從課責觀點探討內閣制下政府負責機制的設計與運作

壹、前言

在典型內閣制國家中，憲政設計係採權力融合制度，由人民選舉國會議員，並由多數黨組閣，行政權掌握在內閣總理手中，故有虛位元首與副署制度；行政與立法則是成員混合卻又互相對抗，內閣須對國會負責，國會可以倒閣，內閣亦可呈請元首解散國會。

在此憲政設計下，內閣應如何對其施政負責？在不同政黨體系下的內閣制國家是否呈現不同狀況？以英國為例，長期以來皆為兩黨政治運作之型態，少見聯合政府或少數政府之情況，故英國首相既能主導行政部門，也可掌握國會多數，是否因而導致國會對於政府施政的課責力量大幅削弱，形成所謂一黨獨大之疑慮？抑或因執政黨能同時掌控行政內閣及國會多數，而使得施政責任相對明確，不致發生執政黨與在野黨爭功諉過的現象，而能落實責任政治概念？其他屬於多黨體系之歐陸國家的情況又是如何？值得進一步深入探究。

除選舉課責與議會課責之外，其他能夠監督政府施政，甚或影響決策的機制，包括司法或準司法體系、媒體及輿論壓力等，亦為本文關注之焦點。所謂民主政治即責任政治，此概念雖是民主國家政治運作的基本常識，然而在內閣制下，政府「負責」的實質機制與內容究竟為何？而在實際政治運作上是否有效達到課責的效果、抑或形同虛設？政黨、選制等因素的影響又是如何？相關議題尚無學者有系統地加以討論，故本文藉由觀察內閣制國家的實際運作情形，試圖針對上述問題加以釐清。

貳、課責、負責與監督概念之介紹

衡諸過去在政治學、行政學與法律學領域內相關文獻，可發現學者對於課責性（accountability）概念的定義並不完全一致。以狹義的解釋來說，課責係指向高層權威（higher authority）負責，要求向某個權威來源解釋說明個人行動的過程，處理的是有關監督和報告之機制（Kearns, 1996: 7; Mulgan, 2000: 555）。此種課責概念採取的是命令與控制的定義方式，所包含的是外部監督、辯護、順服、獎懲、控制等意義，亦即課責是透過清楚的法規命令和正式程序、監督與強制來達成（Light, 1994: 273-274; Mulgan, 2000: 557）。

進一步來說，對課責概念的界定範圍，多半在強調課責性所包括的「資訊」（information）與「獎懲」（sanction）這兩大基本特徵（Keohane，2002︰2-3）。Przeworski, Stokes and Manin（1999）便指出「如果公民能夠分辨出有代表性與不具代表性的政府，並且能給予適當的獎懲（sanction），留住表現良好的現任者，同時亦能令表現不佳者去職，便是有課責性的政府（accountable government）。」另外，Schedler（1999）則將課責性定義為︰「當A不得不告知（inform）B有關A（過去或未來）的行動與決策，同時證明它們事屬正當，並且在最終舉措有所違失時，會受到懲罰（punishment），即A對B是可課責的。」

根據Mulgan（2003）的看法，所謂課責係指負責對象與負責者之間的關係，以及負責者（accountor或agent）受制於個人或機構（account-holder或principal）的外在監督機制。在實際運作上，Mulgan整理出公部門的課責機制包括了選舉、立法部門的監督（施政報告、質詢、調查）、政策對話、媒體監督、司法審查與政府審計等（Mulgan, 2003: 109-110），如表1所示

表1政府課責機制

課責機制	誰負責	對誰負責	負什麼責	如何負責	負責步驟
選舉	執政政府 個別議員	選民	整體表現	競選 政黨	討論 矯正
國會監督	執政政府 官僚體系	議員／民眾	整體表現 一般政策 特殊決策	會計審計 內閣責任 委員會調查 憲政審查	訊息揭露 討論 矯正
會計審計	行政官僚	議員／民眾	財政表現 整體表現		訊息揭露
部會責任	執政政府 國會	議員／民眾	一般政策 特殊決策		訊息揭露 討論 矯正
委員會調查	執政政府 官僚體系	議員／民眾	一般政策 特殊決策		訊息揭露 討論
憲政審查	執政政府 官僚體系	議員／民眾	一般政策 特殊決策		訊息揭露 討論
政策對話	執政政府 行政官僚	利害關係人 利益團體	一般政策	諮詢機構 政策聲明	訊息揭露 討論
媒體	執政政府 行政官僚	記者 民眾	一般政策 特殊決策	新聞報導 訪問 揭弊	訊息揭露 討論
外部審查： 司法審查	執政政府 行政官僚	法庭 調查機關	依法行政 特殊決策	聽證會 報告	訊息揭露 討論 矯正
外部審查： 政府審計	執政政府 行政官僚	審計機關／議員／民眾	財政適法性 整體表現	例行審計 績效考核	訊息揭露 討論 矯正（財政方面）
外部審查： 調查與監控	行政官僚 公共服務提供者	政風單位 督察 民眾	特殊決策 程序 績效	調查 建議	訊息揭露 討論
民意反映	行政官僚	民眾	一般政策 特殊決策	抱怨	訊息揭露 討論 矯正
個人課責	政客 政務官	上級長官 法庭	績效 依法行政	向上負責 揭弊	訊息揭露 討論 矯正

資料來源：Mulgan, 2003: 109-110。

關於「課責」與「負責」（responsibility）兩者的異同，Hughes（1998）認為課責指的是在組織中，某人因其決策或行動而接受責難或獎勵；相對而言，負責的意義則較為模糊，且是透過由上而下的層級結構方向來進行，即每個人（如行政首長）對下屬（如部會官員）的行動負責任，但其範圍較不明確。Dubnick（1998）認為課責概念的目的往往是在試圖降低政府治理不當的負面影響，而責任概念卻是想從積極面來擴大政府良善的治理。Mulgan（2003: 15）則認為相較於課責是來自於外部的監督機制，負責則應偏向從行動的內在觀點來理解，兩者常緊密相連，但有時也可加以區辨。

最後，就課責意義的分類來說，Delmer D. Dunn（2003）認為關於課責研究的文獻大致上可分為兩類，一類是從民主理論的觀點研究課責，另一類則是從公共行政的觀點研究課責。前者即所謂民主課責（democratic accountability）或政治課責（political accountability）的概念，就此而論，課責被視為所有依據憲法程序獲得授權的政府官員對公眾應盡的職責（Banfield, 1975），由於涉及權力和責任的授權路徑，故民主課責所關注的是選任官（elected officials），有時也包括政務官（the chief administrative officer）和公眾（public）之間課責關係的界定，及其對政府構成的影響；通常以選舉制度、議會制度對公共行政的影響及課責功能為主要探討的焦點。

至於從公共行政的觀點切入者則是行政課責（administrative accountability），行政課責所關注的是政務官、事務官（non-elected officials）和公眾三者之間課責關係的界定，及其對行政治理的影響；其中政務官和事務官之間體現的是行政層級課責關係，政務官和公眾之間體現的是行政政治課責關係。行政政治課責的目的是解決行政在管理過程中的績效問題和公器私用問題，其課責主體是公眾、利益團體、媒體等，課責對象則是政務官；民主課責的課責主體是選民、議會，課責對象是選任官，故兩者有異。[1]

除上述較為粗略的分類方式外，尚有許多學者各自提出其對於課責分類之看法，如Jabbra & Dwivedi（1988）將課責分為行政或組織課責、法律課責、政治課責、專業課責與道德課責。Younis & Mostafa（2000）則更將課責細分為：憲法╱政治課責、行政課責、司法課責、管理課責、諮商課責、準司法課責、程序課責、專業課責、分權課責、道德課責與公營企業課責。Flinders（2001）則基於對英國內閣制的觀察，指出對政府課責的三大系統分別為國會課責（Parliamentary Accountability）、司法課責（Judicial Accountability）與管理課責（Managerial Accountability），其並進一步指出，國會課責固然有其限制，惟對於行政部門之課責，主要仍仰賴國會，司法與管理二方面之課責無法彌補國會課責之不足。

