三個世界級都市 – 芝加哥、倫敦、東京都。本調查不包括各級議會以及民代，因為代議士本身就該全力與民眾溝通以有效向行政部門反映民意，但他們實際付出的努力人人不同，也幾乎不在機關網站上揭露。因為時間與資源的限制，本調查的資料來源是各機構的網站，而主要觀察的重點包括：是否提供民眾詢問與建議的管道，是否公開回應，以及是否有制度化徵詢民眾意見的機制，無論是透過網路或是公聽會等形式。本研究調查的時間，為2008年六月底。調查結果整理如下：

行政院研考會

· 研考會網站中，「全民諸葛亮」頁面的功能，應該是接收民眾的建議 [4]。然此頁面上，在520之後有五篇民眾貼文，並沒有研考會回應 – 無論是接納、再研究，還是否決其建議。有網頁空間，卻不理會與回應，絕非有意培養與鼓勵人民建議之道。無怪本頁月餘只有五篇建議，好像民眾不關心也沒意見。其實，在許多民間網誌或討論區上，早已有許多見解精辟的政策意見，未被研考會收納探知與利用。如果研考會真有意圖傾聽民意，則與民間各民眾發表意見的網路空間合作，十分值得嘗試與研究。

· 研考會最接近「與民眾溝通」的活動，是在2007年中的五場座談會以及研討會[5]。這些活動的存在與議題都值得肯定，中央部會的活動，以延請學者發表意見為主，也無可厚非。但在網頁上公開的研討會結論，最多者仍是會內主管發表的言論，以及立法委員的建言 – 此二者的意見並不需要研討會來發表，可隨時進入行政部門變為政策，而學者的角色在研討會中似乎都不太受重視。只有一場身心障礙者的座談會，有較多民眾的參與，但也並不見結論擬定了任何具體政策目標，以改善身心障礙者的生活品質。

· 未預告任何開放給一般民眾的諮詢溝通活動，未預告任何邀請學者或開放學者及學生參與的諮詢溝通活動。

行政院環保署

· 「輿情反應追蹤」頁面，並不開放輿情反應其本身的認知感受，而是政府的文宣公告[6]。

· 「環保E言堂」頁面的FAQ中[7]，有環保署所張貼與民眾詢答的對話討論 (民眾並不能主動在此頁面上加增詢問)。民眾與環保署的對答能夠公開，而且似乎有相當活躍的使用，唯5/20後，完全再無新詢答。是否為新的政策使然，我們尚不得而知。

· 「環保論壇」[8]似乎是政府機關中少見的高使用率頁面，5/30到6/30之間有67篇文章，皆非無的放矢的發言。而環保署對於此頁面上的發言，幾乎完全視而不見而並不回應。已有數位民眾張貼文張質疑「環保論壇到底有沒有人回[應]啊」[9]。市民參與行動的經驗人士認為，這樣的「虛假的諮詢」做法，讓人民失望和否定政府，更甚於毫不開放意見論壇(Creighton, 2005)。

· 沒有看到環保署任何開放給一般民眾的諮詢溝通活動，未預告任何邀請學者或開放學者及學生參與的諮詢溝通活動。也沒有公開的記錄顯示有辦過這類活動。

行政院內政部

· 內政部的民眾諮詢網頁，雖然使用率不高，但是幾乎所有的民眾問題都有回答，而且可謂相當體貼[10]。

· 內政部警政署的論壇，需要會員登入方可看到討論內容以及參與討論，就公部門而言，此做法的必要性有待商榷[11]。而警政署也未舉辦任何與公眾對話的活動 – 而我認為，警察機構是最需要與民眾溝通的機關之一，因為它是最直接保護人民安全，甚至也是最可能直接侵犯人民權益的政府機構[12]。

台北市政府

· 「網路市民談市政」[13]上，有讓市民公開留言的網頁，使用率約每月六十篇批評建議，建議品質相當高，市府各機關也直接透過這個管道回應。但有市府回應的文章比例約只有三分之一左右，一個月以上的建議文章就刪除了，這些都是可以進步的空間。

· 「市容查報系統」[14]讓民眾參與找出需要維修的公共設施或公共空間，而且列管執行率，算是相當先進的做法。另有方便的路霸檢舉[15]、全民督工[16]、積水查報[17]等系統，在交通與工程方面，可說給市民相當大的空間反映問題尋求改善。

· 整體而言，台北市政府有透過網路提供民眾數種提供資訊與建言的管道，尤其是關於公共設施維護方面。如果在一般的各種建議上，也可以達到同樣的水準，甚至不只消極地維修，還可以聽取民眾意見如何創造價值，則更理想。並且，台北市並沒有任何正式與市民對話的活動，制度化常態性的諮詢體系建立與民眾深入互動的管道，此為可惜之處。

