為實現馬總統選舉時提出兩岸直航政見,在各界殷切期盼下,新政府已在2008年7月4日完成兩岸首度週末客運包機直航,標誌兩岸關係新的里程碑。由於目前正值政策推動初期,仍有一些政策措施尚未落實推動或尚待兩岸協商(如兩岸貨機包機、直航海運直航及航線截彎取直等政策措施),因此,如何有效加速擴大兩岸三通,帶動台灣經濟成長與就業,成為當前各方矚目之焦點,是故,本文就目前兩岸航運市場現況、現階段新政府推動兩岸直航政策措施,與未來面臨的諸多挑戰,提出評析與建議,提供各界之參考。


一、兩岸國際航運市場現況

(一)台灣國際航運市場逐年衰退

本文分就空運及海運市場兩方面,說明台灣國際航運市場現況如下:

1、台灣空運市場

(1)客運方面

根據交通部統計資料顯示,2007年台灣國際航線載客人數共(含過境旅客)2,706萬人次,其中香港及澳門旅客1,091萬人次。就國際航線總載客人數而言,雖為歷年新高,但成長率僅2.7%,相較於2005年成長率8%, 2006年成長率5.6%,顯示台灣國際空港客運量成長率逐年減緩之勢。就兩岸載客人數而言,近年來因來往兩岸三地的通商、工作、及探親人次日益頻繁,佔總人數比例近40%,顯示立即推動兩岸直航之重要性。

且依據2006年亞太地區主要國際機場客運量排名,2006年亞太地區排名前10名機場客運量皆呈成長,其中以中國大陸北京機場增加18.3%最多,反觀我國桃園國際機場客運量僅增加5.3%,排名持平為第13名,高雄國際機場客運量則減少3.3%,排名下降7名為第37名,顯示台灣國際機場客運市場相對於亞太地區主要國際機場競爭力逐年降低。

(2)貨運方面

近年來,由於大陸磁吸效應,台商大舉西進,使得台灣地區之進、出口空運貨量從2004年124.24萬公噸逐年萎縮, 2007年之空運出口貨量更為4年來之新低,僅117.8萬公噸。

2、台灣海運市場

(1)客運方面

依據各港務局資料,台灣地區各國際商港旅客人數自2002年逐年遞減,惟2007年我國國際商港進出港旅客人數計42.6萬人次,居近5年之首位,主因係麗星郵輪「天秤星」號於6月至11月間停靠基隆港,致旅客人數迅速擴增1.3倍所致。

(2)貨運方面

根據國際貨櫃化雜誌(Containerisation International)統計,2007年台灣國際商港貨櫃總裝卸量計1,373萬TEU,較上年增加4.7%,雖創歷年新高;其中以高雄港1,026萬TEU居冠,占74.7%。惟我國高雄港2007年貨櫃裝卸量成長率為4.9%,其成長幅度在世界前30名之貨櫃港口中,仍屬偏低,致排名滑落2名而退居第8名。

(二)大陸國際航運市場快速成長

以下就空運及海運市場兩方面分別說明大陸國際航運市場現況。

1、大陸國際空運市場

(1)客運方面

隨著大陸GDP每年7%以上的速度成長,大中華區的空運量為全球最具成長性的地區之一,根據中國民航局統計公報,2007年大陸民航通航機場(不含香港、澳門機場)客運量近4億人次,較2006年成長16.8%,其中國際航線客運為3,833萬人次,年成長率為17.5%。至於大陸內地至香港和澳門地區航線客運量(因政治因素大陸將此歸入國內航線)爲1,189萬人次。

另根據國際機場協會(ACI, Airports Council International)統計資料顯示,2007年全球853個主要國際機場排名前10名國際機場之客運量成長率大多呈現成長趨勢,其中大陸北京機場成長高達9.4%,而我國臺灣桃園國際機場則排名在30名之外。

(2)貨運方面

近年來,大陸不斷加速對外航權之開放與談判,包括:2004年7月中美簽署新的《中美航空協定》;2006年間並先後與日本、南韓、俄羅斯等多國簽署新的航空運輸協定,擴大彼此間航空運輸之航班與航點;2006年7月,香港特別行政區政府公佈《內地和香港特別行政區間航空運輸安排》,進一步擴展香港與大陸內地之間的航空服務。

