預算是政府施政計畫的數字化與具體化，從預算理應可以清楚讀出整體施政的重點、方向以及如何落實。行政院所提九十年度中央政府總預算案，歲出一兆六、０八二億元，較上年度增加九五０億元或六．三％；歲入一兆四、五八五億元，增加九八一億元或七．二％，歲出歲入短差一、四九七億元；另到期債務還本支出二、五五七億元。行政院決定發行二、六００億元公債，移用歲計剩餘四五四億元，移由債務基金調度還本支出一千億元，以融資調度四、０五四億元之預算赤字。再者，附屬單位預算之營業基金編列收入二兆七、二０四億元，支出二兆五、五七０億元，純益一、六三四億元，減少二七．三％，繳庫盈餘一、０九二億元，減少四七．三％；非營業基金收入八、四九一億元，支出七、九八三億元，賸餘五０八億元，繳庫三七二億元。此外，九二一災後重建所需經費擬除辦理追加預算外，將另以特別預算方式編列，至九三年度止所需經費兩千餘億元，以發行特別公債支應。以上為九十年度相關預算案之簡要內容，本文僅作整體研析，以期對審議有所幫助。
貳、 歲入
憲法規定人民的納稅義務，稅課復有嚴密的法律依據，政府的理財收入，溯其源頭還是來自人民的稅金，因此歲入成為人民規範政府規模的終極手段。
一、賦稅收入
九十年度中央政府總預算案歲入編列一兆四、五八五億元，其中以賦稅收入最高計九、八００億元，增三．二％，占總歲入六七．二％，次為營（事）業收入三、二五一億元，增二０．七％，占總歲入二二．三％；再次為規費罰款及其他收入一、五三四億元，增八．六％，占總歲入一０．五％。由此可見行政院雖致力提高歲入，但對最具指標意義的賦稅收入無力改進，使賦稅負擔率再由上年之十四％降至十三．四％，遠低於先進國家水準，極不利於賦稅公平與財政健全，應要求對稅制作通盤切實檢討。所編稅課收入，若干項目嚴重高估，如證券交易稅編列 一、一二０億元，較八十九年度增加三七．七％，乃以每日成交金額需達一、五００億元核計，但最近平均每日成交值僅數百億元，兩者相去甚遠。又所得稅收入編列四、三五七億元，較上年度增加二一．一％，而八月中旬甫對今年經濟成長率向下修正０．一六％（修正後為六．五七％），政府投資財源不足，整體投資率下降，傳統產業經營環境惡化，不是鉅額虧損就是盈餘大幅下降，高科技產業則在減免稅負之列，面對此種困境，所得稅收入能否呈現如此高度成長，殊值疑慮。其餘如營業稅、貨物稅，亦呈超編。
二、營（事）業收入及其他
營（事）業收入大幅增高逾二０％，其中民營化釋股收入二、一二六億元，較諸以往政府所編列之八十七年度計列五二八億元，八十八年度一、二０八億元，八十九年度一、四一五億元，九十年益形巨額擴大為二、一二六億元，連同以前年度尚待出售之股票二、六０四億元，合共四、七三０億元有待執行，金額龐大，為避免虛列，應有詳盡具體執行方案，始不至成為「虛收實支」的異象，危及國庫調度，甚至進一步要求彌補虧損而累及財政，且應善用釋股收入作為投資或償債財源，才對國家未來整體經濟發展有所助益，現行政院悉數用作彌補預算收支差短所需，對於政府資產之使用並不妥當。國營事業中長期呈現嚴重虧損之中興紙業、台機、中船、台汽、台鐵等，均係推動民營化之對象，惟截至目前，或已逾原訂民營化時程（中興紙業、台機），或已屆原訂民營化時程（中船、台汽、台鐵），均因虧損嚴重（至本年六月累計虧損七七九億元），經營日益艱困，迄未能有效執行，每年均請求國庫挹注大量資金予以紓困，實須徹底加以檢討，立即提出整頓或改造方案，以提升經營績效，加速移轉民營，或及早結束營業，俾免財務更趨惡化，加深對整個社會、經濟以及政府財政之傷害。政府可資開源之處，如地方財源應依法切實徵收之規費及地方稅，財務管理如資產（基金、土地、廳舍、車輛、設備等）善加利用，如政府應收款（稅款、規費、罰款等）之積極清理，都應要求改進，以減輕對增稅及舉債的依賴。
參、 歲出