參、內閣制國家課責機制：授權理論的觀點

進一步就傳統的政治課責理論來看，公民與政府的關係常被視為一種委託人（principals）與代理人（agents）的互動關係，亦即經由授權（authorize）的程序使某一個個人或組織，必須向另外一個個人或組織負責。從這個觀點出發，課責性所指的其實「就是一種相互關係，在這種關係中，委託人有能力向代理人要求回答（answers）、質詢（question）代理人所提議的或其過去的行為，同時辨明（discern）該項行為，並在委託人對代理人之行為有所不滿時，施以獎懲。」（Keohane, 2002）。

典型的內閣制民主政體主要的制度特徵是行政一元化，由人民選舉國會議員，並由多數黨組閣，行政權掌握在內閣總理手中，故有虛位元首與副署制度，行政與立法則是成員混合卻又互相對抗。故內閣制民主政體的運作可被視為一連串的授權關係（chains of delegation），由最基本的委託人－選民－逐步地將決策權威授予不同的機構。首先，由選民經選舉授權予議員，由議員組成的議會再授權予政府，由政府中的內閣再授權予各部會，之後部會再授權予官僚體系執行政策（Strom et al., 2003）。

更仔細來說，選民可被視為是所謂的委託人，而定期、公開、公平與競爭性的民主選舉（election）則可被視為是一種授權的程序，而最後所選出的民選官員（elected officials），即是上述定義中，實踐委託人（選民）期望或目標的代理人。在這種互動關係底下，對所有的委託人（選民）而言，要確保這些代理人（民選官員）不會背離選民的託付，甚至發生濫權謀利或怠忽職守的情形，就必須要配合某種獎懲的機制，來控制與防止代理人有關上述行為的發生。簡言之，選民主要透過選票一方面授權給國會議員，另一方面也藉此對其表現加以課責；相對而言，國會議員需對其權力來源的選民負責。

除選民與國會議員存在授權—課責關係外，議員與執政內閣間也存在同樣的關係。基本上，內閣制民主政體原則上乃由國會多數黨或聯盟組閣；行政權掌握在內閣總理手中，內閣成員由議員兼任；內閣對國會負責，國會可以倒閣，內閣亦可呈請元首解散國會。這與典型總統制有相當差異，總統制民主政體遵從權力分立與制衡原則，人民分別選出總統與國會議員，任期固定，行政權掌握在總統手中；行政與立法關係，採取嚴格分立制度，國會議員對總統施政加以監督，然兩者之間並無授權—課責關係，總統並不對國會負責。

就議會課責的機制來說，內閣之閣員必須出席國會為政策辯護，並且接受議員的監督質詢。另外政府提出的重大議案如果未獲議會通過，就可能面臨議會提出不信任案，不信任案一旦表決通過，則將迫使首相辭職，而首相亦可能主動解散議會，重新舉行大選。除倒閣外，在內閣制國家運作中，國會通常還有一些其他方式可以表示對內閣的不滿，進而可能產生倒閣的結果：第一，對內閣某些措施通過「譴責決議案」（a vote of censure），藉以譴責某些閣員。第二，否決內閣提出的重大政策。第三，雖通過內閣所提法案，但予以重大修正，致使內閣不願接受。第四，否決內閣所提預算案或部份財政議案。

綜上所述，在議會內閣制下，施政報告、質詢、預算或法案審查與倒閣皆是議會對內閣課責的重要手段。倒閣可能伴隨國會的解散重選，可被視為國會對內閣課責的最後一道防線，若執政黨施政背離民意，除了可能在定期改選中失利外，也可能因倒閣提前下台，提前接受民意檢驗。透過倒閣，基本上可將政府負責機制回歸到選民對於政府的選舉課責（electoral accountability）關係。即便沒有被倒閣，首相及內閣雖挾國會多數而使得施政阻礙較小，但最終仍需定期接受選民的檢驗，落實責任政治之精神。

然而除上述從理論與制度設計原理的角度切入觀察之外，本文亦試圖利用新制度論的觀點，來觀察前述課責機制的實際運作情形究竟如何？所謂新制度主義是對傳統制度主義及行為主義的反思而興起的，在政治學發展的「後行為主義」（post behaviorism）階段，基於考察現實的實際需求，以及受到「國家中心論」（state centric theory）影響的緣故，被通稱為新制度主義的政治學研究途徑遂於1984年被提出來。（王逸舟，1999）新制度主義的重要性建立在制度議題的主體性上，即是指將制度視為研究「對象」，而非「假設」；研究議題的選擇將不僅是在特定制度假設之下，分析行為、結構或現象，而是在研究主題中包括制度如何因應個人行為或策略而產生，以及制度如何影響政治經濟體制的表現，也就是試圖解答「制度如何影響行為」這個問題。（劉瑞華，2001）換言之，本文欲探究內閣制的採用對於政治行動者及課責機制的落實產生何種影響？而在憲政體制同屬內閣制的國家中，選舉制度或政黨體系的差異是否影響課責機制運作，而使得各種機制所能發揮的影響力有所差異？為釐清上述疑問，本文以下將分別討論內閣制國家在政治課責、司法課責、社會課責三方面運作的實際情況，並且透過實際資料的呈現，比較不同選制及政黨政治生態的內閣制政府課責情形。

肆、內閣制國家政治課責機制之運作

一、國會課責與倒閣機制的運用情形

如前所述，國會對於內閣的監督最重要的手段即為不信任案的提出，然而在實際運作上，同樣採取內閣制之民主國家，卻呈現些許不同的情況。以英國為例，長期以來處於兩黨政治運作型態之下，由於內閣多半能掌握國會多數，且倒閣後果茲事體大，再加上英國主要政黨為剛性政黨，內閣多能透過黨紀維持其在議會中的勢力，故內閣因不信任投票成案而總辭下台或解散議會的情況並不多見。以十九世紀為例，此類案例不過四件，到了二十世紀，則減至三件（黃琛瑜，2001：77）。進一步觀之，對於在野黨來說，若非具備強大民意的後盾，以及個別議員的集體支持，否則不會輕易提出不信任案；而對執政黨而言，由於政權在握，因此更沒有理由主動進行倒閣或解散國會。由於解散國會的制度配套，造成內閣與國會的恐怖平衡，致使倒閣制度此一課責機制在英國似無法完全發揮功能。

表2是Strom（1990）研究不信任投票等六個因素導致不同內閣型態終結的比率。整體來看，選舉因素是各種內閣終結的主因，其他原因所佔的比率依序是：政府內部不團結、個人或憲法的因素、議會的不信任投票、議會否決政府重要政策、體系因素。其中，選舉及政府內部不團結兩個因素就佔所有內閣終結比率的七成。換句話說，不論是多數內閣、少數內閣還是無黨派內閣，內閣終結與否及時機早晚絕大部分是由內閣本身決定的，議會在內閣終結這個議題上反而是居於較次要的地位。值得注意的是，不論與所有內閣型態對比，還是與多數內閣（包括單一政黨及多黨聯合）相較，對少數內閣而言，議會的不信任投票是一個造成內閣終結相當突出的因素。

表2內閣型態及其終結的原因（％）

原因 型態	政府內部不團結	議會的不信任投票	議會否決重要政策	選舉因素	體系因素	個人╱憲法因素	樣本數
單一政黨多數內閣	5	0	0	68	0	27	44
多黨聯合多數內閣	47	4	6	31	4	8	166
形式少數內閣	36	14	0	29	0	21	14
實質少數內閣	21	22	10	35	4	8	106
無黨派內閣	27	9	18	36	9	0	11
總和	32	9	7	37	3	11	341

資料來源：Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule, New York: Cambridge University Press, 1990, p.120.