由於國際跨國企業紛紛進入中國大陸市場,以及大陸加速航權開放的配合腳步,使中國大陸的空運市場之成長速度連年冠於全球,根據中國民航局統計公報,大陸2007年貨運量達861萬噸,較2006年成長14.3%,其中國際航線貨運為307萬噸,年成長率為23.3%,2001~2007六年間之年平均成長率高達22.6%。另根據國際機場協會(ACI, Airports Council International)統計資料顯示,就2007年全球853個主要國際機場排名前30名之貨運量成長率而言,大陸上海及北京機場均高達16%,而我國臺灣桃園國際機場貨運量繼2006年衰退0.4%之後,2007年再衰退5.5%。

2、大陸國際海運市場

(1)客運方面

根據大陸國家統計局資料,全國港口港口旅客吞吐量自2004年逐年緩步回升,2006年全年全國港口完成旅客吞吐量2.08億人,比2005年增長0.9%,其中沿海港口旅客吞吐量0.80億人,同比增長3.6%。

另大陸目前正積極發展郵輪市場,根據統計,目前全球200多艘郵輪中已有70多艘停靠在中國的海岸線上。

(2)貨運方面

大陸目前沿海各主要貨櫃港營運量均呈激增之勢,其中上海港貨櫃營運量首次超越香港,登上2007年世界排名榜眼,與首位新加坡港之貨櫃裝卸量差距僅為179萬TEU。且在2007年世界前10名貨櫃港裝卸量中,成長率居前5位者均屬中國大陸港口,分別為廣州港、舟山港、青島港、上海港及天津港。


二、現階段新政府推動兩岸直航政策措施

茲就新政府已實施及推動中兩岸直航政策,分就空運及海運兩方面加以說明。

(一)空運方面

目前已實施兩岸空運直航政策措施,包括兩岸週末客運包機直航、航空貨運便捷化,而兩岸包機直航新航路規劃則仍待兩岸協商,分別說明如下:

1、兩岸週末客運包機直航

新政府兩岸週末包機直航推動迄今已一個半月,根據交通部統計,截止97年7月底止,共計飛航144班。在飛航航點方面,7月份除第一週飛航桃園、松山、高雄、臺中、花蓮及馬公等6個航點外,目前主要飛航航點均集中於桃園及松山機場;另大陸航點則集中在上海、北京及廣州機場。

在整體載客率方面,兩岸週末包機7月份搭載旅客數逐週成長,從第一週之12,056人,逐漸增加至第四週之14,288人,航空公司亦因應此一趨勢,調整以較大型機飛航,整體載客率由83%提升至89%。其中又以桃園航點飛航之航班載客率90%最高,松山航點載客率83%次之;大陸方面則以上海航點飛航之航班載客率91%最高。

2、航空貨運便捷化

新政府上任以來,推動貨運包機直航政策措施仍採取前政府「航空貨運便捷化」措施,尚未全面開放。根據行政院大陸委員會民國92年「航空貨運便捷化」措施之政策說明,目前僅推動「專案貨運包機」,准許我方航空運輸業者推動「單向」、「有限度」、「間接」之兩岸貨運包機。

本措施從2006年7月19日由中華航空公司首航上海後, 2006年至2008年間,中華航空公司為國內重要廠商分別提供桃園機場-上海浦東機場、桃園機場-重慶江北機場之專案貨運包機運輸服務各5班次及11班次,成效不彰。據報導,新政府將於2008北京奧運會後就本案進行協商,預計最快將可於2008年10月開始實施。

3、兩岸包機直航新航路規劃現況

依據新政府與大陸海峽兩岸包機會談紀要:「雙方同意儘快協商開通兩岸直達航路和建立雙方空管方面的直接交接程式。在直達航路開通前,包機航路得暫時繞經香港飛航情報區。」。因此,目前週末包機之航路仍循既有航路經香港飛航情報區飛行。據報導,本案亦預計最快將可於2008年10月開始實施。

(二)海運方面

目前實施中兩岸海運直航政策措施,包括:高雄港境外航運中心及金馬小三通,至於全面開放兩岸海運直航政策措施,新政府則仍在推動中,分別說明如下:

1、境外航運中心及兩岸海運便捷化

國民黨執政時期推動境外航運中心政策措施,及2004年政府推動的兩岸海運便捷化措施仍在實施中,目前兩岸貨物僅可經第三地集裝箱班輪和不定期船散雜貨間接運輸,並僅開通台灣高雄、台中、基隆至大陸福州、廈門的試點直航航線。