九十年度中央政府總預算歲出增幅達六．三％，較以往六年之平均增加率三％倍增，惟國家並非處於緊急狀態，整體施政亦未見重大長遠建設，如此高之增幅，與「小而能」政府的目標背道而馳，其必要性，必須探究。
一、經常收支與投資
經常收入計列一兆三、九二九億元，而經常支出達一兆三、三八八億元，經常收支互抵僅賸餘五四一億元，占經常收入之比率由八十八年度之二０．二％驟降九十年度之三．九％，幾難維持經常收支預算之平衡，瀕臨違反預算法之邊緣，因此對提升經常收入，抑制經常支出，應有具體措施。行政院通案刪減經常支出，一般業務支出一律先刪一０％，委辦費、加班費刪幅亦高達二０％，國內差旅費刪三０％，國外差旅費之會議預算刪二０％，考察預算刪五０％，作業維持刪一０％。對於這類刪減有三點須予注意：一、不公：原來業務費偏低的單位，經費將更拮据，原來寬裕者，仍然偏高，亦易造成上級機關寬鬆而下級機關緊迫。 二、降低公務員工作條件：公務員進修考察更為困難，辦公環境及設備更為不堪，與民間爭取人才更處下風。三、降低整體公務效能：公務員人數依舊，而業務費刪了，形成人在卻無事可做的局面，整體公務效能下降。
二、機關別及政事別支出
經常支出比例過高，已使預算失卻彈性，只有七．五％的歲出用於固定投資，這是為了未來生產所需的支出，比例如此低，不足支持整體經濟所需，導致投資率下降，不利經濟長期均衡發展。
行政院將各機關八十九年度預算中屬於無繼續性支出、通案刪減經常性支出、改列對各縣市補助款等經費扣除後之淨額，與九十年度核列數比較，原意在瞭解各機關可供分配運用於新興計畫財源之情形，惟此舉將出現總數不變而淨額大幅上升的假象，在部會間已引發爭執和不平。其淨額比較情況為：
（一）國防部主管計二、七一九億元，占歲出一六．九％，居各機關之冠，較八十九年度增加二三九億元，增九．六％，雖為增加作業維持及購置武器裝備所需，但在精實案應收撙節經費功效，且未有新增重大軍備購案之際，如此高增幅應作深入研析。
（二）財政部主管二、三八０億元，較八十九年度增加二九九億元，增一四．四％，主要為增加公保虧損補助（三三八億元）。退輔會主管一、五二五億元，較八十九年度增加五０億元，約增三．四％，主要為增加退輔及安養經費。內政部主管一、一八七億元，較八十九年度增加二九六億元，增三三．三％，主要為增加撥補農保虧損一四三億元（共計八七五億元）及各項社會福利經費。此三部會所增，主要為社會福利經費。行政院未能建立整體社會福利機制及社會保險財務責任制度，導致是類保險虧損（二、０七七億元）日益擴大，仰賴國庫填補，社會福利支出因而急速膨脹，其政事別本年度金額高達三、０二二億元，增幅達廿一．五％，居政事別支出第一名，且比例已達一八．八％，遠高於上年之一六．四％，重蹈許多福利國家業已揚棄之覆轍，悖離先進國家潮流。又部分大選社會福利政見只編列極少量經費（三三三專案僅編二八億元），又未見坦承政見有所修正，是否先編科目再設法流用經費，應有明確說法。另如國民年金之預算未經編列，人民對此一重大政策的殷切期待頓然落空，其對社會福利資源整合的功能亦行告吹。
（三）教育部主管一、五一四億元，較八十九年度增加二０一億元（總數僅增四三億元），增一五．二％，主要為增加各項教育改革經費，教育經費因屬立國基本，且關係每一家庭，最為人民關注，但要求最低投入產生最大效益的公共財務管理基本原則並不改變，行政院應要求各級教育單位注重及提升公款及公共資產的運用效率，教育經費是否足夠、投入與產出是否匹配、文憑之知識含量是否減低，均須有符合公信的評估。文建會核列五七億元，文化預算嚴重偏低，遠不及歲出的百分之一，又未有可供傳世的重大文化建設，實屬遺憾。
（四）交通部主管九四五億元，較八十九年度增加九０億元（總數減少一二０億），增一０．六％。本次交通預算，在行政院作業階段即大刪七成，導致多項眾所週知的重大交通建設計畫中斷，阻礙基礎建設之充實，人才、物力勢必閒置，傳統產業龍頭的營造業更形低迷，國內有效需求減弱，稅源流失；政事別經濟發展支出金額僅二、一一０億元，劇減一０．五％，占政事別支出僅十三．一％，大不利於整體經濟環境的改善。另如ＢＯＴ的推動尚未見效，有待改進。