此外，Strom（2000）以國家為分析單位的研究也指出，從1950年代以來，倒閣造成內閣終結的次數其實並不頻繁，最多的國家是義大利，其次是丹麥，大部分的國家都在五次以下，還有五個國家戰後至今還未曾有過倒閣成功的經驗。

表3 倒閣造成內閣終結的次數

國家	1950-9	1960-9	1970-9	1980-9	1990-9	總和
義大利	2	4	4	5	1	16
丹麥	2	1	2	4	1	10
法國	7	1	0	0	1	9
比利時	2	0	2	1	0	5
愛爾蘭	3	0	0	1	1	5
日本	3	0	0	1	0	4
加拿大	0	1	1	1	0	3
芬蘭	3	0	0	0	0	3
荷蘭	2	1	0	0	0	3
挪威	0	2	0	0	1	3
德國	0	0	0	1	0	1
瑞典	0	0	0	0	1	1
澳洲	0	0	0	0	0	0
奧地利	0	0	0	0	0	0
紐西蘭	0	0	0	0	0	0
瑞士	0	0	0	0	0	0
英國	0	0	1	0	0	1

資料來源：整理自Kaare Strom, “Parties at the Core of Government”in Russell J. Dalton and Martin P. Wattenburg, eds., Parties without Partisans: Political Change in Advanced Industrial Democracies, New York: Oxford University Press, 2000, p. 199.

而根據Woldendorp（2000）等學者對48個民主國家的816個政黨政府研究（表4），政府終結（Termination）絕大部分是由選舉所造成，佔了將近五成的比率，而缺乏議會支持並非導致政府更迭的主因。當然，缺乏議會支持包括議會對內閣提出不信任案而導致政府終結，因此，由這48國家的實證研究來看，倒閣並非造成政府終結的主要原因。

表4政府終結的理由及平均持續時間

政府終結的理由	平均持續時間（日）	所佔比率（％）
選舉	746.1	49
政府內部不團結	451.3	18
首相辭職	616.4	15
缺乏議會支持	410.7	12
國家元首干預	565.7	3
擴大聯合規模	348.6	3

資料來源：Jaap Woldendrop, Hans Keman and Ian Budge, Party Government in 48 Democracies(1945-1998). Dordrecht, Netherlands: Kluwer Academic Publishers, 2000, p. 82.

另外，相較於英國兩黨體系，多黨聯合政府的政府組成型態，在國會課責關係更為複雜，因為內閣是由不同的政黨所組成，閣員表面上是接受閣揆的委託，為閣揆的代理者，實際上其亦接受所屬政黨的授權。畢竟若無其所屬政黨在國會中的支持或信任，其不可能入閣，更無法順利推行主管業務。是以，閣員除了向閣揆、國會述職外，尚須對其所屬政黨述職。（Strom et al., 2003）

在法案草擬方面，閣揆常授予閣員相當的自主性，但閣員是否會考量到整體內閣、國會、人民的利益，不無疑問。即使所有提案皆會經由內閣會議決議後，才提交國會審議，但單一部會首長由於資訊不對稱（informational asymmetry），難以評估不同部會提案之可行性。這類情形不僅僅是單一政府的隱憂，在多黨聯合政府中，問題更為複雜。在多黨聯合政府中，少則由兩個政黨，多則由三個以上的政黨分配職位。部會首長們對於由不同政黨主掌的其他部會所提出之法案，礙於各部會擁有既定的政策轄區（policy arena），只能提供建議或意見，供其參考，能否產生實質的影響，端視主管該政策轄區之部會首長是否願意採納該意見，因此制衡效果有限。若為跨政策轄區事務，由不同政黨主掌的多個部會共同研擬法案或推動政策，政策一旦失敗，則可能互相推諉，難以區分彼此的責任。（Martin & Vanberg, 2004）

多黨聯合政府另一個常見的課責難題即是源自於政府內部爭議，情形包括黨際衝突與黨內衝突。黨際衝突指組閣政黨之間意見不一致的情形，通常以政策衝突居多。不論政府內部爭議是否遭到公開或浮上檯面，常使得整體內閣陷於頻繁的內鬥，而無法有效施政，或者導致政策主張未能被接納的一個或多個政黨退出政府，讓政府步入終結的命運。黨內衝突則指某一組閣政黨黨內的意見不一致，例如，黨內不同黨派的閣員對於同一政策的看法有極大歧異，彼此又不願讓步，形成政策拉鋸的情形。又如，黨內部分黨員對於入閣黨員的表現不滿意，不願再由其代表該黨入閣，因而促其下台。不滿的原因可能源自其推動黨屬意的重要政策不力，或希望其修正施政作為未果等。這些情形都可能使政府成員（包括閣揆和閣員）因失去黨內奧援，而不得不辭職下台，政府也隨之改組或終結。（江佩穎，2008）

綜合以上所述，多黨聯合政府體系下之內閣制國家，在國會課責方面，由於多元述職導致權責難以釐清，但相較來說，欲藉由倒閣此一課責機制使政府下台的可能性較高。而在英國這樣的兩黨體系之下，執政黨同時掌握行政與立法，其施政成敗之責任相當明確；施政績效好，自有助於獲得選民繼續支持。反之，若施政績效差，也無法將責任推卸給國會在野黨，不過要以倒閣來使政府下台則非易事。

二、選舉課責的運作情況

選舉課責（electoral accountability）是觀察執政成敗一個重要的評估面向，其主要焦點是依據政治人物的所作所為，選民是否會在下次的選舉中給於持續支持或給予懲罰。在這方面，經濟投票（economic voting）理論累積了相當豐碩的研究成果，簡言之，經濟投票的基本邏輯是當過去的經濟表現好（或不好）時，選民會在下次選舉時投票支持（或反對）執政黨。職此，本文針對英國、德國、日本、瑞典四個國家的經濟成長率、失業率與選舉結果進行初步對照，觀察經濟投票及選舉課責的情況是否存在。

（一）英國

表5-1英國近年來的經濟表現（1985-2007）

年份	經濟成長率	失業率
1985	3.56	11.22
1986	3.95	11.28
1987	4.55	10.01
1988	4.96	7.96
1989	2.17	5.99
1990	0.76	5.53
1991	-1.37	7.68
1992	0.2	9.34
1993	2.33	9.89
1994	4.42	8.98
1995	2.84	7.74
1996	2.69	7.16
1997	3.29	5.41
1998	3.12	4.6
1999	2.8	4.2
2000	3.86	3.6
2001	2.3	3.2
2002	1.77	3.1
2003	2.2	3
2004	3.08	2.77
2005	1.86	2.7
2006	2.84	2.97
2007	3.1	5.4

資料來源：經濟部投資業務處，http://investintaiwan.nat.gov.tw/en/env/stats/gdp_g

rowth.html，瀏覽日期：2008/8/21。

表5-2英國近年來的下議院選舉結果（1987-2005）

選舉年份	保守黨				工黨
	得票率	席次	得席率	席次增減	得票率	席次	得席率	席次增減
1987	42.3	375	57.8	-22	30.8	229	35.2	+20
1992	41.9	336	51.7	-39	34.4	271	41.6	+42
1997	30.7	165	25	-178	43.2	418	63.4	+146
2001	31.7	166	25.2	+1	40.7	412	62.7	-6
2005	32.3	198	30.7	+32	35.2	355	55.1	-57

