壹、前言
雙首長制（two-ahead system）或稱半總統制（semi-presidentialism）以法國第五共和為典型，其總統由人民直選產生，有權主動解散國會；總理由總統任命並對國會負責。當總統所屬政黨為國民議會多數黨時，制度偏向總統制，總理代表總統向國會負責；當不同黨時，則由總統主導國防、外交權，其他權力由總理主導，總理則對國會負責，總統與總理分享行政權，制度偏向內閣制。
在此憲政設計下，究竟總統或總理如何對其施政負責？特別是當總統與總理非屬同一政黨時，是否會造成施政責任難以釐清，而導致政黨間爭功諉過的現象？以法國為例，總統依據憲法保有國防與外交專屬權，而其仍可能牽動國家整體大政方針，而產生執政責任歸屬的模糊空間。另外，當政治情勢在一黨執政及左右共治間轉軌時，政府的課責機制及其實際的運作上是否也相應轉換？而執政內閣的組成方式是單一政黨多數政府、聯合政府或少數政府，對於選舉、倒閣等政治課責機制又有什麼樣的影響？都值得進一步深入探究。
所謂民主政治即責任政治，此概念雖是民主國家政治運作的基本常識，然而在雙首長制下，總統及國會議員如何對選民負責？總理與其執政內閣又如何對國會負責？「負責」的實質機制與內容究竟為何？更重要的是，各種課責機制在實際政治運作上是否有效達到課責的效果、抑或形同虛設？相關議題尚無學者有系統地加以討論，且我國憲政體制在九七修憲後，被認為具有雙首長制之特徵，故本文藉由觀察實行雙首長制的法國、俄羅斯之實際運作情形，試圖針對上述問題加以釐清，並希冀作為落實我國政府負責機制之借鏡。
貳、課責相關概念之介紹
衡諸過去在政治學、行政學與法律學領域內相關文獻，可發現學者對於課責性（accountability）概念的定義並不完全一致。以狹義的解釋來說，課責係指向高層權威（higher authority）負責，要求向某個權威來源解釋說明個人行動的過程，處理的是有關監督和報告之機制（Kearns, 1996: 7; Mulgan, 2000: 555）。此種課責概念採取的是命令與控制的定義方式，所包含的是外部監督、辯護、順服、獎懲、控制等意義，亦即課責是透過清楚的法規命令和正式程序、監督與強制來達成（Light, 1994: 273-274; Mulgan, 2000: 557）。
進一步來說，對課責概念的界定範圍，多半在強調課責性所包括的「資訊」（information）與「獎懲」（sanction）這兩大基本特徵（Keohane，2002︰2-3）。Przeworski, Stokes and Manin（1999）便指出「如果公民能夠分辨出有代表性與不具代表性的政府，並且能給予適當的獎懲（sanction），留住表現良好的現任者，同時亦能令表現不佳者去職，便是有課責性的政府（accountable government）。」另外，Schedler（1999）則將課責性定義為︰「當A不得不告知（inform）B有關A（過去或未來）的行動與決策，同時證明它們事屬正當，並且在最終舉措有所違失時，會受到懲罰（punishment），即A對B是可課責的。」
根據Mulgan（2003）的看法，所謂課責係指負責對象與負責者之間的關係，以及負責者（accountor或agent）受制於個人或機構（account-holder或principal）的外在監督機制。在實際運作上，Mulgan整理出公部門的課責機制包括了選舉、立法部門的監督（施政報告、質詢、調查）、政策對話、媒體監督、司法審查與政府審計等（Mulgan, 2003: 109-110），如表1所示：
表1政府課責機制
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課責機制 |
誰負責 |
對誰負責 |
負什麼責 |
如何負責 |
負責步驟 |
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選舉 |
執政政府 個別議員 |
選民 |
整體表現 |
競選 政黨 |
討論 矯正 |
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國會監督 |
執政政府 官僚體系 |
議員／民眾 |
整體表現 一般政策 特殊決策 |
(i)會計審計 (ii)內閣責任 (iii)委員會調查 (iv)憲政審查 |
訊息揭露 討論 矯正 |
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(i)會計審計 |
行政官僚 |
議員／民眾 |
財政表現 整體表現 |
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訊息揭露 |
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(ii)部會責任 |
執政政府 國會 |
議員／民眾 |
一般政策 特殊決策 |
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訊息揭露 討論 矯正 |
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(iii)委員會調查 |
執政政府 官僚體系 |
議員／民眾 |
一般政策 特殊決策 |
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訊息揭露 討論 |
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(iv)憲政審查 |
執政政府 官僚體系 |
議員／民眾 |
一般政策 特殊決策 |
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訊息揭露 討論 |
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政策對話 |
執政政府 行政官僚 |
利害關係人 利益團體 |
一般政策 |
諮詢機構 政策聲明 |
訊息揭露 討論 |
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媒體 |
執政政府 行政官僚 |
記者 民眾 |
一般政策 特殊決策 |
新聞報導 訪問 揭弊 |
訊息揭露 討論 |
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外部審查： 司法審查 |
執政政府 行政官僚 |
法庭 調查機關 |
依法行政 特殊決策 |
聽證會 報告 |
訊息揭露 討論 矯正 |
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外部審查： 政府審計 |