（五）行政院將地方建設經費及小型工程補助款分配權收回，並以一般補助款的方式直接分配給地方政府，共編列八八０億元，其中五００億元將作為彌補各縣市政府基本財政收支差短數，其餘約三八０億元由行政院分配。地方補助這項龐大財源，究應如何簡併業已劃分過細之行政區域，抑制地方政府之浮濫預算，要求財政紀律，使之在與部會相近的標準下競爭經費，而非僅僅撥款了事，需要在制度面深切檢討。而行政院直接分配之三八０億元，未有任何分配及執行規範，連同特別統籌稅款九四億元、上年並未編列的統籌款二一０億元及第二預備金一二０億元，計達八０四億元，其運用勢必引起極大爭議。
肆、 赤字及融資調度
一、高額赤字
總預算案歲入歲出差短一、四九七億元，連同到期須償還債務二、五五七億元，合共赤字總額高達四、０五四億元。平衡預算是常態，赤字預算才是反常，依預算案所刊布，不僅九十年度總預算及特別預算收支差短一、四九七億元，比上年度一、一一三億元擴大三十五％，直到九十三年度都還債台高築，差短一、三一三億元，較八十九年度仍增十八％，可說反常到底。
政府財務其實和家庭理財相通，同樣要量入為出，避免寅吃卯糧，除非是絕對必要的緊急重大支出，亦即安全威脅、災難救助或基礎建設等，不應舉債過多。目前台灣地區沒有軍事直接威脅，且二代兵力甫經成軍，短期並無高額軍事購案，前二年以高額人事費支應的國軍人員精實案，其執行所應儉省下來的經費，即可作為強化二代兵力之維護、訓練人力素質所需。關於九二一震災支出，目前一千二百億元預算正在執行，所餘二千餘億元需求可分三至五個年度編列，對財政已非顯著威脅。至於基礎建設，政府從六年國建開始，已有近十年的大力投入，如今已陸續落成啟用，如第二高速公路、國際機場新航廈、電信現代化等，國際上對台灣的評比，在基礎建設項下的得分也未再惡化，足見已達相當水準，只須維持適度每年公共建設數量及投資率，不必再有如同八十年代初期特別成立推動之巨額六年國家建設。由此可知國家目前乃處於常態，即應精打細算，使財政有所餘裕，以備不時之需。以我們當前國力，善加開源節流，沒有必要弄出四、０五四億元（當年收支差額一、四九七億元，還本 二、五五七億元）的驚人赤字，而且只是中央政府而已，再加上地方政府的八六六億（當年短差五六八億，還本二九八億）差短，人民這一代及下一代的債務負擔何其沉重。有理由要求在四年之合理期間內達到預算當年收支平衡，亦即在九十三年度時將今年的中央差短一、四九七億元消化掉，今年的赤字如果不能再調降，預算就不應成長六．三％這麼高。
二、赤字彌補
對於整體赤字四、０五四億元，行政院所採彌補方式為：發行公債二、六００億元，占預算總額一四．四％；移用以前年度歲計賸餘四五四億元；移由債務基金調度還本支出一、０００億元。新修正預算法第六條規定，稱歲入者謂一個會計年度之一切收入，但不包括債務之舉借及以前年度歲計賸餘之移用；稱歲出者，謂一個會計年度之一切支出，但不包括債務之償還。此項修正，乃考量由於債務之舉借及還本，即一般所謂融資性收支、並非屬於實質收支，所以修法時特地將其自歲入、歲出中予以劃出，不再定義為歲入、歲出之一部份，但並不表示，以債還債即可排除於舉債額度之外。本次總預算案以移由債務基金調度還本方式，將舉債之一、０００億元移由該基金調度支應，此種作法完全規避了公共債務法第四條「各級政府每年舉債額度不得超過各該政府總預算及特別預算之百分之十五」之規定，將債務基金舉債數不計，認為發行公債二、六００億元占預算總額一四．四％，仍在公共債務法所訂舉債額度一五％範圍之內。債務基金屬於作業基金性質，本身並無自有財源及自償能力，故所舉債務仍需依賴國庫償還，倘此種作法成立，則以後舉債數凡超過一五％上限之數額，均可移由債務基金負擔，毫無規範及限制，成為借新償舊、隱藏債務，展期調度等陋規的溫床，失卻設立債務基金的本意，亦使公共債務法對各級政府債務之剛性限制形同虛設，如果地方政府群起效尤，更不知伊於胡底。尤有甚者，還欲上修舉債比例，實非崇法務實之舉。