資料來源：Adam Carr's Election Archive, http://www.psr.keele.ac.uk/area/uk/edates.h

tm，瀏覽日期：2008/8/3。

首先就1987年至1992年間的資料可以發現，執政的保守黨雖然在壓低失業率方面有所成效，但經濟成長率卻是明顯下滑，若以席次增減來衡量，1992年的改選似乎選民已對於保守黨作出懲罰，惟從得票率來看，事實上保守黨較前次選舉僅下滑0.4％，單一選區多數決制造成選票與席次不比例性的特徵相當明顯，故難以認定選舉課責是否存在。92年至97年間，英國在經濟成長方面擺脫停滯狀態，失業率也逐漸下降，但97年選舉中，工黨在得票率方面有長足進步，得席率更是大幅成長，一舉拿下執政權，此結果一般認為與工黨提出新中間路線之倡議較有關係。而1997年到2005年間，英國經濟成長率尚稱穩定，失業率則逐年降低，而在選舉結果上，工黨的席次固然下滑，但仍保持穩定過半。總的來說，從前述之敘述統計資料來看，較難以認定經濟投票理論可適用於解釋英國近幾次的國會選舉結果，換言之，選舉課責的效果並不明顯，這可能與英國採單一選區多數決制，以及兩大黨輪流執政之政治生態有關。當然，上述僅是在未控制其他變因的情況下，針對敘述統計資料所進行的初步判斷，實際情況仍有待後續更細緻的分析與推論。

除上述幾次選舉之外，另外值得一提的是1979年倒閣後的國會改選。英國工黨的卡拉漢首相自1974年上任以來，一直主要以控制勞工階層的薪金加幅來解決長期的通貨膨脹問題，而且也取得了相當的成功。因此，他認為維持控制薪金加幅的政策，將能繼續促進經濟繁榮，並有利他在1979年成功連任，結果，卡拉漢在1978年決定繼續限制薪金加幅在5%或以下。可是，這次工會卻不再妥協，反而對政策作出了強烈的反對，以期望得到更高的加薪幅度，在1978年至1979年間的冬天，國內出現了一連串的工業糾紛和大罷工，使市政服務陷於停頓，經濟處於混亂狀態，史稱「不滿足的冬天」。（李國雄，2004）「不滿足的冬天」使工黨政府的聲望急挫，下議院在1979年3月28日通過了對卡拉漢的不信任動議，迫使卡拉漢舉行大選。最後，以柴契爾夫人為首的保守黨，以「工黨沒有效用」（Labour isn't working）為口號，在大選中贏得44％的選票以及53.4％的席次比例，成為二戰後英國至今唯一一次倒閣成功的案例，也可視為選舉課責效果的展現。

（二）德國

表6-1德國近年來的經濟表現（1985-2007）

年份	經濟成長率	失業率
1985	2.35	8.18
1986	2.52	9
1987	1.68	8.9
1988	3.65	8.7
1989	3.47	7.9
1990	3.23	7.2
1991	2.84	7.3
1992	2.24	7.7
1993	-1.08	9.8
1994	2.34	10.6
1995	1.28	10.4
1996	0.76	11.5
1997	1.39	12.7
1998	1.95	12.28
1999	2.04	11.68
2000	4.50	10.65
2001	1.18	10.36
2002	0.16	10.86
2003	0	11.68
2004	1.56	9.2
2005	1.16	9.2
2006	1.9	10.77
2007	1.1	8.4

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表6-2德國近年來的聯邦議會選舉結果（1990-2005）

選舉年份	基民盟(CDU)基社盟(CSU)		社民黨(SPD)		自民黨(FDP)		聯盟90＆綠黨
	得 票 率	得 席 率	得 票 率	得 席 率	得 票 率	得 席 率	得 票 率	得 席 率
1990	45.7/ 43.8	48.1	35.2/ 33.5	36.1	7.8/ 11.0	12.0	1.2/ 1.2	1.2
1994	45.0/ 41.4	43.8	38.3/ 36.4	37.5	3.3/ 6.9	7.0	6.5/ 7.3	7.2
1998	39.6 (112)/ 35.1 (133)	36.6	43.8 (212)/ 40.9 (86)	44.5	3.0 (0)/ 6.2 (43)	6.4	5.0 (0)/ 6.7 (47)	7.0
2002	41.1 (125)/ 38.5 (123)	41.1	41.9 (171)/ 38.5 (80)	41.6	5.8 (0)/ 7.4 (47)	7.8	5.6 (1)/ 8.6 (54)	9.1
2005	40.9 (150)/ 35.2 (76)	36.8	38.4 (145)/ 34.2 (77)	36.2	4.7 (0)/ 9.8 (61)	9.9	5.4 (1)/ 8.1 (50)	8.3

註：1.得票率數據表示方法為：區域得票比例（獲得席次）／政黨票得票比例（獲得席次）。惟受限於資料來源之完整性，1990年及1994年僅列出得票比例資料。

2.基民盟與基社盟雖為兩個不相統屬之政黨，不過兩者在每一次選舉中皆攜手合作，關係十分密切。研究德國選舉的專家常將他們視為一個緊密的政黨聯盟，故此處將兩黨的總得票率及總席次合併計算。

3.2005年除上表之主要政黨外，左翼黨（The Left Party）於此次改選頗有斬獲，在第一票部分的得票率為8.0 %，第二票的部分則為8.7 %，總共獲得54席。

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德國施密特於1974年出任政府總理，1982年由於經濟和社會政治觀點的分歧，他領導的sozialliberale聯合執政計劃流產，該年9月17日所有的自由民主黨部長集體辭職。1982年10月1日，由基民盟、基社盟及自民黨多數代表發起建設性不信任動議罷免施密特，並成功由基民盟領袖柯爾接替總理一職，直到1998年改選，而從表6-1來看，在1998年之前，德國經濟確實有疲軟的趨勢，特別是失業率在兩德統一後居高不下，使得轉型後的社民黨能在1998年大選首度擊敗基民盟，與綠黨組成聯合政府。但施洛德總理在位期間，德國經濟並未好轉，社會保障體系難以為繼，失業率屢屢上升。2002年選舉後，德國失業率達到戰後最高水準，使其「福利國家」形象受損，一系列國內經濟問題使施洛德所屬之社民黨民調不斷下滑。2005年5月22日‧克勒於德國人口最多的北威州州議會選舉中，執政39年的社民黨慘敗給基民盟，施洛德總理主動要求社民黨仍佔多數的聯邦議會於7月1日提出信任案並使之失敗（即通過不信任案），從而使德國總統霍斯特7月22日解散議會，提前聯邦選舉。

2005年的選舉中，執政的社民黨在得票率與席次均下滑，由於基民盟與基社盟以總和226席超過社民黨的222席，但任何一個黨派聯盟均無法獲得過半數席次組成內閣，兩大政黨的領導人均聲稱自己獲得選民的認同，媒體紛紛報導德國總理難產。10月10日，德國基民盟與施洛德所領導的社民黨達成協議，兩大政黨將組成聯合執政聯盟，同時由基民盟領袖、大選候選人安格拉‧默克爾擔任德國新任總理。德國社民黨將獲得德國新內閣8個席位，而默克爾所處的基民盟將獲得6個席位。以此次選舉結果來看，原執政之社民黨未能獲得選民認同，席次於選舉後反而減少，因而必須與基民盟分享執政權力。是故，從德國近幾次的聯邦議會選舉來看，執政期間對於經濟問題處理不力，確實對於兩大主要政黨在選舉結果上有負面的影響。

（三）日本

表7-1日本近年來的經濟表現（1985-2007）

年份	經濟成長率	失業率
1985	4.36	2.6
1986	2.97	2.8
1987	4.46	2.8
1988	6.51	2.5
1989	5.28	2.3
1990	5.33	2.1
1991	3.11	2.1
1992	0.92	2.2
1993	0.42	2.5
1994	0.99	2.89
1995	1.56	3.15
1996	3.41	3.35
1997	1.85	3.4
1998	-1.12	4.11
1999	0.05	4.68
2000	2.84	4.72
2001	0.20	5.03
2002	-0.30	5.38
2003	1.30	5.26
2004	2.69	4.72
2005	2.62	4.4
2006	3	4.14
2007	2.3	3.6