桃園縣

· 桃園縣政府提供的「服務網誌」網頁[18]，讓民眾提出各種訴求以及問題，使用率可謂中等，而縣府對每一篇留言皆有回應，而且回應方式相當親切負責。

· 桃園縣府網站上有「縣容查報系統」[19]，讓民眾指出哪些公共設施與空間需要維護。

· 「申辦搜尋」網頁，有400項以上的申請作業，可以讓縣民在網上辦理，可謂十分便民[20]。

台北縣

· 台北縣府網站上，有「縣政論壇[21]」，7/1瀏覽時有一則對縣府各局處服務櫃檯人員的滿意度調查，只有5人參與投票。另，此論壇已明言縣政府並不予答覆。

· 另台北縣府提供「與民有約[22]」服務，讓市民提出申請後，與市府工作人員面談。關於此服務落實情況，台北縣府並未公布任何形式的資料。外界無從而知多少民眾利用了此服務，以及他們的訴求是否得到適當回應。

台中市

· 台中市「市民討論區」網頁中[23]，有八個討論分類。在7/1瀏覽時，其中七個討論區沒有文章，一個討論區中有五篇討論，只集中在6/30與7/1兩天。市府沒有回應，並且，討論文章的品質也流於情緒抒發而非理性建議與實案陳情。如果市府一向不回應，而且在討論文章出現後的兩三天內就刪除文章，這樣經營討論區，當然無法吸引理性思考真誠關切公共事務的網友留言。

· 除了「市民討論區」之外，市府沒有其他顯著的管道，公開傾聽與回應民眾意見以及建議。

東京都

· 東京都「都政モニター」[24]計畫中，每年選擇六個項目，深入了解研究市民的認知，感受，經驗與見聞，可供政府在該方面制定相關政策時參考。調察項目包括家暴、自行車使用、都市觀光等。

· 同樣用以了解市民生活與處境的計畫，包括「世論調査」，每年選擇三項市民生活重要層面，就其實況與滿意度，舉辦大規模深入採訪與調查。調查過的項目包括醫療保健、環境品質等[25]。

· 針對特定方案及計畫的意見募集：市政府公布正在研擬的計畫或方案，在一定期限內開放市民提出批評及建議[26]。

· ｢都民の声」與「月例報告」，｢都民の声」[27]是東京都政府開放民眾給予意見的管道。雖然這是不公開的管道，但也並非如國內的首長信箱，純粹是民眾與機構之間的不公開的信件往來。在月例報告與年報之中[28]，政府統整出各方面的民眾意見，雖然較少統合性的回應。

倫敦

· 自1998年，工黨政府發布一系列的白皮書，推動強化地方政府與社區，其中一部分的實際政策，即在於加強政策制定過程中採納民間意見的程度，並且將之制度化。2004年起，內閣向各級政府發布<<諮詢綱領>> (Code of Practice on Consultation)，正式要求將此政策落實。大倫敦政府及其所屬的重要機構，也都開始就本身的業務屬性，制定諮詢流程。

· 大倫敦政府制定的諮詢綱領，主要在兩個文件之中：<<諮詢倫敦之架構體系>> (Consulting London: a framework) 以及<<傾聽倫敦>> (Listening to London)。倫敦政府諮詢的對象，包括兩類：專業團體，組織與企業，以及一般市民。徵詢此三者的目標，分別為：了解該領域的實況、技術與資訊；爭取策略伙伴以及減少政策阻力；預估政策對任何民眾的正面效益以及負面衝擊，以利最大化其效益。可供利用的模式包括：公告後收取意見(電子/紙本)回條；目標團體(target group)討論；公聽會或公民集會。在此文件中，也對這些意見徵詢行動，提出了準則規範。

· 與民眾更緊密地溝通，不只是政策制定者(行政機構或承辦單位)的責任，倫敦市長以及一線主管也直接示範與領導與民眾溝通的重要性。倫敦市長李文斯頓，八年前開始舉辦「市民問題時間」(People’s Question Time)[29]，每年兩次由市長及一線市府主管，與民眾面對面，接受提問。此集會不但公開，而且對話整理公開上網，近幾年還有影音檔案可以線上觀看。在現場來不及回答的問題，市府將把答案以郵寄方式回應。

芝加哥

· 芝加哥如同許多美國都市，其政府結構與台灣都市迥異。芝加哥市在庫克郡(Cook County)境內，與郊區市鎮密切互相仰賴，區域性以及功能性自治組織繁多，而且州政府才是許多法律以及財務資源的決定者。因此。對芝加哥而言，「政府」的意義有多廣，決定了我們將如何測量其「政府與民眾互動」的深度。雖然太多公共組織都可能在某程度上構成政府與民間的溝通管道，本調查只限於「芝加哥市政府 (City of Chicago)」、「庫克郡政府」「芝加哥都會規劃部(Chicago Metropolitan Agency for Planning, CMAP)」