執政政府 行政官僚 |
審計機關／議員／民眾 |
財政適法性 整體表現 |
例行審計 績效考核 |
訊息揭露 討論 矯正（財政方面） |
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外部審查： 調查與監控 |
行政官僚 公共服務提供者 |
政風單位 督察 民眾 |
特殊決策 程序 績效 |
調查 建議 |
訊息揭露 討論 |
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民意反映 |
行政官僚 |
民眾 |
一般政策 特殊決策 |
抱怨 |
訊息揭露 討論 矯正 |
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個人課責 |
政客 政務官 |
上級長官 法庭 |
績效 依法行政 |
向上負責 揭弊 |
訊息揭露 討論 矯正 |
資料來源：Mulgan, 2003: 109-110。
關於「課責」與「負責」（responsibility）兩者的異同，Hughes（1998）認為課責指的是在組織中，某人因其決策或行動而接受責難或獎勵；相對而言，負責的意義則較為模糊，且是透過由上而下的層級結構方向來進行，即每個人（如行政首長）對下屬（如部會官員）的行動負責任，但其範圍較不明確。Dubnick（1998）認為課責概念的目的往往是在試圖降低政府治理不當的負面影響，而責任概念卻是想從積極面來擴大政府良善的治理。Mulgan（2003: 15）則認為相較於課責是來自於外部的監督機制，負責則應偏向從行動的內在觀點來理解，兩者常緊密相連，但有時也可加以區辨。
最後，就課責意義的分類來說，Delmer D. Dunn（2003）認為關於課責研究的文獻大致上可分為兩類，一類是從民主理論的觀點研究課責，另一類則是從公共行政的觀點研究課責。前者即所謂民主課責（democratic accountability）或政治課責（political accountability）的概念，就此而論，課責被視為所有依據憲法程序獲得授權的政府官員對公眾應盡的職責（Banfield, 1975），由於涉及權力和責任的授權路徑，故民主課責所關注的是選任官（elected officials），有時也包括政務官（the chief administrative officer）和公眾（public）之間課責關係的界定，及其對政府構成的影響；通常以選舉制度、議會制度對公共行政的影響及課責功能為主要探討的焦點。
至於從公共行政的觀點切入者則是行政課責（administrative accountability），行政課責所關注的是政務官、事務官（non-elected officials）和公眾三者之間課責關係的界定，及其對行政治理的影響；其中政務官和事務官之間體現的是行政層級課責關係，政務官和公眾之間體現的是行政政治課責關係。行政政治課責的目的是解決行政在管理過程中的績效問題和公器私用問題，其課責主體是公眾、利益團體、媒體等，課責對象則是政務官；民主課責的課責主體是選民、議會，課責對象是選任官，故兩者有異。[1]除上述較為粗略的分類方式外，尚有許多學者各自提出其對於課責分類之看法，如Jabbra & Dwivedi（1988）將課責分為行政或組織課責、法律課責、政治課責、專業課責與道德課責。Younis & Mostafa（2000）則更將課責細分為：憲法╱政治課責、行政課責、司法課責、管理課責、諮商課責、準司法課責、程序課責、專業課責、分權課責、道德課責與公營企業課責。Flinders（2001）則基於對英國內閣制的觀察，指出對政府課責的三大系統分別為國會課責（Parliamentary Accountability）、司法課責（Judicial Accountability）與管理課責（Managerial Accountability），其並進一步指出，國會課責固然有其限制，惟對於行政部門之課責，主要仍仰賴國會，司法與管理二方面之課責無法彌補國會課責之不足。
參、從授權理論的觀點看雙首長制政府課責機制
進一步就傳統的政治課責理論來看，公民與政府的關係常被視為一種委託人（principals）與代理人（agents）的互動關係，亦即經由授權（authorize）的程序使某一個個人或組織，必須向另外一個個人或組織負責。從這個觀點出發，課責性所指的其實「就是一種相互關係，在這種關係中，委託人有能力向代理人要求回答（answers）、質詢（question）代理人所提議的或其過去的行為，同時辨明（discern）該項行為，並在委託人對代理人之行為有所不滿時，施以獎懲。」（Keohane, 2002）。
1968年的法國憲政運作，創造了不同於總統制與內閣制的新制度，Maurice Duverger稱之為半總統制，Jean Blondel則稱之為雙首長制。從授權理論的角度來看，選民可被視為是所謂的委託人，而定期、公開、公平與競爭性的民主選舉（election）則可被視為是一種授權的程序，而最後所選出的民選官員（elected officials），即是上述定義中，實踐委託人（選民）期望或目標的代理人。在這種互動關係底下，對所有的委託人（選民）而言，要確保這些代理人（民選官員）不會背離選民的託付，甚至發生濫權謀利或怠忽職守的情形，就必須要配合某種獎懲的機制，來控制與防止代理人有關上述行為的發生。簡言之，選民主要透過選票一方面授權給總統及國會議員，另一方面也藉此對其表現加以課責；相對而言，總統及國會議員需對其權力來源的選民負責。故典型雙首長制政府的課責關係可簡化示意如圖1：
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總理及內閣 |
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總統 |
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課責 |
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國會
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選民 |
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課責 |
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課責 |
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任命 |
圖1 典型雙首長制政府課責關係簡圖