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表7-2日本近年來眾議院主要政黨的選舉結果（1996-2005）

選舉年份	自民黨						民主黨
	區域得票率	區域得席數	政黨票得票率	不分區得席數	總席次數	得席率	區域得票率	區域得席數	政黨票得票率	不分區得席數	總席次數	得席率
1996	38.6	169	32.8	70	239	47.8	10.6	17	16.1	35	52	10.4
2000	41.0	183	28.3	56	239	48.5	27.6	82	25.2	47	129	26.4
2003	44.1	168	35.0	69	237	49.3	36.8	105	37.4	72	177	36.9
2005	47.8	183	38.2	56	296	61.7	36.4	82	31.0	47	113	23.5

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80年代末期在經濟不振及醜聞頻傳的情況下，致使自民黨的聲譽一落千丈，並且導致日本民眾對自民黨的信任感也逐漸降低。其次是1993年眾院改選前夕，自民黨黨內派系在「政治的淨化」與「政治的再編」兩大改革路線主張上產生嚴重分歧。當時所謂「政治的淨化」的主張，即是意指進行打破以日本金錢選舉為目標的政治改革措施；而「政治的再編」則是意指因應新時代的來臨，而全盤進行日本政治制度與結構的改革。（楊鈞池，2002）上述兩大路線之爭，終究肇致1993年6月21日武村正義率十名青年議員退出自民黨，建立「先驅新黨」；另外羽田孜、小澤一郎也在6月23日，帶領36名眾議員及8名參議員出走建立「日本新生黨」，一週內從自民黨脫黨的國會議員達56人。（蔣立峰、高洪，2002）這個現象，事實上不僅是自民黨本身派系分崩離析的問題，更促使日本新興政黨如雨後春筍般湧現，對自民黨形成莫大的挑戰，最後更直接導致自民黨在1993年選舉無法取得過半數席次，被日本新黨細川護熙領銜的八黨派聯合政權所取代。從1993到2000年間三次眾議院選舉的結果來看，顯示出日本從1993年後便開始邁入成熟民主的多黨競爭時期，因此對自民黨的存續來說將面臨到更嚴峻的挑戰。然而自民黨在1993年失去政權後，旋即於1994年聯合社會黨及先驅新黨，重組由社會黨村山富市領銜的三黨聯合政權；更在1996年初，由自民黨的黨魁橋本龍太郎取代村山富市成為首相，重新掌權執政。（郭銘峰，2004）

特別值得一提的是，日本在1994年1月時由參眾兩院通過了「公職選舉法修正案」、「政治資金限制法修正法案」、「政黨助成法案」以及「眾議院議員選舉區劃分審議會設置法案」等四項政治改革法案，選舉制度也由「單一選區兩票並立制」，取代了原本中選區之「單記非讓渡投票選制」（Single Non-Transferable Vote; SNTV），並自1996年10月的眾議員選舉正式實施。（張世賢，1995）

進一步對照觀察日本總體經濟表現與選制改革後的幾次眾議院選舉結果，1992年到1995年儘管經濟成長略顯停滯，但在96年10月選舉自民黨仍舊能贏得國會最多席次，並主導聯合政府的組成，這或許與96年經濟情勢好轉有所關聯。1997年至2000年期間，日本經濟再現低潮，甚至出現負成長，自民黨在2000年6月的選舉中，儘管在不分區部份得票率下滑，不過在區域得票率及整體得席率方面卻反而略增，或許是因部份民眾將經濟不佳歸咎於東亞金融風暴，而非政府施政不力所造成。最後，在2003年及2005年的選舉中，自民黨都能夠取得多數優勢，而與選前之經濟情勢似無明顯之連動關係。總結來說，以近年日本的眾議院選舉情形來看，回顧性經濟投票的情形在日本並不顯著，選舉課責的有效性也就不無疑問。

（四）瑞典

表8-1瑞典近年來的經濟表現（1985-2007）

年份	經濟成長率	失業率
1985	2.22	2.5
1986	2.79	2.2
1987	3.4	2.1
1988	2.6	1.7
1989	2.75	1.5
1990	-1.51	1.6
1991	-1.11	3.24
1992	-1.74	5.87
1993	6.76	8.23
1994	4.16	7.97
1995	4.05	7.7
1996	1.29	8.04
1997	2.44	8
1998	3.65	6.52
1999	-1.04	5.58
2000	4.33	4.68
2001	1.07	3.98
2002	2	3.98
2003	1.69	4.85
2004	3.74	5.52
2005	2.9	5.8
2006	4.19	5.34
2007	2.6	2.5

資料來源：經濟部投資業務處，http://investintaiwan.nat.gov.tw/en/env/stats/gdp_g

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表8-2瑞典近年來的國會選舉結果（1994-2005）

得票率 選 舉年	社會民主黨	溫和黨	中央黨	自由黨	左翼黨	綠黨	基民黨
1994	45.3	22.4	7.7	7.2	6.2	5.0	4.1
1998	36.4	22.9	5.1	4.7	12.0	4.5	11.8
2002	39.9	15.3	8.2	13.4	8.4	4.6	9.1
2006	35.0	26.2	7.9	7.5	5.8	5.2	6.6

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再就實施比例代表制的瑞典來看，1991年以溫和黨為首的右翼聯盟，打破二戰後長期由左派政府執政的情勢拿下執政權，儘管在1993年使得瑞典經濟成長率由黑翻紅，但失業率卻節節高昇，致使1994年選舉敗給偏左的社會民主黨，失去得來不易的執政權。惟左翼政府至1998年在壓低失業率上才展現出些許成果，使得1998年的選舉中，部份社會民主黨票源流向左翼黨，但左翼聯盟仍能過半；而從1998年至2002年，失業率逐年下降，使左翼聯盟在2002年再度獲勝。但2002年以後，瑞典失業率再度攀升，2006年選舉，由溫和黨、中央黨、自由黨、基民黨組成的右翼聯盟主張瑞典必須削減社會福利、對企業減稅，並創造更多新的工作機會，結果右翼聯盟獲得51％的過半席次。整體來看，雖然瑞典過去多由左派政黨執政，但近年來隨著全球經濟快速轉變，瑞典的政經情勢也受到相當衝擊，近幾次選舉結果跟瑞典經濟指標，特別是失業率的波動似乎頗有關聯性，某種程度呼應了經濟投票與選舉課責的基本邏輯。

以上分就英國、德國、日本、瑞典四個採取不同選制的內閣制國家，觀察其經濟表現與選舉結果進行對照比較，初步發現德國與瑞典的情況較符合經濟投票及選舉課責的假設，而英國及日本則較不符合這樣的理論看法，換言之，選舉課責的有效性並非百分之百。事實上，就定期改選此一負責機制來看，的確仍有不少學者指出，單純透過週期性的選舉來約束政府官員行為的方式並非良善治理和法治建設的有效保障（Geddes, 1994; Przeworski , Stokes and Manin, 1999; Varshney, 1999）。選舉課責機制存在的問題主要有四個方面：第一，在選任官和選民之間有訊息不對稱的問題；第二，選舉是一種事後課責，在兩次選舉中，選民無法透過正式機制表達意見；第三，在代議民主（representative democracy）下，公民缺乏控制政府的具體權力，選舉只是選出代表參與政府事務；第四，當選者的支持者只是所有選民中的一部份，降低選任官向全體選民做出回應的自覺性和可能性（宋濤，2007）。