中央政府負債在新增歲出歲入差短一、四九七億元、糧食平準基金九三二億元、九二一救災八００億元之後，扣除少量償債額，已使債務餘額由八十九年度之二兆三、九七五億元激增至二兆六、五七０億元、占ＧＮＰ二四．九％之歷史高峰，財政指標繼精省後再形惡化。
三、隱藏債務
政府預算體系，除總預算外，尚包括營業（國營事業）預算及非營業基金預算。非營業基金性質不同國營事業，不屬於公司組織型態，其設置目的乃是配合政府政策，作業不以營利為目的，故其營運虧損及債務之償還，最終仍需國庫負擔，如九十年度糧食平準基金裁撤後之債務九三二億元，悉數由中央政府承接即可證明，故以往對其債務之舉借極為審慎。由於一般機關認為立法院對於作業基金之審查較為寬鬆，所以熱衷於設立作業基金，對其有小金庫之稱，原應由總預算負擔之債務轉由作業基金承擔，致使基金債務快速累增。總預算案附屬單位預算綜計表（非營業部分）顯示，連同精省後所併入者，中央各機關所設置之作業基金計達九五個，九十年度舉債數為九０二億元，如連同以往年度累計未償還之債務一併計算，預計至九十年底止，債務餘額將高達五、一五五億元。以上債務均未納入政府債務範圍，又縱使若干基金未來有部分自債能力，惟絕大部分仍需由國庫負責償還，形成隱藏債務，必須有整體處理方案。
伍、 附屬單位預算
一、營業及非營業基金
九十年度營業基金編列附屬單位預算共三十五單位，營業總收入二兆七、二０四億元，增六．一％；營業總支出二兆五、五七０億元，增九．四％；純益一、六三四億元，減少二七．三 ％；繳庫盈餘一、０九二億元，減少四七．三％；固定資產投資二、七七七億元，增四三．八 ％。非營業基金編列附屬單位預算共九十五單位，業務總收入八、四九一億元，增一三０．九％；業務總支出七、九八三億元，增一四０．０％；賸餘五０八億元，增四四．七％；解繳國庫淨額三七二億元（主要為開發基金三一０億元），增一．七倍；固定資產投資八三九億元，增二．三％。這些數據顯示營業基金的獲利及協助財政能力已大幅削弱，何以致此，是否已另反映在稅收的增加上，都須深究，始知整體國營事業之經營效率如何。非營業基金則呈大幅擴增，經營不盡理想，造成鉅額政府潛在負債，須予正視。
二、信託基金
預算法規定，政府以受託人身份，為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分者為信託基金。以往政府預算對於信託基金之處理僅於年度總預算內編具「信託基金收支對照表」作為參考，本次總預算案上項參考表已予刪除，對於各項信託基金運用情形，外人無從瞭解。目前政府管理運用之信託基金數額日益膨大，金額高達數千億元甚至上兆元，以安定基金為例，計包括「公務人員退休撫恤基金」、「勞工退休基金」、「勞工保險基金」、「郵政儲金」等四大基金，其中除郵政儲金係屬郵政總局營業範圍，其運作情形經已納入郵政總局營業預算送請立法院審議外，其餘三基金依前項預算法之規定，係屬信託基金。由於信託基金之數額極為龐大，其運作情形，對於整體金融活動必將產生一定之影響，故世界先進國家如美國聯邦政府已將信託基金（Trust Fund）列入聯邦政府年度預算，俾使國會有所瞭解。由於信託基金非屬政府所有，政府僅係基於受託人之身份依法代為管理運用，但運用結果產生虧損時，則依法須由國庫即全民來承擔，如「公務人員退休撫恤基金管理條例」第五條規定：本基金之運用，其三年內平均最低收益不得低於台灣銀行二年期定期存款利率計算之收益，如運用所未達規定之最低收益者，由國庫補足其差額；「勞工退休基金收支保管及運用辦法」第七條亦規定基金運用所得未達當地銀行二年期存款利率計算之收益時，不足部分應以累積賸餘補充之；如仍不足，應經主管機關核准，由國庫補足其差額。近數月來政府運用安定基金干預股市，各方傳言虧損已達數百億元之多，但詳細情形外界無法了解，形成財務管理上的一大漏洞。故有關信託基金之財務收支，應於總預算案內加以表達，以接受立法院之監督。