但較為特別的是，總理與內閣對國會負責[2]，不過總理乃由總統任命，當總統、總理屬同一政黨時，總理事實上成為總統的幕僚長或執行長，故有學者認為這形成總理在檯面上對議會負責，在檯面下對總統負責的雙向負責（dualiste）型態（姚志剛等，1994）；惟在「左右共治」（cohabitation）的情況下，則將回歸憲法中總理與內閣對議會單向負責的型態。但在實際運作上，法國因有密特朗總統基於憲政主義建立任命多數黨領袖擔任總理之憲政慣例，使雙首長制得以順利換軌，讓行政部門對國會的負責關係趨於單純；而俄羅斯即使在制度尚有同意權之設計，但反而未能建立類似傳統，例如葉爾欽總統執政時期，其在無法掌握國會多數，堅持任命其所屬意的總理，導致行政立法關係的緊張，與政府執政責任的不明確。
此外，即使在總統與總理不同黨的情形下，法國總統仍依據憲法擁有國防與外交專屬權，故此部份僅能透過總統選舉由選民加以課責。另外，從實際的政黨政治運作來看，若總統選舉與國民議會選舉非同時舉行時，若總統表現不符民意期待，則其所屬政黨也可能會在國會選舉中失利，這也是一種對總統課責的方式。至於俄羅斯，其政黨政治受其歷史因素與政治文化的影響，發展未臻成熟，甚至只被視為是執政者或是統治菁英的工具，使得政黨作為選民對政府課責關係的中介角色，能夠發揮的功能相當有限。
職此，整體來說，法國第五共和憲法對總統、總理與政府之間的權力分配與責任歸屬雖不十分明確，握有實權的總統，也僅能藉由定期改選訴諸選民；惟由於法國政治人物及政黨能夠遵循多數組閣原則，至少讓內閣作為施政之責任主體，與負責對象之國會有較為清楚的關係，不至於使總統專屬權以外之政府施政難以課責。相對來說，俄羅斯在制度上雖與法國相當接近，但在實際運作上，未能建立多數組閣的憲政慣例，使得政府施政責任歸屬相對模糊。而政黨政治發展的不健全，以及執政者的威權傾向，也使國會對政府的課責能力趨於弱化，民眾對於執政者的課責關係，恐怕僅存總統選舉是較為明確而有效的機制。
肆、國會課責與倒閣機制之運作
（一）法國
法國的政治制度歷經多次更替，由於歷史因素，法國第三及第四共和均建立於百廢待舉之戰後（劉嘉甯，1990），兩共和均採用爭議較小、具「責任內閣制」精神之「議會共和」作為憲政制度，故一般學者多將第四共和視為第三共和之延長，認為兩者一脈相承（Duverger, 1985）。共和制至此雖宣告確立，但共和制下的政治權力分配，特別是行政與立法權之輕重，常為各方所爭執，而法國第五共和憲法之誕生即試圖解決第三、第四共和之缺失。故若欲討論法國第五共和之行政立法關係，須先了解第三共和及第四共和的發展。
國會通過不信任案迫使內閣辭職，為責任內閣制的基本精神。第三及第四共和之行政及立法兩權，應在一均衡且具「責任內閣制」精神之議會制政體架構下運行，政府可以解散國會，國會亦可以不信任方式逼政府下台，然而，法國長期政紛與不穩，內閣更替頻常，卻是導因於此。如在第三共和時期之六十餘年間，內閣總共更替一百多次；第四共和之十二年間，也經歷了二十六個內閣，平均壽命為六個月（張麟徵，1990）。其中第三共和時期瑞寶（Ribot）的一天內閣及第四共和時期葛義第二度所組的三天內閣更是眾所皆知。法國政府的更迭頻繁，主因在於議會權力過大，政府與國會間制衡手段失衡及缺乏相互協調之力量。換言之，第三共和及第四共和的憲政運作，國會對於行政部門的課責力量相當強，行政部門無法取得國會多數支持而居於弱勢。
此外，多黨制是導致法國第三、第四共和時期政局不穩的主要因素之一，依據Frederic（1960）的歸納，法國多黨林立的政黨體制主要根源於下列幾個原因：1.國體問題之紛擾：法國大革命後，國家政治上最大的爭議問題即是國家性質之定位，究竟為君主、共和、帝國或其他國體眾說紛紜，國體是非不定自易形成政治理念相左之多黨體制。2.國情之影響：法國之國民政治特性傾向重視政治理論，而較不注意政治實際。人民往往忠於其信仰並堅守行之，對於其理念有異議批評者絕不輕易妥協，此固執於理念之民族性亦易形成多黨制。3.國會黨團組織之參與多元化：法國國會議員參加國會政團之限制較少，議員進入議院後，可加入多個分屬不同黨派的政團，導致政治關係之合縱連橫相對複雜，利益之多重結合往往可促成政黨多元發展。4.鬆散的政黨紀律：法國政黨除共產黨之外，政黨相當缺乏紀律，對黨員在選舉時之投票紀律無法嚴格執行﹔再者議員當選多非仰賴政黨努力，而是依靠自己之政治實力與聲望。故黨員另組政黨參選或支持他黨候選人司空見慣。
簡言之，法國第三、第四共和下的國會課責力量相當強，但相對也伴隨著政局的不穩定。故第五共和憲法對此加以調整，第五共和自1958年創立以來，國民議會總計對政府提出三十餘次之不信任案，但唯有1962年十月二日對龐畢度（Pompidou）政府之不信任案成功，國會推動倒閣的原因在於戴高樂總統主導修憲，取消了由選舉人團選舉總統的方式，改由全民直接投票選舉（Maus, 1988）。由於總統選舉權是國會部門掌握總統及行政部門最重要的權力，戴高樂提交公民複決的修憲案直接取消這項權力，抑制議會獨大，試圖賦予行政部門民意正當性，以脫離國會部門的控制。如此重大的權力被剝奪，國民議會反彈聲浪自然相當巨大，故在修憲期間，國會議會轉而攻擊形式上提出修憲建議之總理龐畢度，議會內部一反過往大小政黨林立，派系之間彼此合縱連橫的鬆散狀態，團結一致通過不信任案，逼迫龐畢度政府下台，實際上是針對高樂總統之反抗動作。
然而強勢的戴高樂總統在國民議會通過不信任案，導致龐畢度總統下台後，立即解散國民議會，進行國會議員改選，且新國會選出後，總統又取得國會多數，於是戴高樂再度任命龐畢度出任總理。由於戴高樂將「公民複決結果」與「人民對總統的信任投票」當作同一議題提出，在投票前數度呼籲民眾若不在公民複決投票中支持修憲案，總統將辭職下臺，於是學者大多將公民複決之投票結果視為民眾對戴高樂之信任投票；將國會重新改選，人民支持與總統相同政黨的國會議員結果，視為人民否決了舊國民議會所提的「不信任案」。這是人民支持總統，反對舊國會的有利象徵，有效的建立起總統如日中天的威望，在總統與國會的奪權抗爭中，無疑的是一次相當成功的示威行動（張台麟，2003）。
整體來說，法國第五共和在制度上，國會可以對政府行使倒閣權迫使其下台，但因有第三、第四共和國會倒閣頻繁、導致政局不穩的前車之鑑，使得第五共和至今僅有1962年國民議會對龐畢度的不信任案成功通過，且該次不信任案實質上並不是對於政府執政不力的反映。故相較第三、第四共和時期，國會對於行政部門之課責力量已削弱許多。而左右共治之憲政慣例的建立，也避免了行政與立法部門間不必要之衝突，使倒閣逐漸成為備而不用的課責手段。
（二）俄羅斯
1990年代獨立的俄羅斯，從1990年蘇聯時期的人民代表大會，到1993年的國家杜馬選舉，都是由反對黨贏得國會中的多數席次。但葉爾欽總統並未拱手讓出政治權力，在1993年的制憲風波中，葉爾欽極力推動擴張總統權限的新憲法，國會因而提出對葉爾欽的彈劾案，雖然最後並未通過，但府會的衝突卻越演越烈，國會持續與葉爾欽在經濟等各方面的政策作對抗。最後葉爾欽是以發動武力鎮壓的方式而獲得勝利。