· 芝加哥都會規劃部(CMAP)不是一個行政機構，而是一個為對應美國都會區複雜的行政網絡而生的協調策劃平台。這個平台，針對每個特定領域，每個月主辦一次會議，由芝加哥地區重要的政府機構及民間機構代表參與，協商合作與歧見[30]。不但這些會議都對民眾開放，每個月還有一次集會專門提供一般民眾就芝加哥市的市政提出建議：Citizens' Advisory Committee。唯民眾回應及意見，除了當場的互動外，只會於下一次的市民集會時現場發放上一次會議記錄，但並不在網路上公布。

· 大致上庫克郡政府並沒有明顯的與民眾溝通機制管道。而在芝加哥市政府方面，此功能也不顯著。但市政府的「倫理董事會(Chicago Board of Ethics)」，可供民眾反映與檢舉其權益受侵害或忽略的情事[31]。唯近年來此董事會的運作狀況並沒有在網路上詳細說明。

· 芝加哥的市政，長期以來被認為不甚民主，甚至向來有裙帶政治之譏。而且美國的地方選舉並不引起太多熱情，州長以下的選舉投票率都很低。這不代表美國人不關心與不參與地方性的公共事務，而是美國人參與關心地方公共事務的管道非常多，甚至可以直接親身參與，而不透過地方政府。美國人會競選學區董事，發行社區刊物，成立管理社區公園的委員會，組織維護利益的壓力團體，並擅用各種其他的管道與結社，在公共領域發揮影響力。芝加哥的政府部門，並沒有積極發展與民眾溝通的管道，其實是有其環境背景。雖然美國人大致上有些排拒「保姆國家 (nanny state)」的概念，但至少在芝加哥，政府、半官方機構與市民團體提供大量的公共資源與服務，讓它成為最精采的城市之一，成就備受肯定(Clark, 2004)。



本調查的範圍當然絕非全面，也並不足以証明台灣政府機構特別不民主，但至少讓我們看出來，確實某一些國家和地區，在落實某些措施，是我們沒有做，或是徒具形式表相而無實際功能。然而台灣各政府機構設立卻荒廢的討論版，以及留言卻無回應的文章，也許仍然表示了，政府機構了解其重要性與必要性，民眾也確實有所需求 – 只是政府並未付出足夠的決心與資源，好好使用這個功能管道。本研究資料採集的時間，也恰好是在扁政府剛謝任，馬團隊甫上任的時期。在此時期之後，我國各中央政府是否有大規模加強此方面的業務，也值得觀察。

體系與領導 – 政治領導者發展與民間溝通的策略

若民眾期待的意見溝通管道是總統或行政院長下鄉，則每個鄉鎮市每年都不見得輪得到一天見得到總統，而其他三百六十天都要處於失望之中，沒有人傾聽民間的意見，這顯然不是一個理想的機制。並且，如果總統都該下鄉，縣市長及縣市議員，鄉鎮市長及民代，難道不應該在與民眾溝通方面，負擔更積極的責任嗎? 其實，與其說總統有責任下鄉，不如說，總統應該領導政府整體，重新省視與民眾的關係，並建立切合現實需求的溝通機制 – 或者某個層面是，讓荒廢的現存機制發揮其應有的效果。由總統到地方政府及議會，在「系統化與民溝通」這個大方向中，可以採行的具體措施如下：

總統：領導並提供誘因

1. 雖然總統不管轄政黨，不指揮行政體系，不是議員的長官，但卻有資格領導政府整體展開傾聽民間的計畫，更是受全民託付要求政府有系統制度性的汲取民間知識與見解。(各層級政府及黨部的可能作法如下文)

2. 總統本人，或中央重要部會首長(至少例如政務委員)，可例行地出席縣市層級的公民座談會，聽取民眾聲音，讓地方感到他們的意見表達場合受到重視，也可帶來媒體效果。這樣的行程可與下鄉計畫結合，會比單純下鄉達到更深層的效果。

3. 總統可與中央行政部門和議會達成默契，透過「與民溝通」過程產生的政策，或經此過程檢驗的政策，可優先支持。

中央及縣市以上行政單位

中央及縣市以上行政單位，可負責為特定議題或政策舉辦公聽會與意見座談。

1. 網路公布政策目標，接受民間透過網路投入意見。

2. 公開座談：廣泛邀請專家與利害關係團體代表，以及透過網路投入優質意見者，利用公開場合深度座談，座談影音檔案及結論報告上網公開。

3. 政策草案上網公布，再次開放網路投入意見以及公開座談。

縣市以及鄉鎮市

縣市以及鄉鎮市可為地方的計畫與改善，舉辦常態而不特定議題的意見徵詢。

1. 同黨民代可協助地方首長廣泛在基層建立互信關係。

2. 定期公告邀請民眾參與地方改善計畫的座談會，蒐集地方的不滿、期待、擔憂，甚至具體的施政建言。

3. 整理民眾意見，地方能經營者排入地方建設議程，地方無法負責者，則向上層政府單位提出建議。

4. 在持續的對談互動中，和民眾報告執行進度，或是某些議題無法落實的原因。

民意代表

民意代表有責任監督行政單位是否漠視民意，並居中幫助民眾蒐集專業知識與行政面實況，以協助民眾向行政部門表達意見。

1. 應主動且積極了解其所監督的層級政府，是否施政讓民眾滿意，是否有某些公共設施及服務讓民眾不滿，是否有特定政策傷害某些民眾，若否，則應詳知其內容並督責行政單位回應改善。