然而此政策自1997年4月19日啓動以來,雖然是兩岸海上通航的突破性進展,且但因為限制開放,十年來推動成效有限,近年來,甚至呈現逐年衰退之勢。根據交通部統計資料顯示,台灣境外貨櫃量從初期的倍數成長,變成與其後數年的兩位數增幅,近三年來更呈現負成長,2007年境外航運中心進出船舶艘數計855艘次,貨櫃裝卸量計58萬TEU,為近5年新低點。

2、金馬小三通

金馬地區自民國90年1月起實施小三通業務,開放金門港及福澳港為兩岸通航港口,目前仍在實施中。根據交通部統計資料,兩岸人民互往人數呈逐年增加趨勢,流通貨物於94年達最高峰後連續兩年減少,2007年金馬小三通航線進出港旅客計78萬人次,較上年增加16.4%,呈逐年成長,其中我國籍旅客占86.3%,增加15%,另大陸籍旅客則首度突破10萬人次,占13.7%,成長30%。觀察歷年旅客人數,受限於兩岸政策差異,我國旅客人數遠多於大陸籍旅客,顯示此一政策推動後我國籍旅客往返兩岸運輸需求逐年增加趨勢,但對於促進金馬觀光景象及兩岸充分交流等目的,成效並不明顯。


三、評析意見

有鑑於推動兩岸直航係為新政府執政的重大政策之一,本會乃針對現況提出評析意見如下。

(一)未來兩岸客運包機需求會日漸增強,目前政策開放初期載客率卻已幾近飽和,推動兩岸客運包機直航正常化和常態化刻不容緩。

根據交通部統計專題分析,歷年台灣機場國際航線以來往香港、澳門旅客最多,從2003年935萬人次成長至2007年1,091萬人,平均每年成長率4%,加上目前政府推動大陸人民來台觀光政策,顯示兩岸旅客往返運輸需求將日漸增強。根據目前兩岸包機直航現況,總體載客率已幾近90%,推動兩岸客運包機直航常態化刻不容緩。

(二)因應國際郵輪產業發展趨勢,大陸擁有龐大的郵輪客源,台灣若與大陸共同拓展郵輪市場潛力無限。

現代國際郵輪產業快速成長,據世界旅遊組織統計,1980年至2003年間,全世界郵輪接待遊客平均年均增長8.1%,遠遠高於國際旅遊業4%的年均增長幅度。另依據英國遠洋船務顧問(OSC, Ocean Shipping Consultants)發表調查報告,亞洲地區的經濟發展促成郵輪業的客源上升,報告指出,幾個東亞地區,尤其是大陸,擁有龐大的郵船客源潛力,其可開拓的前景驚人,吸引了世界郵輪巨頭紛紛搶灘中國市場。另根據郵輪業者表示,大多普遍看好兩岸通航後的郵輪市場,全球郵輪業去年美洲、歐洲的營業額達兩百卅億美元,但亞洲僅有十億美元,一旦兩岸直航,台灣在亞洲的旅遊市場還有無限的發展空間。

(三)兩岸貨運包機直航對台灣航空運輸業仍具有營運利基,未來臺灣航空業者與大陸方面的合作將更加重要。

台灣航空公司目前均擁有龐大的貨機機隊與貨運艙位,在全球各地也都已建立了綿密的貨運航網,只要新政府開放兩岸貨運包機直航,業者可立即配合政府政策,充份發揮台灣地理位置的優勢,與大陸合作並爭取進出大陸之空運轉運貨源,重掌在台灣地區空運市場之領先地位。

1、藉由台灣地理位置及航網優勢,爭取進出大陸之轉運貨源。

根據中華航空公司研究報告,台灣航空業者為了在兩岸未直航前,先行佈局中國大陸空運市場,並爭取大陸出口貨源,以挹注貨機航班之承載貨量,近年來除積極與大陸、香港、澳門、日本、南韓等各主要航空公司簽訂聯運或互換艙位合約,爭取中轉聯運貨物外;也透過海空聯運方式,自廈門、上海等港口將貨物以海運運至高雄、基隆,再用卡車接駁至桃園機場空運出口;因此,近年來台灣地區之空運轉運貨量逐年大幅成長,占總空運貨量之比例已由1998年之6.9%,增加到2007年之28.9%,台灣成為亞太地區空運轉運中心之樞鈕地位已逐漸成型。