1995年的大選中，共產黨大獲全勝，其左派聯盟共獲得267席，親葉爾欽的右派聯盟只獲得74席，中間派則有109席，由反對派聯盟掌握國會多數席次。葉爾欽依舊在面對與其立場不同的國會時，藉著憲法所賦予的權力與國會抗衡，最明顯的例子即表現在總理的任命上。1998年葉爾欽為撤換齊諾梅爾金，而以基里延科取代之時，與國會爆發了激烈衝突。而同樣的情形在不到一年之內再度發生，1998年四月底基里延科在國會的第三次表決後，出任俄羅斯總理，但八月份所爆發的金融風暴，卻使新內閣應變能力不足的事實暴露無遺，於是葉爾欽只好將基里延科免職，重新提名齊諾梅爾金為總理，不被尊重的國會再度強烈反對，於是一場總理人選的攻防戰再度出現。二次提名失敗後，葉爾欽考慮國內經濟無法承受解散國會的衝擊，只得提名普里馬科夫（Yevgenii Primakov），並獲得國會之同意。
普里馬科夫擔任總理之後，對國內經濟衰退之緩和，起了明顯的作用。也由於其政績良好，因此被國際及國內視為葉爾欽的接班人。就在普里馬科夫聲望大增之際，國會亦推動對葉爾欽的彈劾案。葉爾欽一方面要對抗國會，一方面又要消除普里馬科夫威脅，於是在1999年五月再度宣布撤換總理。最後的結果是國會仍舊無法抵抗葉爾欽的權威，不但彈劾案沒通過，還同意並通過了葉爾欽所提出的總理人選史泰巴辛（Sergei Stepashin）。
綜觀葉爾欽任內，一共任命了五位總理，除了普丁之外，幾乎每次都引起國會的反彈，葉爾欽所欲通過的政策，也往往受國會之牽制。詳究其原因，當然與葉爾欽無法掌握國會多數席次有相當大的關係（劉向文，2002），除此之外，國會也藉由對葉爾欽提出彈劾案，對其加以掣肘（畢英賢，1996）。整體來說，在葉爾欽擔任總統時期，國會透過同意權、不信任案、彈劾權等方式，展現其對葉爾欽政府的課責力量。
1999年國會改選，親葉爾欽的勢力仍舊沒有過半，但因為共黨勢力削弱，所以形成了親政府勢力、共黨勢力以及中間勢力三足鼎立的狀況。雖然並非形成了府會一致的關係，但國會並未被反對勢力完全把持，緩和了府會長期對峙的狀況。葉爾欽於1999年的十二月三十一日辭職，普丁以總理身份代理總統，隨後於2000年當選為俄羅斯新任總統。而普丁贏得總統大選後，隨即展開一系列的政治改革，使行政與立法部門關係趨向緩和，2003年國會選舉後，普丁政府更努力促成了團結黨等四個政黨的多數聯盟，使府會關係趨於一致（李國雄，2004）。但從另一個角度來看，國會對於行政部門的課責力道也就不似過去那樣強硬。
承上所述，本文試圖透過總統的強勢與否與執政政府之型態（多數政府或少數政府），將法國與俄羅斯不同時期的政治情勢加以歸類（見下表2），並指出在不同情況下國會對行政部門課責力量的強弱。首先，在法國第三、第四共和時期，憲政體制仍為內閣制，透過倒閣機制，國會對於內閣課責力量相當強。而在俄羅斯葉爾欽執政時期，因總統未能取得國會多數支持，使其任命之總理往往無法獲得國會認同，政策也頻頻招致國會的反對，國會透過各種方式，對於政府施政有一定程度的課責力道。至於在法國第五共和的左右共治時期，由於總理由國會多數黨人士出任，故行政立法關係不致有太大扞挌，而在政黨政治的運作下，國會對政府的課責力量相對而言不強。最後，在法國第五共和非共治時期與俄羅斯普丁總統執政時期，由於行政立法關係趨於一致，故行政部門之施政較不會受到國會的牽制與掣肘。特別是普丁執政時期，其運用純熟的政治手腕，主導政黨的重組，使國會選舉結果有利於鞏固其自身地位，而克里姆林宮與國家杜瑪的關係也從葉爾欽時代的衝突轉為合作，使得國會對於執政政府的課責力量相當有限。
表2法、俄不同時期的政治情勢
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少數政府 |
多數政府 |
|
強勢總統 |
俄羅斯葉爾欽執政時期 |
法國第五共和非共治時期 俄羅斯普丁執政時期 |
|
弱勢總統 |
法國第三、第四共和 |
法國第五共和左右共治時期 |
資料來源：作者自行整理。
伍、選舉課責的運作情況：經濟投票的觀點
選舉課責（electoral accountability）是觀察執政成敗一個重要的評估面向，其主要焦點是依據政治人物的所作所為，選民是否會在下次的選舉中給於持續支持或給予懲罰。在這方面，經濟投票（economic voting）理論累積了相當豐碩的研究成果，簡言之，經濟投票的基本邏輯是當過去的經濟表現好（或不好）時，選民會在下次選舉時投票支持（或反對）執政黨。職此，本文針對法、俄兩國的經濟成長率、失業率、通貨膨脹率與選舉結果進行初步對照，觀察經濟投票及選舉課責的情況是否存在。
（一）法國
表3法國近年來的經濟表現（1987-2006）
|
年份 |
經濟成長率 |
通貨膨脹率 |
||||
|
1987 |
2.49 |
(+0.04) |
10.50 |
(+0.14) |
3.29 |
(+0.75) |
|
1988 |
4.60 |
(+2.11) |
10.01 |
(-0.49) |
2.70 |
(-0.59) |
|
1989 |
4.16 |
(-0.44) |
9.40 |
(-0.61) |
3.50 |
(+0.80) |
|
1990 |
2.64 |
(-1.52) |
8.98 |
(-0.42) |
3.38 |
(-0.12) |
|
1991 |
1.02 |
(-1.62) |
9.47 |
(+0.49) |
3.22 |
(-0.16) |
|
1992 |
1.37 |
(+0.35) |
9.85 |
(+0.38) |
2.37 |
(-0.85) |
|
1993 |
-0.91 |
(-2.28) |
11.12 |
(+1.27) |
2.11 |
(-0.26) |
|
1994 |
2.22 |
(+3.13) |
11.68 |
(+0.56) |
1.66 |
(-0.45) |
|
1995 |
2.12 |
(-0.10) |
11.15 |
(-0.53) |
1.78 |
(+0.12) |
|
1996 |
1.11 |
(-1.01) |
11.58 |
(+0.43) |
2.08 |
(+0.30) |
|
1997 |
2.24 |
(+1.13) |
11.54 |
(-0.04) |
1.28 |
(-0.80) |
|
1998 |
3.50 |
(+1.26) |
11.07 |
(-0.47) |
0.67 |
(-0.61) |
|
1999 |
3.30 |
(-0.20) |
10.46 |
(-0.61) |
0.56 |
(-0.11) |
|
2000 |
3.91 |
(+0.61) |
9.08 |