2. 應時常在選區內走動，了解環境與公共服務是否需要改善，並主動告知行政單位。

3. 站在行政單位、專業團體以及民眾之間溝通協調，既不應該為民眾喜好壓迫行政單位做出財務或環境等方面不允許的政策，也不該放任行政單位以專業或可行性等理由漠視民眾的困難。民代應致力在此方面取得平衡協調。

中央/地方黨部

中央/地方黨部應提倡鼓勵民眾在公共事務層面更多貢獻心力與專業知能，並且鼓勵民眾表達個人觀感和實踐對社會的熱忱，並提供妥善的發言場合和參與機制。

1. 頂替該黨在非執政地區的缺口：在非該政黨的執政地區，地方黨部主管應在可能的範圍及規模下，主持特定或不特定議題的座談或網路意見徵詢，以督促地方首長加以重視，並且提供下次地方首長選舉之資料。若在某些選區，沒有同黨的地方議員，地方黨部主管也應在合理程度內彌補其缺口。

2. 志工人力：在選舉時期，政黨或候選人密集地動員許多志工參與造勢與宣傳。政黨可鼓勵有心的志工在非選舉期間，仍關注公共議題，並藉由網路或公聽會管道抒發其觀察及意見 – 以反映民情為主，而非為政黨辯論護航。

3. 推薦候選人：政黨有推薦候選人之功能，而推薦的標準之一，應包括該候選人(現任或非現任)平時是否投注心力了解民間心聲，並在其崗位上為民眾的需求付出心力。

囿於政治現實複雜而變化不定，本文提出的系統描繪可說相當簡略，但也許可做為進一步計畫的草案起點。但此系統設計至少可以突顯一個重點：政府不可能藉由總統個人點狀的接觸滿足與2300萬民眾溝通的需求，這應該是一個總統、中央政府、地方政府、民意代表與政黨，該共同構成的系統，以全面對應民眾的期許以及當前的挑戰。

規範與策劃 – 建立溝通模式和作業程序

「與民溝通」，就像任何互動一樣，並不是在某一方「準備好了」的時候，就能達到目標。 民眾是人，而且是幾千萬人。如何讓他們接收到政府想傳達的訊息，如何避免傳達的訊息造成負面效應，又如何讓他們向政府表達出心中的想法，政府應該如何回應才能讓溝通互動關係維持融洽和正面? 政府若要與民眾的溝通不只說說場面話，這需要長期合適、審慎而真誠的行動 – 尤其當台灣的社會如此缺乏信任。雖然任何實際行動與計畫，仍取決於許多情境細節，但在此可以提供一些基本的作業建議。

今日的政府與民間互動有三種管道：大眾傳媒[32]，網路，以及面對面溝通。本文對上述三個溝通管道的使用模式 (尤其後者)，有些建議如下：

大眾傳媒

大眾傳媒包括了電視、廣播與報章雜誌，但在台灣的新聞界的現況是，任何熱門新聞，會在第一時間，透過這此四者強力而密集地散播到台灣的所有角落。而台灣最熱門的新聞，莫過於政治人物的失言失職，或是爭執指控。台灣民眾對於政治類新聞不但有知道的權利，而且有不可能不知道的宿命。許多政治新聞對台灣民眾的好處不得而知，但是對政府與政治人物的傷害常常明顯。

消極而言，新政府在新內閣上任時，綠卡風波時，風災發生後，甚至到考監委推選之際，都有政府重要人員因發言失當，而削減了政府的形象。陳前總統的政府的支持度，因杜前部長及莊前主祕的失言而大受傷害，新政府亟該引以為鑑。今後，媒體詢問尖銳問題不會間斷，突發事件仍隨時可能出現，來自各方的批評也不見得會減少。新政府亟需為此問題擬出改善之道，例如，延請對媒體及形象公關熟悉人士當幕僚，在新政府任何人物突然成為媒體焦點時，在當事人對外發言前提供諮詢建議。府院黨高層幕僚也應該就此需要，長期累績經驗和心得，研擬手冊或準則，預防任何發言使無事生波，使小事化大。