三、選舉制度與政黨體系因素的影響

在比例代表制之下，最大的優點就是公正地反映出選民的偏好以及對小黨的公平性。在Lijphart的研究中，實施比例代表制的國家其不比例性指數是介於1-5%之間，而採行多數決制的不比例性則高達10-20%之間。之所以會有如此大的差異是在於比例代表制要求政黨超過一定的門檻時，政黨就有權力依其得票數去分得國會席次。（張慧芝譯，2003）

傳統上認為，實施比例代表制的國家，常常會產生不過半數的政黨而且小黨林立。所以時常要組成聯合政府。然而正如前面所述，因為政策乃是各政黨彼此妥協的產物，所以一旦人民要課責時，政黨將會互推責任，而選民也將找不到明確負責任的政黨。相對來說，英國的國會大選主要採用的是單一選區簡單多數決制，由於簡單多數制所產生的對選票差距的擴大作用，在過去的幾次國會選舉中，出現獲得40%左右選票的政黨可分配到英國下議院60%左右席次的現象；甚至自1935年保守黨獲得大勝以來就沒有政黨能在全國範圍內獲得超過50%的選票，但這樣的情況也造就英國形成兩黨政治的態勢，且在內閣制下，多數黨能夠「完全執政」，課責對象相對明確，故理論上單一選區多數決制應有利於課責機制的運作。

關於選舉制度對於課責性的影響，Lancaster（1986）曾指出，複數選區或比例代表制會因搭便車（free rider）的問題，而使選舉課責性較單一選區制來得弱。然而，也有學者提出不同的看法，例如Markowski（2006）的研究便指出，雖然傳統上認為採取單一選區多數決制代表性較低，但能使政治體制具備較高的可課責性；而採用比例代表制則是能夠強化政治代表性，但課責性相對較弱。但他根據中、東歐十二個新興民主國家的總體及個體資料進行實證分析，卻得出相反的結果，即採單一選區多數決制國家的選民對於其政府課責的主觀及客觀能力，較採比例代表制國家的選民來得低。而從本節前述分析來看，選舉課責的效果在採單一選區相對多數決制的英國及兩票並立制的日本並不明顯，反而是在選制比例性較高的德國及瑞典，經濟投票與選舉課責的情況較明顯，似與Markowski的結論較為一致，值得後續研究進一步探討，以釐清不同選制對於課責實際運作情況的效果。

伍、內閣制國家的司法與準司法課責機制

司法課責或法律課責的核心價值在於對法律的遵從，司法課責假定依法而治是行政機關在執行任務時的基本前提，而各種法令規章構成行政機關的外在限制與規範（陳志瑋，2005）。司法課責關係包含詳細法令所構成的監督系統，例如憲法規範、制度規範等。課責的形式是採用監督與檢查的方式，進而檢閱被授權者是否有遵循法規，進而再對其績效進行評定（莊智翔，2004）。行政體系根據司法課責而來的主要對象有三，分別是立法機關、司法或準司法機關以及上級機關或政府。司法課責能夠提供行為的準繩，基於法規的明確性，使得委託人可進行高度的控制。前述政治課責較屬於事前的課責機制，而法律的課責機制則屬事後性質的課責機制，亦即行政部門的作為，司法機關得就其是否違法部分加以審查，以保障人民的自由權利免受違法的行政裁量行為所侵害。以下亦就英國、德國、日本、瑞典四國在司法或準司法課責機制的特性，進行概要簡述：

（一）英國

1.司法制度

與美國及許多民主國家不同的是，英國的法院並沒有司法審核權。換言之，國會是法律的最高權威，可以決定立法權的性質及範圍；其次，對於法官判案時所應用的法律，國會隨時可以通過一項新法加以改變，故當英國最高法院對政府的權責加以詮釋時，不需要像美國那樣經過繁瑣的修憲程序（李國雄，2004）。基於上述特點，Mulgan（2003）進一步指出，包括英國在內，基本上西敏寺民主制度下的司法體系，並不如美國那樣的政治化，因而其發揮的課責功效亦相對有限。

2.監察使制度：

監察使制度又稱查弊制度，在歐洲最早出現於瑞典，後來逐漸流行於其他北歐國家。1961年，Sir John Whyatt便曾提出任命監察使的建議，但遭到保守黨政府首相麥克米倫的拒絕，他認為這麼作將有損大臣負責制的原則，並會嚴重影響政府的辦事效率，他也認為公民若有所冤屈可直接透過選區的議員向大臣反映即可。但基於民眾對於司法制度的不滿，以及行政管理上存在著許多不公正的現象，又缺乏有效的賠償，因此造成改革者希望學習北歐的監察制度。監察使制度直到1964年工黨執政之後才逐步建立，1967年下議院才正式通過立法，建立英國的監察制度。現在英國的監察制度主要有：1.議會監察制度，主要工作是在調查中央政府各部門的弊政。2.地方監察制度，主要分為英格蘭、威爾斯以及蘇格蘭三部分。

3.保健服務監察制度。此外，北愛爾蘭也建立了另外兩種監察制度（張世賢、陳恆鈞，2005）。

相較於北歐國家，英國議會監察使的調查範圍以及裁決權力都受到了嚴格的限制，因此有其侷限性以及不完善的地方。然而英國的監察制度亦有其優點存在。議會監察使有著廣泛的取證權，得查閱與案件相關的政府文件和通訊（但內閣及內閣委員會的活動信息和文件不在此例），並可傳喚證人要求其提供書面或口頭證詞。因此，監察使的調查工作可以進行的較為徹底。隨著調查權的施行，監察使在建議改革以及修改立法的層次上發揮出一定的作用，雖然並未受到議會明確的承認或正式授權（弊政受害者請求賠償的權利），但在與選擇委員會的合作之下仍發揮很大的影響力。在超出職權範圍的申訴案件之外，申訴獲得糾正的比例也逐年上升（沈秀怡，2002）。

（二）德國

在德國的司法課責機制部份，較值得一提的是獨立的聯邦憲法法庭，其功能類似於美國最高法院，負責解釋憲法、審核法律的合憲性、調解各級政府間的爭端，以及維護憲法及民主秩序等（Kommers, 1989）。基於歷史教訓，德人對於行政及立法二權保有戒心，故欲藉司法權的提高來牽制其他兩權，故德國憲法法庭隱含對國會決策權的限制，同時強調對於人民基本權利的保障，使他們能夠免於政府的侵犯（張世賢、陳恆鈞，2005）。同時藉由對政府政策的節制功能，進一步引申出讓一般民眾能參與政策制定的效果（李國雄，2004）。

（三）日本

日本法院最顯著的權力，在於對政府命令及國會立法可進行違憲審查，惟日本最高法院基於司法機關應避免干預行政及立法部門的法學傳統，故鮮少動用司法審查權。日本國會行使彈劾權之對象僅限於法官及人事官。就彈劾法官來看，若有顯然違背職務上之義務或怠忽職務情節重大者、職務上或職務以外喪失法官應有威信的越軌行為者，國會議員亦可以設於眾議院之法官追訴委員會提出彈劾動議，追訴委員會就彈劾事項進行調查取證，一旦認定，則以追訴狀形式向參眾兩院聯合設立的法官彈劾法院提出控告，並在追訴委員會監督下，由彈劾法院審判。而國會對於行政人員之彈劾，僅限於人事官。但公訴則須由兩院議決，故兩院之議決必須一致，才能提起公訴，後由最高裁判所裁判。