(-1.38) |
1.83 |
(+1.27) |
|
2001 |
1.85 |
(-2.06) |
8.39 |
(-0.69) |
1.78 |
(-0.05) |
|
2002 |
1.03 |
(-0.82) |
8.64 |
(+0.25) |
1.94 |
(+0.16) |
|
2003 |
1.09 |
(+0.06) |
8.98 |
(+0.34) |
2.17 |
(+0.23) |
|
2004 |
2.47 |
(+1.38) |
9.26 |
(+0.28) |
2.34 |
(+0.17) |
|
2005 |
1.90 |
(-0.57) |
9.28 |
(+0.02) |
1.90 |
(-0.44) |
|
2006 |
2.17 |
(+0.27) |
9.20 |
(-0.08) |
1.91 |
(+0.01) |
|
2007 |
2.17 |
(+0.00) |
8.31 |
(-0.89) |
1.61 |
(-0.30) |
註：單位為百分比，括弧中為與前一年數據相較之變動值，粗體字表示該年有國會或總統選舉。
資料來源：IMF, The World Economic Outlook（WEO）database.
表4法國近年總統選舉結果
|
1995年第一輪投票（April 23, 1995） |
||
|
候選人 |
票數 |
得票率 |
|
Lionel Jospin |
7,097,786 |
23.3 |
|
Jacques Chirac |
6,348,375 |
20.8 |
|
Edouard Balladur |
5,658,796 |
18.6 |
|
1995年第二輪投票（May 7, 1995） |
||
|
Jacques Chirac |
15,763,027 |
52.6 |
|
Lionel Jospin |
14,180,644 |
47.4 |
|
2002年第一輪投票（April 21, 2002） |
||
|
Jacques Chirac |
5,665,855 |
19.9 |
|
Jean-Marie Le Pen |
4,804,713 |
16.9 |
|
Lionel Jospin |
4,610,113 |
16.2 |
|
2002年第二輪投票（May 5, 2002） |
||
|
Jacques Chirac |
25,537,956 |
82.2 |
|
Jean-Marie Le Pen |
5,525,032 |
17.8 |
|
2007年第一輪投票（April 22, 2007） |
||
|
Nicolas Sarkozy |
11,448,663 |
31.2 |
|
Ségolène Royal |
9,500,112 |
25.9 |
|
François Bayrou |
6,820,119 |
18.6 |
|
Jean-Marie Le Pen |
3,834,530 |
10.4 |
|
2007年第二輪投票（May 6, 2007） |
||
|
Nicolas Sarkozy |
18,983,138 |
53.1 |
|
Ségolène Royal |
16,790,440 |
46.9 |
資料來源：All data are collected from the Election Resources on the Internet, established by Manuel Álvarez-Rivera, http://electionresources.org/fr/, accessed 2008.10.16.
表5法國近年國會選舉結果
|
2002年國會選舉（June 9-16, 2002） |
|||||
|
政黨 |
得票率 |
第一輪席次 |
得票率 |
第二輪席次 |
總席次 |
|
Union for a Presidential Majority (UMP) |
33.4 |
46 |
47.3 |
309 |
355 |
|
Socialist Party (PS) |
23.8 |
2 |
35.3 |
138 |
140 |
|
Union for French Democracy (UDF) |
4.8 |
6 |
3.9 |
23 |
29 |
|
French Communist Party (PCF) |
4.9 |
0 |
3.3 |
21 |
21 |
|
Left Radical Party (PRG) |
1.5 |
0 |
2.1 |
7 |
7 |
|
The Greens |
4.4 |
0 |
3.2 |
3 |
3 |
|
National Front (FN) |
11.1 |
0 |
1.9 |
0 |
0 |
|
Other right wing parties |
3.9 |
1 |
1.3 |
8 |
9 |
|
Other left wing parties |
1.4 |
0 |
1.3 |
6 |
6 |
|
2007年國會選舉（June 10-17, 2007） |
|||||
|
Union for a Popular Movement (UMP) |
39.5 |
98 |
46.4 |
215 |
313 |
|
Socialist Party (PS) |
24.7 |
1 |
42.3 |
185 |
186 |
|
Presidential Majority |
2.4 |
8 |
2.1 |
14 |
22 |
|
French Communist Party (PCF) |
4.3 |
0 |
2.3 |
15 |
15 |
|
Left Radical Party (PRG) |
1.3 |
0 |
1.6 |
7 |
7 |
|
The Greens |
3.3 |
0 |
0.4 |
4 |
4 |
|
UDF-Democratic Movement (MoDem) |
7.6 |
0 |
0.5 |
3 |
3 |
|
National Front (FN) |
4.3 |
0 |
0.1 |
0 |
0 |
|
Other right-wing parties |
2.5 |
2 |
1.2 |
7 |
9 |
|
Other left-wing parties |
2 |
0 |
2.5 |
15 |
15 |
資料來源：All data are collected from the Election Resources on the Internet, established by Manuel Álvarez-Rivera, http://electionresources.org/fr/, accessed 2008.10.16.