在積極面而言，政府一貫試圖利用大眾傳媒為自己加分。政治人物常做的事包括頒獎、剪綵、致辭、慰問…。這些當下可能都很漂亮，但事實上，媒體的興趣不大，即使總統，也難帶到幾個微笑鏡頭，更有甚者，2008總統選舉時民進黨政府為雪隧屢次剪綵反而成為競選時受批判的把柄。在多數可考的紀錄裡，如果政治人物想利用媒體為自己拉抬聲望，結果不是船過水無痕，就是適得其反貽笑大方。政治領袖若要善用媒體，也許最好的方式不是搶鏡頭，不是追逐鎂光燈，而是搭建舞台，讓給被忽略的人事物；拿麥克風，遞給默默做事讓台灣美好的人；將討論的重點，引到開展無窮可能的創見；把公眾的眼光，帶到社會問題的深處。當更多人投入讓社會美好的工作，努力讓社會美好，而之後社會真的變美好 – 那時，人們會為活在這個社會感恩，並且肯定政治領袖。舉一個例子，如果前陳總統為雪隧剪綵的情況是：工人在台上剪綵，而總統在台下拍手，工程師得到榮譽，而總統代表國民感謝他們的辛勞，承認雪隧開通要感謝的是這些血汗英雄，而不是總統本人 – 如果這樣，誰還能拿雪隧數次剪綵來取笑?

網路

透過網路和民眾溝通，將會是愈來愈重要的管道，但和歐美政治人物相比，台灣政治人物在這個管道投注的心力可謂相當有限。利用網路和民眾溝通有許多模式，依互動密集度討論如下：

· 架設網站：政治人物、機關或團體在網路上要建立一個有主控權的據點，第一步是架設網站。網站可提供大量資料，無論文字或影音，而且網站上架設討論區系統，也可增加互動性。架設一個迷人的網站，發揮其功能到極致，已是專門的學問。對候選人而言，一個設計得宜的網站，也許強過漂亮的競選總部。台灣政府機關的網站繁複有餘但便利不足，政治人物及政黨網站也許平易有趣，但欠缺細膩感人的力量。美國新任總統候選人歐巴馬的網站可以說是最新的經典[33]，非常值得研究。

· 網誌與留言版：網誌與留言版可謂簡化版的網站，使用較簡便，也易於在支持群眾間流傳，但功能相當有限，使用者也難以掌控和調整版面設計與內容功能。網誌與留言版雖為國內政治人物廣泛使用，但並不為國外政治人物所青睞。維持一個品質良好的網誌，至少需要優秀的文字及影像人才，實也不易。

· 電子信：把任何文字影音內容放在網站或網誌，雖然可以長久存在，但難以保證多少人會第一時間看到，電子信的優缺點卻完全相反。電子信的長處在於即時地傳達訊息給大批收信者，而且建立一種較有人味的互動關係。陳前總統的「阿扁總統電子報」書寫內容常常吸引媒體的報導，但其電子信少有深度討論國家現況及前瞻遠見，也把電子信的效果做小了。

· 網路諮詢：台灣的公務機構廣泛設置首長信箱，也常見意見反映功能網頁，收信與回應也視為公文正式處理。但由於回應內容對外不公開，結果是否讓民眾滿意，或是讓民眾証實了官僚總是實問虛答避重就輕，這就不得而知。台灣也少有主管機構把法案或政策草案上網徵詢意見，這在許多國外的公務部門已是標準作業程序，常常可以低廉成本得到高度效益。

· 討論互動：建立討論區常是有風險也有成本的與民溝通方式，如果沒有維護人力，或缺乏網路溝通技巧，或不了解網友討論的文化及模式，討論區荒廢或是充斥垃圾發言，是可以預料的 – 這也是台灣許多公務機構討論區的現況。民間某些公共事務討論區，維持著高瀏覽率，且常有高品質的資訊分享或言論抒發，是靠一些人長期經營和刻意維護而得。他們的實作過程，是很值得參考的經驗。

· 使用既存專業主題討論區：要透過網路了解民眾對公共議題的看法，有一個模式，並不常有人討論或使用，但也許同樣有效益和可行性，那就是加入既存的網路專業討論社群。網路討論有強烈的群聚效應 – 因為所有的作者都希望有讀者，讀者也希望一次看到所有的好文章，而作者與讀者都需要一個管理得宜的討論區。要了解台灣民眾 (對某領域議題關切與熟悉者) 對某一個議題或領域政策發展的大致看法，只要瀏覽專注於該領域五到十個最重要的論壇網頁，關切該領域的民眾的心情與想法即可有大致的掌握。

面對面溝通

正如「僅僅把文字放上網路」不一定有效果，「見到記者就開始說話」可能自毀形象，面對面溝通也絕不只是「把人找來坐成一桌」。台灣的民主進程至今，即使政治人物確實有和民間當面互動，但卻常常流於象徵形式、授受私惠，或頂多安撫慰問；至今，仍不常見政治人物與民間的互動，造成實質改變，站在公益角度對話，並得到積極效果。要讓面對面溝通，找到人，找到合適的人，產生具有價值的結果，並讓參與者得到尊重和合適的回應，必須有系統地執行以下一系列步驟：