陸、 震災災區重建支出
震災災區重建經費，行政院擬在八十九年度辦理追加預算一、０六一億元支應，九十年度擬再核列六三億元，另再由各機關檢討重建計畫及經費需求二、四五六億元，擬於九十年上半年提出九十至九十二年度特別預算因應，至其財源則擬修改公共債務法以特別公債或提高舉債額度方式籌應。如此多的不確定性，顯示自八十九至九十二之四個年度救災經費，未能在法律規範下妥籌財源，未來能否順利支應復建所需，或竟先行使用強行闖關，有無重複編列、資源浪費，均不無疑問。至於民間之救災捐款，數額巨大，其運用屢受質疑，亦應併同管制，以符民望。
柒、 新修正預算法之落實
八十七年十月廿九日公布的新修正預算法，經過近十年之仔細研修，其一百條文在幾無爭議的情況下通過，學者評為各國最先進的一部預算法典。九十年度預算為完整實施的第一部預算，會計年度與歷年合併已首見其功，行政院理應全面完整實施。然對若干重要條文，其目的在於充分揭露政府預算收支內容，以供外界瞭解，並利立法部門對於預算之審議。惟查九十年度中央總預算案並未切實依據預算法規定辦理，或縱有所表達但並不完整，應謀補充或改進。如「未來承諾之授權，應以一定之金額在預算內表達」（第八條）、「稅式支出、移轉性支付之報告」（第二十九條）、「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查」（第三十四條）、「各機關單位補助地方政府之經費，應於總預算案中彙總列表說明」（第三十八條）、「政府捐助之財團法人及各國營事業機關所屬各部門投資或經營之其他事業，每年應分別編製營運及資金運用計畫送立法院」（第四十一條）、「機關單位歲出概算排列優先順序」（第四十三條）、「各機關重大工程之投資計畫，超過五年未動用預算者，其預算應重行審查」（第六十七條）、「實地調查預算及其對待給付之運用狀況」（第六十八條）、「地方政府預算另以法律定之」（第九十六條）等。
其中尤以未來承諾之授權（第八條）缺漏最大，我國政府預算編製之基礎，是為現金基礎，亦即各機關編列於年度預算之數額，乃各計畫當年度所需支用之現金，惟對於多年度計畫預算之需求，年度預算不僅無法了解計畫全貌，且每年重覆編列，重覆審議，形成預算作業之浪費。所以美、日等先進國家預算制度中有所謂預算授權（Budget Authority）或契約授權（Contract Authority）之作法。對於多年度計畫於提出之第一年，應於預算內編列全部所需預算，經立法院審議通過後，各機關即可在授權範圍內據以分年支用。此次預算法修正，經將以上預算授權之作法引進我國預算制度中，預算法經規定，政府機關多年度計畫於未來四個會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權，前項承諾之授權，應以一定之金額於預算內表達，其對國庫有重大影響者並應向立法院報告。行政院經建會經按公共建設計劃性質，區分為農業建設、都市建設、交通建設、水利建設、工商設施、能源開發、文教設施、環境保護及衛生福利設施等九大部門，並要求各機關建立中程計作業制度。惟九十年度中央政府總預算案並未按照上項中程公共建設計畫，依預算法之規定編製未來四年預算授 權之數額送請立法院審議，核與預算法規定不符。
捌、 結語
本次總預算案，存有之問題甚多，必須在審議時予以匡正。其重大問題，包括支出規模擴張過速，赤字大幅提高，消費支出過高而投資建設經費不足，歲入虛列，稅課超編，財源不實，隱藏債務，歲出浮濫，預算結構與施政重點不合，救災財源規劃不周，補助及統籌款運用規範不足，特種基金管理未當等。行政院對長期預算之估列，仍未考慮縮減赤字及平衡預算，以及預算法相關條文未能落實，尤須速謀補救。