首先就近年來法國總體經濟表現與總統選舉的狀況來看，由於法國經濟本就呈現較為遲滯的現象，故基本上經濟投票的狀況並不十分明顯。1990年起失業率雖有逐年上升趨勢，但一般認為1995年中間偏右的席哈克勝選，主因在於社會黨內因爭奪密特朗繼承者之位所引發的內鬥，而非經濟因素之影響。至於2002年的總統選舉，主張驅逐移民的極右派候選人雷朋，於第一輪投票意外僅落後席哈克三個百分點，導致所有左派政黨動員於第二輪投票支持席哈克，也顯示政治因素較經濟狀況更直接影響選舉結果。至於2007年薩科奇的勝選，固然顯示法國民眾對於經濟改革的期待，或可屬前瞻式的經濟投票行為，但與課責概念較無關聯。同樣地，從國會選舉的結果來觀察，2002年之前的經濟情況所有好轉跡象，但社會黨仍於國會選舉中敗下陣來，由席哈克所屬的總統多數聯盟勝選，結束左右共治。而2007年人民運動聯盟的勝選與經濟情況亦無顯著關聯。
（二）俄羅斯
表6俄羅斯近年來的經濟表現（1990-2006）
|
年份 |
經濟成長率（％） |
失業率（％） |
通貨膨脹率（％） |
|||
|
1990 |
-3.00 |
(－) |
－ |
15.90 |
(－) |
|
|
1991 |
-5.05 |
(-2.05) |
－ |
128.63 |
(+112.73) |
|
|
1992 |
-14.53 |
(-9.48) |
5.20 |
(－) |
1490.42 |
(+1361.79) |
|
1993 |
-8.67 |
(+5.86) |
5.90 |
(+0.70) |
887.84 |
(-602.58) |
|
1994 |
-12.57 |
(-3.90) |
8.10 |
(+2.20) |
307.30 |
(-580.54) |
|
1995 |
-4.14 |
(+8.43) |
9.50 |
(+1.40) |
144.00 |
(-163.30) |
|
1996 |
-3.60 |
(+0.54) |
9.70 |
(+0.20) |
45.80 |
(-98.20) |
|
1997 |
1.40 |
(+5.00) |
11.80 |
(+2.10) |
15.06 |
(-30.74) |
|
1998 |
-5.30 |
(-6.70) |
13.30 |
(+1.50) |
18.54 |
(+3.48) |
|
1999 |
6.40 |
(+11.70) |
12.60 |
(-0.70) |
72.39 |
(+53.85) |
|
2000 |
10.00 |
(+3.60) |
9.80 |
(-2.80) |
37.70 |
(-34.69) |
|
2001 |
5.09 |
(-4.91) |
8.90 |
(-0.90) |
16.49 |
(-21.21) |
|
2002 |
4.74 |
(-0.35) |
7.90 |
(-1.00) |
15.61 |
(-0.88) |
|
2003 |
7.35 |
(+2.61) |
8.00 |
(+0.10) |
13.91 |
(-1.70) |
|
2004 |
7.14 |
(-0.21) |
7.80 |
(-0.20) |
20.15 |
(+6.24) |
|
2005 |
6.37 |
(-0.77) |
7.20 |
(-0.60) |
19.22 |
(-0.93) |
|
2006 |
7.40 |
(+1.03) |
7.20 |
(+0.00) |
15.73 |
(-3.49) |
|
2007 |
8.10 |
(+0.70) |
6.10 |
(-1.10) |
13.53 |
(-2.20) |
註：單位為百分比，括弧中為與前一年數據相較之變動值，粗體字表示該年有國會或總統選舉。
資料來源：經濟成長率、通貨膨脹率來自The World Bank, World Development Indicators（WDI）Online；失業率來自The International Labour Organization, LABORSTA Internet。
表7俄羅斯近年總統選舉結果
|
2000年 |
|||
|
候選人 |
政黨 |
票數 |
得票率 |
|
Vladimir PUTIN |
|
37,010,954 |
53.0 |
|
Gennadi Zyuganov |
CPRF |
20,742,413 |
29.7 |
|
Grigory Yavlinsky |
Yabloko |
4,120,039 |
5.9 |
|
2004年 |
|||
|
候選人 |
政黨 |
票數 |
得票率 |
Vladimir PUTIN |
|
47,558,648 |
71.1 |
Nikolai Kharitonov |
KPRF |
9,246,722 |
13.8 |
|
2008年 |
|||
|
候選人 |
政黨 |
票數 |
得票率 |
|
Andrei Bogdanov |
Democratic Party |
968,344 |
1.3 |
|
Vladimir Zhirinovskii |
Liberal Democratic Party |
6,988,510 |
9.4 |
|
Gennadii Zyuganov |
Communist Party |
13,243,550 |
17.7 |
|
Dmitrii Medvedev |
United Russia |
52,530,712 |
70.3 |
資料來源：Data from the Adam Carr's Election Archive, http://psephos.adam-carr.net
/countries/r/russia/, accessed 10.12.08
表8俄羅斯近年國會選舉結果
|
1993年國會選舉（Dec 12, 1993） |
||||||||
|
政黨 |
不分區得票率 |
單一選區得票率 |
不分區席次 |
單一選區席次 |
得席率 |
|||
|
Liberal Democratic Party |
21.4 |
2.7 |
59 |
5 |
14.3 |
|||
|
Russia’s Choice |
14.5 |
6.3 |
40 |
30 |
15.6 |
|||
|
Communist Party |
11.6 |
3.2 |
32 |
16 |
10.7 |
|||
|
Women of Russia |
7.6 |
0.5 |
21 |