2、目前台灣航空公司貨運機隊實力仍超過大陸。

觀察台灣航空公司貨運機隊現況,目前華航共有21架747-400型全貨機,長榮航空亦有7架747-400型貨機,以及9架MD-11型全貨機,兩航合計擁有37架大型貨機,相較於大陸大型貨機僅22架(不包含德航入股之翡翠航空、新航入股之長城航空9架),整體貨運機隊之實力現階段仍超過大陸籍業者。但新政府未來推動兩岸貨運包機直航時,由於機隊實力不對稱將會產生分享貨運利益「不公平」的問題,屆時大陸是否配合實施推動,應提早研擬配套措施。
3、推動國際機場航空城計畫進一步活絡航空運輸關聯產業之營運商機。

近年來,由於台灣空運市場之萎縮,使得航空貨物運輸之相關產業的經營受到影響。例如,貨運量之不足,導致桃園機場周邊之貨運倉儲公司貨物周轉量不足、貨運倉儲設備閒置;而台籍貨運承攬業者為維持與客戶既往之合作關係,也紛紛追隨台商前往大陸地區設置分支機構。

倘兩岸貨運包機可以直航,透過兩岸貨物之快速進出轉運,新政府並配合推動國際機場「航空城計畫」,將立即可為國內航空貨物運輸相關產業注入甘泉,並吸引跨國企業來台設置運籌基地,活絡上、下游業者之營運商機,並進一步提升台灣國際機場之國際競爭條件。

(四)兩岸海空運便捷化與境外航運中心政策措施已為推動「兩岸直航」累積相當經驗。

兩岸海空運便捷化是為推動「兩岸直航」累積經驗,當時因台灣對「兩岸直航」尚有若干疑慮,且兩岸尚未恢復協商之前,我方在不觸及結構性問題之前提下,先行推動兩岸海空運便捷化,目前已累積相當之經驗,應儘速推動兩岸貨運包機直航。而高雄港「境外航運中心」已經開放十年,事實證明權宜輪行駛在兩岸間直航,並無國家安全的問題,所以我們建議應立即開放兩岸海空運貨物直航。


四、未來兩岸直航政策推動之建議

綜合上述,因應目前台灣航商所面臨的困境,為提振台灣航運市場競爭力,帶動台灣經濟成長與就業,建議新政府應賡續並落實推動兩岸直航,以下分別就兩岸客貨運包機直航、海運直航及愛台12項建設相關計畫等方面提出幾項未來建議。

(一)兩岸客運包機直航方面

1、增加兩岸對飛的航點及航班,推動客運包機正常化和常態化。

目前由於兩岸周末包機航班太少,座位數不足,加上每周飛航期間只有四天,因此有些航空公司已規畫周末包機加港澳正班機的行程,例如從大陸搭乘兩岸周末包機來台,回程搭台澳航班。由於隨著大陸人民來台觀光人數增加,未來直航的包機需求會日漸增強,因為經由第三地來台,班次不能配合,價格偏高,開放旅遊初期勉強可運作,但建議未來應推動包機正常化和常態化,增加兩岸對飛的航點及航班。

2、儘速完成兩岸航線截彎取直。

推動兩岸包機的航線截彎取直,相信不僅對兩岸往來旅客更加便捷,而且可減少更多時間,並可降低旅遊成本與環境污染的排放。

由於現在的兩岸直航只是名義上的,實際在飛行航路上還要繞行香港,為滿足民眾的期待,未來兩岸直航仍應為「直飛的直航,而非繞飛的直航」,依照目前的航線規定,廣州飛臺北要繞行十二分鐘,而上海飛臺北,則要繞行一個半小時以上,如果改變成直飛的直航,相信對旅客更方便,而且減少更多時間,對降低旅遊成本與環境污染的排放,都是一大貢獻。據大陸航空業者表示,若採用直飛航路,以A330飛機往返廣州至臺北一趟為例,空中距離將縮短207公里,實際飛行時間可縮短12分鐘,燃油消耗量減少2.6噸,將可節省近7,000美元的成本。故為滿足民眾之期待,並有效促進台灣經濟發展,建議未來仍應積極進行最短路徑新航線協商,規劃進出臺灣之空中直航安全航線。

(1)考慮重點

本文建議推動兩岸航線截彎取直政策,應考慮重點包括:

Ø台灣往大陸航機不經那霸及香港飛航情報區,由臺北飛航情報區循現有之B576或A1國際航線,跨越海峽中線後直接進入上海飛航情報區,連接大陸海岸航路(其航路由大陸安排)。