1. 確認長期目標與短期策略：

  • 長期目標如，建立長期關係或短期諮詢；與得到專業意見或是一般民眾觀感；協助某政策完成或是減少反對意見。

  • 而無論長期目標為何，舉辦任何一次面對面溝通，都要確認這一次交流的意義何在：說明與發表意見、或聆聽和諮詢意見、或達成共識協議，或期待合作關係。

2. 確認利害關係人與接觸方式：

  • 利害關係人可能包括：地區居民、第一線相關公務人員、相關企業、利益團體、社會機構等。

  • 與機構接觸及邀請的方式，可能可以寄發公文、電話通知或親赴會商。

  • 與民眾接觸及邀請的方式，可能可以懸掛佈告、宣傳車、傳單、與地方民代及里長合作，等等。

3. 模式選取：

推動民眾參與公共事務的機構與專家，已經發展出一系列模式，對應不同情境與目的。許多模式設計經過實驗及重覆修正，甚至用在重要和關鍵的政策之中，其效果與品質受到普遍的肯定。以下的各種模式，是由數個公共參與相關的工具書中蒐集而來，在設定流程及議事規則應該參考：

workshops, site visit, surveys and questionnaire, road shows and exhibitions, public meetings, opinion polls, open days and drop-in sessions, interviews, focus groups, expert panels, consultation documents, conferences and seminars, citizen’s juries (Dialogue by Design, 2007), Samoan circle, public meetings, public hearings, city walk, symposia, presentation to community groups (Creighton, 2005), ChoiceWork Dialogue, Deliberative Polling, Issue Forums, Consensus Conference, Study Circles, 21st Century Town Meeting (Lukensmeyer and Torres, 2006)

4. 資源、後勤、資料、空間地點各方面的規劃準備，細項舉例如下：

  • 資源：人力、經費、時間

  • 後勤：茶水點心、資訊影音設備

  • 資料：背景說明、方案說明、上次會議紀錄結論、輔助資料

5. 回報與結論：

  • 意見回應若有不同的深度和品質，應該受到不同的重視(Dialogue by Design, 2007; Creighton, 2005)。

  • 民眾意見應妥善分析匯整，例如依態度分類 (支持、反對、無意見…)，並再統整其態度背後的原因(Creighton, 2005)。

  • 民眾意見的分析結果應進入政策制定過程，而政策制定人員應回應是否採用哪些意見，並且為何不採用某些意見(Dialogue by Design, 2007)。

  • 對民眾意見的分析及回應報告，應該公開讓民眾可以瀏覽檢視，並成為下一次與民眾溝通意見的起點(Dialogue by Design, 2007; Creighton, 2005)。

6. 持續性：良好的溝通關係，至少應該是個持續的互動關係，而不是在災害到來，或是首長光臨時才展開的活動。信任、默契，領導、組織甚至傳統，必定在持續的溝通互動中才能慢慢產生。固然，應該考量到溝通需要的時間力氣應該與民眾感到效果與重要性成比例，否則也有經驗顯示會有「過度諮詢」的疲乏感。而溝通關係如果因民眾不參與而無法持續，除了可能因太頻繁的諮詢外，也可能是因為民眾感覺不到誠意、重要性與溝通帶來的效果(Dialogue by Design, 2007)。這些都是主辦者需檢討的。

首要議題

雖然任何議題都可以溝通，而且政府也不必要設限議題，但以台灣的現狀而言，政府如果現在開始著手與民間的溝通，有幾個議題可以優先著手處理。以下所列三個議題，可以說是現任政府在執政前的承諾，也是許多選民感到的有急迫性的事務；既有關地方情境，也有關中央施政；適合民眾提供生活中的經驗及創造力，也需要專家提供全觀及理論的思維。

一、經濟與公共服務

如果人民經濟困難，入不敷出，總得想辦法開源節流。自從新政府上任以來，面對物價上漲以及經濟困境，有提出具體的主張幫助民眾開源，例如重大建設提振內需和陸客來台。而節流方面，政府提出的，多是訴求民眾省水省電減紙減油。這雖然也是必要的，但是這種節約方法，對於幫助民眾維持原本的生活滿意度，幫助不大。政府其實能幫助民眾希望減少支出，同時維持生活的品質，方法應該在於提高公共服務的品質。

油價高漲，許多民眾勢必感到開車的負擔加重。雖然大眾交通工具價格便宜 – 確實已經很便宜了 – 但許多民眾仍然不願使用公車，大台北之外的地區比例都很低。原因是什麼呢? 太貴? 班次太少? 路線設計不當? 時距不穩? 太擁擠? 車況不好? 司機服務不好? 司機開得太快? 開得太慢? 或是幾個原因的總和? 或是其他的原因? 民眾需要怎樣的大眾交通服務，而他們在使用大眾交通工具時有什麼困難或不便? 政府需要深入了解才能協助排除，讓民眾從開車轉成坐公車時不至於感到生活變得太辛苦。