2 |
5.1 |
|||
|
Agrarian Party of Russia |
7.4 |
5 |
21 |
12 |
7.3 |
|||
|
Yabloko |
7.3 |
3.2 |
20 |
3 |
5.1 |
|||
|
Russian Unity and Concord |
6.3 |
2.5 |
18 |
1 |
4.2 |
|||
|
Democratic Party of Russia |
5.1 |
1.9 |
14 |
1 |
3.3 |
|||
|
Independents |
— |
45.2 |
— |
146 |
32.5 |
|||
|
1995年國會選舉（Dec. 7, 1995） |
||||||||
|
Communist Party |
22.3 |
12.6 |
99 |
58 |
34.9 |
|||
|
Liberal Democratic Party |
11.2 |
5.4 |
50 |
1 |
11.3 |
|||
|
Our Home Is Russia |
10.1 |
5.5 |
45 |
10 |
12.2 |
|||
|
Yabloko |
6.9 |
3.2 |
31 |
14 |
10 |
|||
|
Agrarian Party of Russia |
3.8 |
5.9 |
0 |
20 |
4.4 |
|||
|
Independents |
— |
31.2 |
— |
77 |
17.1 |
|||
|
1999年國會選舉（Dec. 19, 1999） |
||||||||
|
Communist Party |
24.3 |
13.4 |
67 |
46 |
25.1 |
|||
|
Unity |
23.3 |
2.1 |
64 |
9 |
16.2 |
|||
|
Fatherland–All Russia |
13.3 |
8.6 |
37 |
31 |
15.1 |
|||
|
Union of Right Forces |
8.5 |
3 |
24 |
5 |
6.4 |
|||
|
Liberal Democratic Party |
6 |
1.5 |
17 |
0 |
3.8 |
|||
|
Yabloko |
5.9 |
5 |
16 |
4 |
4.4 |
|||
|
Independents |
— |
41.7 |
— |
114 |
25.3 |
|||
|
2003年國會選舉（Dec. 7, 2003） |
||||||||
|
United Russia |
37.6 |
23.2 |
120 |
102 |
49.3 |
|||
|
Communist Party |
12.6 |
10.8 |
40 |
12 |
11.6 |
|||
|
Liberal Democratic Party |
11.5 |
3.1 |
36 |
0 |
8 |
|||
|
Motherland |
9 |
2.9 |
29 |
8 |
8.2 |
|||
|
People's Party |
1.2 |
4.4 |
0 |
17 |
3.8 |
|||
|
Independents |
— |
26.8 |
— |
68 |
15.1 |
|||
|
2007年國會選舉（Dec. 2, 2003，改採比例代表制） |
||||||||
|
|
票數 |
得票率 |
席次 |
得席率 |
||||
|
United Russia |
44,714,241 |
64.3 |
315 |
70 |
||||
|
Communist Party |
8,046,886 |
11.57 |
57 |
12.7 |
||||
|
Liberal Democrats |
5,660,823 |
8.14 |
40 |
8.9 |
||||
|
Fair Russia |
5,383,639 |
7.74 |
38 |
8.4 |
||||
資料來源：Data from the Russian CEC protocol on the results of the elections to the State Duma of the Federal Assembly, http://www.vybory.izbirkom.ru, accessed 10.11.08
相較於法國，俄羅斯在轉型與推動改革的過程中，經濟情勢的波動較大，而當中也可觀察到經濟表現對於選舉結果的影響。以總統選舉來看，普丁2004年所獲得票率較前次選舉大幅成長近20個百分點，而其繼承者梅德韋傑夫的勝選，均與普丁能維持俄羅斯經濟穩定增長不無關聯。而觀察國會選舉的情況也可發現，1995年之前數年的經濟衰退，引發了人民對共產黨的懷思，使共產黨在1995年的席次大幅增加，但隨著經濟情況逐漸的好轉，共產黨所獲席次也逐次減少。換言之，經濟表現確實一定程度影響俄羅斯選民的投票抉擇。
惟就定期改選此一負責機制來看，仍有不少學者指出，單純透過週期性的選舉來約束政府官員行為的方式並非良善治理和法治建設的有效保障（Geddes, 1994; Przeworski , Stokes and Manin, 1999; Varshney, 1999）。選舉課責機制存在的問題主要有四個方面：第一，在選任官和選民之間有訊息不對稱的問題；第二，選舉是一種事後課責，在兩次選舉中，選民無法透過正式機制表達意見；第三，在代議民主（representative democracy）下，公民缺乏控制政府的具體權力，選舉只是選出代表參與政府事務；第四，當選者的支持者只是所有選民中的一部份，降低選任官向全體選民做出回應的自覺性和可能性（宋濤，2007）。
陸、結語
雙首長制（two-ahead system）或稱半總統制（semi-presidentialism）以法國第五共和為典型，其總統由人民直選產生，有權主動解散國會；總理由總統任命並對國會負責。當總統所屬政黨為國民議會多數黨時，制度偏向總統制，總理代表總統向國會負責；當不同黨時，行政權主要由總理主導，總理則對國會負責，制度偏向內閣制。透過國會與總統選舉，總統及國會議員需對選民負責。除上述制度上的設計外，本文也試圖從政治課責的兩個重要面向，即國會課責與選舉課責，觀察法俄兩國政府負責機制的運作概況