（四）瑞典

近代西方各國之監察使制度，實源自於瑞典。究其淵源，與瑞典王權式微，國會勢力之抬頭，有極為密切之關聯。瑞典國王查理十二世在北方戰爭敗北後，逃往土耳其經年，國王權力因而削減，為有效治理國內且避免官員濫用職權，其於西元1713年指定設立「最高檢察長」，負責保障法律的實施，巡查各地監督官吏之活動，同時亦受理人民對官吏之申訴案件；在當時專制的政治氛圍下，此一職位等同於國王的代理人。在國王戰死後，最高檢察長改名「司法大臣」。至自由時代，司法大臣的任命權由等級議會掌控，故此時的司法大臣可視為瑞典國會監察使的前身。後又回歸王權掌控。直至西元1809年，由君主專制改為君主立憲，當時的憲法確立了權力分立原則，當中並規定，政府機關與官員的監督由二位官員共同為之，一是司法大臣，以國王與樞密院之名行事，另一則為國會監察使（Riksdagens Justitieombudsman，簡稱JO），以等級議會司法代表之名行事。後於1810年，由國會選出第一任國會監察使（黃越欽，1998）。

按瑞典第一任國會監察使馬爾海姆（Lars Augustin Mannerheim）對國會監察使所下的定義，「是由國會（Riksdag）所推選，目的在確保政府機關及職員遵守國會之法令及其相關規程，並依法履行其職務。」故國會監察使依其職權所能管轄之範圍，可分為對人或對機關、對事的監察。1976年以後增為四名，其中一位為首席監察使，各人職掌不同，雖由議會任命，亦受國會充分尊重，但職權完全獨立，監察使彼此亦獨立運作，不受干預，甚至可以向政府調閱一切文件，任何官員均不得對其保密，而且不得拒絕回答其詢問。監察使任期四年，繼續連任不得超過兩任，享有最高法官之待遇，並有五十位左右的法律助理及秘書從旁協助，而其職掌範圍甚廣，幾乎所有政府官員皆在監督之列，甚至是法院也受到國會監察使之監督；惟內閣部長、大法官、國會議員與地方議員與中央銀行董事長等，依法由國會直接監督，故排除在外（監察院國際事務小組，2000）。

除國會監察使外，瑞典還針對反托拉斯、消費者保護、男女平權、反種族歧視及新聞等，設立「監察專員」；並有三十位「政府監察專員」直接監督政府內部各部門，此三者構成了瑞典的監察制度。國會監察使主要職權包括受理人民申訴、巡察權、主動調查權、起訴權、官方文件調閱、建議、報告公開權、豁免權、裁量權、警告或申誡權。整體來說，瑞典監察使制度以經濟而簡明的方式，提供一般民眾對機關行政之合法與公平性的審查標準，監察使平均每年處理約五千件左右的陳情案，且其不單只是作為事後課責的機制，由於許多行政疏失是因監察制度的存在而免於發生，故其亦能發揮事前或事中課責的效果。

陸、社會課責在內閣制國家的發展

除了前述的政治與司法課責之外，近年來社會課責或公共課責的概念也逐漸受到重視，世界銀行將社會課責定義為「一種依靠公民參與來加強行政課責的課責途徑，它透過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政課責。」（World Bank, 2004）而傳播媒體即是社會課責機制相當重要的一環，與其他制度行動者相比，其於民主過程中所能發揮的功能，包括︰告知民眾週遭事物的環境監視功能、以專業與客觀立場分析各項議題，教育民眾有關事實的意義及重要性、提供公共政治論述空間，以利民意的形成與反對意見的表達、將政府與政治事務公諸於世，即新聞的看門狗角色，乃至在民主社會中作為鼓吹不同政治觀點的管道等功能，均非其他制度行動者所能完全代替（McNair，1999）。而其本身與資訊流通間的密切相關性，更使得大眾媒介在強調資訊面向之課責政府的形塑過程中，具有不容忽視的關鍵地位。

經由大眾媒介對政府實際表現資訊的揭露，不但能夠提昇公民監督政府行動的能力，使其能以最後的選票懲罰不具回應能力的民選官員（Besley, Burgess and Prat，2002）。更進一步地，它還能經由這些政府行動資訊的提供，為其他的課責行動者（如反對黨、市民組織、立法部門、審計部門、反貪污部門等）設定各項議題（agenda），以引導其各自就所屬業管權責，直接對政府官員展開深入究責的工作。其次，在獎懲面向方面，大眾媒介除了能夠強化課責性在資訊面向上的要求外，於其可能得以相對排除國家之政治與經濟控制的情況下，經由媒介本身之組織力量，並以塑造公共輿論，甚至促成集體政治行動等方式，來直接反對權威當局。如此一來，便能在造成權威當局執政壓力的情境下，迫使權威當局對反對意見加以回應、讓步，甚至最後令執政者去職的懲罰效果。換言之，媒體作為社會課責的機制，一方面可以帶給執政政府壓力，另一方面則藉可由資訊揭露的功能，強化政治、司法、行政課責機制的落實。

舉例來說，2006年三月下旬，英國有媒體披露在去年大選之前，工黨接受了12名富商總共1400萬英鎊的貸款，工黨提名他們中的一些人獲得貴族頭銜進入上議院來作為回報。此外，副首相與女秘書的婚外情；內政大臣未能及時遣返1000 多名外國囚犯，導致他們滯留英國國內，再次犯下謀殺和強姦等重罪；國防大臣家中藏匿大麻；英國《獨立報》甚至揭露布萊爾自己也在漏稅。層出不窮的醜聞，迫使布萊爾不得不提前大規模改組內閣。Pyper（1996）便曾指出，英國媒體及輿論對於執政者的課責功能，比國會課責、選舉課責、司法課責還來的有效。

同樣地，德國大眾傳播媒體向來亦以監督、批評政府官員，揭露政治醜聞與官員貪污情事，以及政治人物的桃色緋聞為樂事。例如1961年，媒體報導國防部長史特勞斯對一個私營經濟建築草案的支持，導致聯邦議院就此問題成立調查委員會；1991年媒體多次報導巴登符騰堡州州長接受私人招待旅遊，使州長被迫下台；1993年，因媒體報導聯邦刑偵局失敗的緝捕行動，使最高聯邦檢察官和內政部長主動辭職下台。綜合來說，德國大眾傳媒對於政府及官員發揮了一定程度的監督及約束力量，而被譽為能夠制約立法、行政、司法三權的第四權（顧俊禮，2001）。

在日本的政治文化脈絡下，媒體與輿論對於政治人物的影響力更為顯著。80年代末政界發生里庫路特公司（株式会社リクルート）醜聞事件，該事件起源自里庫路特公司（株式会社リクルート）以低價贈送股票與政界要人，政界要人再於市場上高價拋售的行賄手法被揭露。自民黨要人安倍派領袖人物森喜朗，宮澤派領袖人物加藤紘一，中曾根派骨幹、自民黨政務調查會會長渡邊美智雄，宮澤派會長、副首相兼大藏大臣宮澤喜一，安倍派會長、自民黨幹事長安倍晉太郎，中曾根派會長、前首相中曾根康弘，竹下派會長、首相竹下登等人先後被捲入此事。自民黨五大派中除了河本派，其他四派自會長以下所有要員全部涉及此案，自民黨聲譽因而一落千丈。副首相兼大藏大臣宮澤喜一、法務省大臣長谷川峻、經濟企劃廳長官原田憲先後被迫辭去內閣閣員職務，中曾根康弘也被迫辭去中曾根派會長職務（中曾根派因此改為渡邊美智雄派）。1989年4月25日，竹下登被迫表示辭意，並將竹下派會長讓給金丸信。6月2日，中曾根派的宇野宗佑被推出收拾殘局，出任日本第75任首相。不料，一上台就有人揭發宇野宗佑曾與藝妓通姦，導致自民黨在7月23日參議院改選中慘敗，僅得36席（減少33席），造成自民黨成立以來參議院總議席首次被在野黨超越。次日，宇野宗佑被迫辭職。無奈之下，才由小派河本派的海部俊樹出任首相（郭銘峰，2004）。