另一項許多民眾的支出大宗，是孩子的補習費。雖然台灣是以公立教育為主軸，在公立學校就學人口佔絕大多數，學費也相當低廉，但卻因為一些學校與教師的授課品質不佳，讓家長必須花額外的錢，讓孩子補習 – 來學他們在學校本來就該學好的東西。這當然也和整體教育系統有關，但學校管教策略、各別教師授課方式、教師手冊、考試出題方式、聯考內容…若能開放更多家長、學生、以及第一線教師的意見，讓彼此了解溝通造成改變，是否可能提升教育品質，讓家長不必再付補習費的開銷，達到教育的目標? 也許值得一試。

消耗少一點資源，花少一點錢，不一定會讓生活品質變差 – 只要有高品質的替代方案。民眾不一定需要車，但人一定需要交通；民眾不一定需要補習，但民眾一定需要好的教育。如果現在民眾交通需求不能再以買車滿足，教育需求不能再依賴補習(早就不該)，只要人們得到高品質的替代方案滿足交通和教育需求，人們的生活品質就不會下跌。

二、地方特色發展與精緻化

台灣觀光面對兩個強大的挑戰，但這兩個挑戰的另一面是兩個機會。第一是物價上漲與經濟挫折，民眾可能減少觀光與旅遊消費；第二是兩岸直航，對岸豐富的天然及歷史文化對台灣旅遊人口就更有吸引力。但在另一面，物價上漲的結果，也可能讓民眾減少國外旅遊消費而轉往國內；我們也寄望大陸遊客來台觀光帶動景氣。同樣的外部因素，影響結果一正一負，何者力道較強，端賴一個內部因素 – 台灣本身的觀光價值多高。

一個地區的觀光價值，也就是那個地方的人事物環境設施，帶給人們多少喜悅和感動。打造觀光價值不可能只靠重金蓋個館建個園，而需要在地的每個業者、公共設施維護者，甚至居民和藝術家，共同雕塑和打造。是的，一個地區就是一個藝術品，參與雕塑的是其中的每一個人。一條有特色的街道可以讓人留連忘返，一個公園若有美麗的故事也讓人低迴品味；同樣的，一個醜惡的廣告看版可以毀了一座湖，街上有垃圾和糞便可以破壞整個市鎮的氣氛。要讓一個地方宜於休閒觀光，甚至尋幽訪勝，需要許多創意與所有當地民眾的意見與協力合作。政府可以廣開言路及參與管道，幫助民眾投入心力美化公共空間與開發地方觀光價值。

三、經濟弱勢者的扶助措施

即使在物價最平穩景氣最看好的時候，仍有許多人，因為結構性因素，無法進入經濟體系當中分享成長 – 更不用說在物價波動景氣不佳的年代。每當有人失業或陷入經濟困境，他們本身或其家人受到精神和物質的折磨，是難以描述的。政府可以等待他們自己想出辦法，或是等待擴大內需時的乘數效果擴張到他們身上。或者政府可以集結社區以及地方產業的知識與資源，為經濟陷入困境者找到一些解決方案：地方是否有某些公共服務上的額外需求? 如何讓地方閒置的人力資源填補這個需求? 是否能由政府得到財源支應這些工作? 如果不行，能否從地方企業得到財源支應他們的工資? 如何運用這些人力為地方企業或社區生活品質打造成好的環境，或提供某些需要但缺乏的服務?

結論

本文提出的論點是：民眾已經一直在說話 – 關於他們的困境，關於他們需要的公共服務，關於他們期望的政治人物言行與品格，關於他們對公共事務的知識創見和批評，關於對於政府及政治人物的希望或失望 – 民眾一直在說。但是政府太少傾聽 – 直到他們輸了選舉。真正對民眾福祉有益的，不是象徵性的高層訪視，而是整個政治系統 – 從民選國家首長到最基層的地方議會和地方黨部，有系統地主動傾聽民眾的觀感，並利用他們的知識與創見，並且把這件事視為日常例行的職責。

從本文中的調查之中，可以略窺現在台灣中央或地方政府，少有與民眾實體的交流互動，利用網路與民眾的溝通，也極為有限而且甚至常常荒廢閒置，許多立意良善的建言被漠視而得不到回應。要從現狀推展整體與民溝通的系統，當然不可能是一朝一夕之功，不可能是幾個演講或一紙法令就完成的事。但是，所幸，與民溝通的措施，是一種完全可以漸進發展，低成本低資源消耗，不會造成不可逆災害的一種嘗試；雖然，它是需要政治領袖的領導，帶給政府部門認知和實行的決心。

參考文獻：

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[2] 逆轉世代 為台灣未來注入活力，中央社，2008.06.27