在國會課責方面，雖然制度上賦予法國國會可以對政府行使倒閣權迫使其下台，但因有第三、第四共和國會倒閣頻繁、導致政局不穩的前車之鑑，使得第五共和至今僅有1962年國民議會對龐畢度的不信任案成功通過。基本上，由於法國總統有主動解散國會的權力，而又有密特朗總統基於憲政主義建立任命多數黨領袖擔任總理之憲政慣例，致使內閣得以較接近英國多數統治的型態，因此在府會關係趨於一致的情況下，國會透過倒閣等機制對行政部門加以課責的情況較少見；但由於負責主體不致在總統與總理間產生混淆，故選民仍能透過選舉對政府課責，避免行政立法部門爭功諉過之情形。相對來說，俄羅斯在制度上雖與法國接近，但在實際運作上，未能建立多數組閣的憲政傳統，使得政府施政責任歸屬相對模糊。而政黨政治發展的不健全，以及執政者的威權傾向，也使得國會對政府的課責能力趨於弱化。
除國會課責外，本文也從經濟投票理論觀察選舉課責的運作情形。本文發現法俄兩國呈現不同的情況，首先就近年來法國的總體經濟表現來看，由於法國經濟本就呈現較為遲滯的現象，故基本上經濟投票的狀況不論在總統或國會選舉中都不十分明顯，且政治情勢往往對選舉結果有更直接的影響。相較來說，俄羅斯的經濟表現與選舉結果的連動關係較為顯著，包括普丁的連任、梅德韋傑夫的勝選，以及共產黨在國會獲得席次的消長，與經濟情勢的波動有密切的關係。
整體來說，從政治課責的觀點來看，法國第五共和鑑於第三、第四共和倒閣頻繁導致政局不穩的情況，故在制度設計上提升行政權的地位，加上左右共治憲政慣例的建立使行政立法關係趨於一致，使得國會不再頻繁地以倒閣作為課責行政部門的手段，而選民也較易辨別執政成敗的責任歸屬；惟若從經濟投票的理論觀之，法國選民因為過去經濟表現而對執政者施以獎懲的情況並不明顯，選舉的結果多半仍決定於政黨的合縱連橫或政治的局勢。至於俄羅斯在葉爾欽執政時期呈現與國會對抗之局勢，但在普丁有效主導政黨重組，並營造有利於其執政的國會生態之情況下，國會在政治上對行政部門的課責力量越來越弱。而在選舉課責方面，過去的經濟表現一定程度牽動俄羅斯總統及國會的選舉結果，但普丁對於政黨的掌控及對媒體的箝制，在制度上是否會使俄國雙首長制實際偏向內閣議會制？在實際政治運作上是否進一步削弱選民藉選舉對政府課責的能力，都值得吾人進一步觀察。
反觀現行憲政體制接近雙首長制的我國，儘管歷經七次修憲，但在法制上，行政院院長作為最高行政首長的地位，以及行政院向立法院負責的關係都未曾改變，所有行政院預算、法案與重大政策，都須立法院同意。然在實際運作上，政黨輪替後陳水扁總統拒絕由國會多數黨組閣，而在野黨囿於政治現實考量不願倒閣，卻又有能力杯葛執政黨的重大政策或法案，甚至主導行政院不支持的法案或預算，而行政院則無能力透過覆議推翻立法院的決議，導致政府施政陷於癱瘓。職此，國會對於行政部門的課責能力雖強，但執政成敗責任也難以明確劃分，使選民不易透過選舉對政府課責。而在國民黨先掌握第七屆立法院接近四分之三席次，而後贏得總統選舉的情況下，形成所謂「完全執政、完全負責」的情況，施政責任可明確歸於執政黨，理應有助於責任政治之落實。惟仍有部份人士擔憂，國會對於行政部門的課責與監督能力將趨於弱化。換言之，國會課責與選舉課責似難以兩全，其間的關係以及如何落實責任政治，值得後續研究進一步深入探討。
參考書目
Ⅰ.中文部分：
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姚志剛等，1994，《法國第五共和的憲政運作》，台北：業強。
隋杜卿，2001，《中華民國的憲政工程：以雙首長制為中心的探討》，台北：韋伯。
劉嘉甯，1990，《法國憲政共治之研究》，台北：商務。
張台麟，2003，《法國政府與政治》，台北：五南。
張麟徵，1990，〈法國第五共和行政首長雙元制之評析〉，《中國論壇》，第30卷，第7期，頁11-16。
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Ⅱ.英文部分：
Banfield, E. C. 1975. “Corruption as feature of governmental organization.” Journal of Law and Economics 18: 587-605.
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Dunn, Delmer D. 2003. “Accountability, Democratic Theory, and Higher Education.” Educational Policy 17 (1): 60-79.
Duverger, 1985. “A New Political System Model: Semi-Presidential Government.” In Lijphart, Arend, ed.Parliamentary Versus Presidential Government. NY: OxfordUniversity Press, 1992.
Flinders, Matthew. 2001. The Politics of Accountability in the Modern State. Urlington: Ashgate Publishing Company.
Frederic, A. 1960. European Governments and Politics. New York: Holt, Rinehart and Winston, Inc.
Goetz and Jenkins. 2005. Reinventing Accountability: Making Democracy Work for Human Development. New York: Palgrave Macmillan.
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[1] 此外，民主課責與行政政治課責在課責內容、課責機制與課責發展過程上亦有所不同，詳請參閱Goetz and Jenkins, 2005, Reinventing Accountability: Making Democracy Work for Human Development, New York: Palgrave Macmilian.
[2] 雖然俄羅斯憲法並無政府向國會負責的規定，但由於俄羅斯總統是透過總理領導政府，同時俄羅斯國會對政府擁有不信任投票權，故將俄羅斯歸類為雙首長制，應不為過。（隋杜卿，2001）
統是透過總理領導政府，同時俄羅斯國會對政府擁有不信任投票權，故將俄羅斯歸類為雙首長制，應不為過。（隋杜卿，2001）