而近來安倍晉三內閣上任後，首先行政改革特命擔當大臣佐田玄一郎因涉及虛報政治資金而被迫辭職，其次農林水產大臣松岡利勝被指誇大議員辦事處的支出，並說出經常飲用還原水的風波，後來承受巨大壓力而自殺。之後防衛大臣久間章生更因為說出「美國向日本投原子彈，是無可奈何的行為」而被迫辭職。然風波並未因此平息，松岡利勝的繼任者赤城德彥又爆發了政治現金醜聞，為自民黨眾議院選舉選情雪上加霜。近期包括安倍晉三及福田康夫的主動請辭，都顯見輿論壓力及民調低迷，往往會對日本政情造成相當程度之影響。

進一步從委託─代理關係的觀點來解釋，當扮演代理人的公共官員，有機會設計可能約束自身行為的制度性安排時，在為求規避課責關係所可能帶來之懲罰威脅的動機驅使下，策略性地限制作為委託人的公民，接近相關資訊的機會，甚至操作訊息的內容，便成為代理人（公共官員）避免課責機制約束的重要手段之一。正因如此，在民主國家中要求資訊公開透明（transparency）的呼聲，總會隨著對建立政府課責性的要求而出現（Keohane，2002）。然而此時，大眾媒介與國家間關係的走向，往往也決定了大眾媒介在新的民主時代中，發揮其課責功能的程度。

媒體能否成為有效的課責機制，其實要看一個國家的文化政治形態、權力結構、公民意識、政治文化等要素而定。陳志瑋（2005）指出，媒體課責機制的運作條件包括：閱聽人需具備判斷能力、媒體不是單一壟斷、政府無法操控媒體、媒體確能揭露事實，換言之，傳播媒體一方面需要具備獨立性、多樣性，才能具有實質的社會代表性。另一方面接收媒體訊息的閱聽人，也要有獨立判斷的能力，了解媒體並非價值中立的行為者，而是一種可用來課責的機制，將可減少媒體過度掌控詮釋權，形成另一個權力者。

由於閱聽人並非全然被動的接受者，媒體市場往往也是百家爭鳴，因此閱聽人既可自行判斷與選擇訊息，同時媒體彼此也必須競爭，因此使得「課責」有可能在這樣的環境下出現。此時媒體所代表的輿論，反映的是非官方的行為者，針對政策向主管者提出課責的呼求。但若是在意識型態或利益主導的媒體環境中，媒體所掌控的文化霸權，就可能成為權力鬥爭的工具，它凸顯的不是政策本身的責任歸屬，而是不同行為者的權力關係，為特定的政策和利益而彼此角力，此時媒體就無法成為一項良好的課責機制。

柒、結語

本文透過課責觀點對於內閣制國家的政府負責機制進行觀察，除了相關機制的設計與建置之外，筆者更關注的是課責機制實際運作及落實情形究竟如何？在憲政體制同屬內閣制的國家中，選舉制度與政黨體系的差異是否影響課責機制運作，而使得各種機制所能發揮的影響力有所差異？本文透過政治課責、司法課責、社會課責三方面加以切入觀察，試圖透過實際資料的呈現，比較不同選制及政黨生態的內閣制政府課責情形。

依據內閣制的憲政設計原理，倒閣乃是對政府課責的核心機制，當政府的作為出現重大爭議時，透過倒閣機制可將決定權回歸到選民手中，然而在實際運作上，同樣採取內閣制之民主國家，卻呈現些許不同的情況。以英國來說，因其選制有利於兩黨政治的形成，且倒閣茲事體大，再加上英國主要政黨能透過黨紀維持其在議會中的勢力，故內閣因不信任投票成案而總辭下台或解散議會的情況並不多見。而許多跨國研究也指出，倒閣並非造成政府終結的主要原因。而相較於英國兩黨體系，多黨聯合政府的政府組成型態，雖然藉由倒閣使政府下台或重組的可能性較高，但聯合政府在國會課責機制上卻會面臨複雜的多重委託代理關係，由於內閣是由不同的政黨所組成，閣員表面上是接受閣揆的委託，為閣揆的代理者，實際上其亦接受所屬政黨的授權，進一步使政府內部易生爭議與衝突。

而在選舉課責方面，本文以經濟投票理論為基礎分別對採不同選制的英、日、德、瑞典四國資料進行觀察，從統計資料來看，難以認定經濟投票理論可適用於解釋英國、日本近幾次的國會選舉結果，換言之，選舉課責的效果並不明顯。相反地，從德國及瑞典近幾次的國會選舉來看，執政期間對於經濟問題處理不力，確實對於主要政黨或聯盟在選舉結果上有負面的影響。傳統上認為選制越接近單一選區多數決制，會使政治體制代表性較低、課責性較高；反之制度越接近比例代表制，則越能夠強化政治代表性，但政府課責性較低。但本文的初步分析卻發現，選舉課責的效果在採單一選區相對多數決制的英國及兩票並立制的日本並不明顯，反而是在選制比例性較高的德國及瑞典，經濟投票與選舉課責的情況較明顯，此與Markowski（2006）等人的研究結論較為符合，值得後續研究進一步探討。

在司法課責方面，與美國及許多民主國家不同的是，英國的法院並沒有司法審核權。換言之，國會是法律的最高權威，可以決定立法權的性質及範圍；而對於法官判案時所應用的法律，國會隨時可以通過一項新法加以改變，故當英國最高法院對政府的權責加以詮釋時，不需要像美國那樣經過繁瑣的修憲程序。基於上述特點，Mulgan（2003）指出西敏寺民主制度下的司法體系，不像美國那樣的政治化，而其發揮的課責功效亦相對有限。其次，基於司法機關避免涉入政治性事務的法學傳統與保守性，日本最高法院即使具備對政府命令及國會立法的違憲審查權，但卻鮮少動用；相反地，基於歷史教訓，德人對於行政及立法二權保有戒心，故欲藉司法權的提高來牽制其他兩權，故德國憲法法庭隱含對國會決策權的限制，同時強調對於人民基本權利的保障，使他們能夠免於政府的侵犯。最後較為特別的是，在許多內閣制國家都具備監察使制度等準司法制度，其可能是為了補司法系統之不足，並進一步輔助行政責任的落實。整體來說，基於憲政架構、政治文化、法學觀念等因素的差異，內閣制國家司法體系在制度上與課責效果也有所不同。

最後在社會課責方面，輿論與媒體扮演民眾對政府課責重要的中介角色。不論在英、日、德等國，都常見政府官員因醜聞事件遭媒體披露因而辭職下台或遭到撤換，嚴重者甚至導致內閣重組。媒體及輿論一方面可對政府直接形成壓力，另一方面又有資訊揭露的功能，使其本身不僅作為一種社會課責的途徑，同時也有輔助與強化行政課責、政治課責、司法課責機制的功能。當然，媒體能否成為成熟的、有效的社會課責機制，尚需許多條件的配合，包括傳播媒體本身的獨立性、多樣性、代表性，以及閱聽大眾的判斷力等，都是媒體是否能成為良好的社會課責機制的關鍵因素。

整體來說，國會課責在內閣制設計原意上，是最重要的課責機制，透過倒閣的手段，其可與選舉課責相互連結。然而從實際運作來看，選舉制度與政黨體系的不同，對於前述機制的使用頻率、效果強弱影響甚鉅，在此可發現制度對政治行為的引導與形塑。此外，重視行政責任是內閣制政府強調的特點，其雖非本文探討之焦點，但透過對內閣制國家的司法或準司法機制，以及社會課責機制的分析，不難發現這些機制的重要功能，往往是在扮演輔助及落實行政責任的角色，而不只是單純作為眾多課責途徑的其中一種。

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[1] 此外，民主課責與行政政治課責在課責內容、課責機制與課責發展過程上亦有所不同，詳請參閱Goetz and Jenkins, 2005, Reinventing Accountability: Making Democracy Work for Human Development, New York: Palgrave Macmilian.

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