[3] 新政府應破除菁英的偏執迷思 傾聽人民的心聲，台灣時報， 2008/6/22。新閣震撼月 先學放下身段 聯合報 2008/06/15。專業內閣 與民溝通卻外行，聯合報，2008/6/12。以及許多相關社論及投書、網路文章等。

[4] 研考會，全民諸葛亮http://www.rdec.gov.tw/ct.asp?xItem=89690&CtNode=8893&mp=22 (2008/6/28)

[5] 研考會舉辦研討會http://www.rdec.gov.tw/lp.asp?ctNode=8601&CtUnit=1391&BaseDSD=7&mp=22 (2008/6/28)

[6] 環保署，輿情反應追蹤http://www.epa.gov.tw/ch/SitePath.aspx?busin=331&path=6961&list=6961 (2008/6/28)

[7] 「環保E言堂」http://forum.epa.gov.tw/EPASPS/SPSA/SPSA01001.aspx (2008/6/28)

[8] 「環保論壇」http://forum.epa.gov.tw/EPASPS/FRU/FRUA01001.aspx (2008/6/28)

[9] 「環保論壇」http://forum.epa.gov.tw/EPASPS/FRU/FRUA01002.aspx?DISCUSSID=1977 (2008/6/28)

[10] 內政部民眾諮詢網頁http://www.moi.gov.tw/discuss_classify.aspx (2008/6/28)

[11] 警政署論壇：https://www.npa.gov.tw/NPAGip/wSite/sp?xdUrl=/wSite/member/member_service.jsp&rUrl=%2FwSite%2Fsp%3FxdUrl%3D%2FwSite%2Fdiscuss%2FCateGoryListForUser.jsp%26ctNode%3D11590&ctNode=11673 (2008/6/28)

[12] 警署活動特區：http://www.npa.gov.tw/NPAGip/wSite/lp?ctNode=12309&CtUnit=2334&BaseDSD=7&mp=1 (2008/6/28)

[13] 網路市民談市政http://www.taipei.gov.tw/cgi-bin/viewforum?comm=taipeitalk (2008/6/28)

[14] 台北市市容查報系統http://www.czone2.tcg.gov.tw/tp88-1/sys/begin.cfm (2008/6/28)

[15] 台北市路霸檢舉http://www.tpd.gov.tw/html/index.htm (2008/6/28)

[16] 台北市全民督工http://www.dorts.gov.tw/service/service_denizen.asp (2008/6/28)

[17] 台北市積水查報http://rain.tcg.gov.tw/flood/Page1/ (2008/6/28)

[18] 桃園縣政府「服務網誌」http://www.tycg.gov.tw/main/service.aspx?page=1 (2008/6/28)

[19] 桃園縣政府「縣容查報系統」http://aviso.tycg.gov.tw/TycgEnPDA/02.jsp (2008/6/28)

[20] 桃園縣政府申辦搜尋http://www.tycg.gov.tw/main/application.aspx (2008/6/28)

[21]台北縣府 縣政論壇http://www.tpc.gov.tw/_file/2890/SG/21079/D10000002890000002_1.html (2008/7/1)

[22] 台北縣府 與民有約 http://www.tpc.gov.tw/_file/2890/SG/19933/D10000002890000002_2.html (2008/7/1)

[23]台中市「市民討論區」http://www.tccg.gov.tw/sys/allforum (2008/7/1)

[24]東京都「都政モニター」http://www.metro.tokyo.jp/POLICY/TOMIN/monitor.htm (2008/7/1)

[25] 東京都世論調査http://www.metro.tokyo.jp/POLICY/TOMIN/yoron.htm (2008/7/1)

[26] 東京都意見募集http://www.metro.tokyo.jp/INET/BOSHU/2008/06/22i6c400.htm (2008/7/1)

[27] 東京都都民の声https://cgi.metro.tokyo.jp/cgibin/cgi-bin/fmail_input_disp.cgi?dep_id=ts02&scr_id=f001&lang_opt=00 (2008/7/1)

[28] 月例報告http://www.metro.tokyo.jp/POLICY/TOMIN/shoukai.htm (2008/7/1)

[29] 「市民問題時間」(People’s Question Time)：http://www.london.gov.uk/gla/pqt

[30] 台中市 市民討論區http://www.cmap.illinois.gov/committees/all_committees.aspx#Advisory

[31]芝加哥市倫理董事會http://egov.cityofchicago.org/city/webportal/portalEntityHomeAction.do?entityName=Ethics&entityNameEnumValue=14

[32] 雖然大眾傳媒，往往有其媒體「業者」本身的立場，於是，無論是呈現給大眾的報導，或是反映給執政者的輿情，都有經過某些的篩選與形塑，但這仍是執政者與大眾彼此了解，甚至了解本身的管道，若不提及就不能較完整地描述與民溝通的全面。

[33] 歐巴馬官方網站http://www.barackobama.com/index.php