Ø大陸往台灣航機,由上海FIR進入臺北FIR之空中交接點至最近之台灣領土航程至少需10分鐘之空中預警時間,較易為國防部接受。

Ø應考慮最短路徑航程,省油、省時、票價最低,符合國人期望及節能減碳之世界潮流。

Ø應由國防部提出對國家安全衝擊最小之方案。

(2)建議航線規劃

本文根據現況,彙整專家學者意見,提出新政府推動航線規劃建議如下:

Ø北航線(前往華中及華北地區):由大屯山(ANBU)沿W2航線,航向3600往北,過海峽中線設交接點,並沿W13航線進入上海FIR飛航情報區,其交接點可設於海峽中線,或進入上海FIR。

Ø南航線(前往廈門、廣州及華南其他地區):由馬公(MK)沿W6航線,過海峽中線後再設FIR交接點(其交接點接近大陸,並保持回程由臺北FIR接管後,距馬公至少10分鐘之航程),航向2600往西南,至IKATA報告點進入上海飛航情報區,接A470航路至廈門及廣州。

(3)其他建議

有關兩岸包機直航新航路規劃事宜,須於兩岸主管機關授權兩岸民航單位,就空域權責、航路設置、航管作業、飛航資料交換及航空器失事救助等技術事項進行協議,並於雙方航管協議書簽署後方可實施。建議未來兩岸直通航路及建立雙方空管方面的直接交接等事宜,政府相關部會應儘速安排並授權海基會進行後續之協商。

(二)兩岸貨運包機直航方面

1、立即開放週末客運包機腹艙載貨。

目前開放週末包機直航的航點多屬台商群聚之城市,故應有相當貨物運輸需求,建議可先行開放週末客運包機腹艙載貨,如此政策推動初期將可提供台商產業快捷便利之運輸服務,並增裕航空業者營收。

2、准許雙方業者互設營運據點,並使用自有提單攬貨。

因大陸地區不准許台灣之航空公司在當地設營運據點,因此無法使用自有提單攬貨以及從事營業行為,台灣也未開放大陸地區之航空業者在台設置營運據點。因此,為務實業者之經營作業需要,建議未來兩岸貨運包機直航應開放准許雙方業者互設營運據點,並使用自有提單攬貨。

3、解除「專案貨運包機」對飛行航點、承包貨主、載運貨物之限制。

依據「大陸籍航空公司申請飛航兩岸專案貨運包機作業程式」規範,在飛行航點、承包貨主、以及載運貨物等均設有限制條件,故除遇有特定貨主之特定需求,一般情況較難有足夠之貨源促成貨運包機成行。故為落實「兩岸貨運包機直航」政策推動,建議應解除貨運包機對飛行航點、承包貨主、載運貨物等之限制規範。

另就市場需求面評估,大陸台商主要群聚於長三角、珠三角、渤海灣、以及福建沿海地區,該等地區也是大陸貨運市場的集中地帶。故開放初期建議以上海、廈門、天津、廣州等城市為貨機優先飛行航點。

4、准予航空業者以定期包機方式常態化經營。

為有利於航空運輸業及產銷業者在供需面上能緊密配合,並相輔相成互創競爭優勢,逐步造潤市場榮景,建議未來開放貨運直航以定期包機方式常態化經營。

5、積極協商爭取自大陸地區之延遠航權。

中國大陸市場國際空運貨源豐沛,全球各主要航空公司大都已開闢至大陸之貨機航線以爭取貨源,部份航空公司並進一步獲得自大陸延遠至其他國家地區之航權,在市場競爭上取得有利之優勢地位。建議未來政府亦應爭取台灣的航空業者自大陸地區之延遠航權,提高國籍航空公司在大陸空運市場之競爭條件。如此,航空業者不僅可開闢直飛大陸之貨運航班,承載兩岸往來之空運貨物外,亦能爭攬大陸至歐美地區之貨源以提高載貨率,並有助於節省貨物轉運時間及飛航成本增裕營收。

(三)兩岸海運直航方面

1、儘速落實推動兩岸海運直航。

由於推動兩岸海運直航不需修訂現行兩岸人民關係條例,兩岸登記註冊之船舶及兩岸船商所擁有之權宜籍船,依第28、29及30條規定,經主管機關許可即可辦理,且交通部已初步研訂完成「兩岸海運直航許可及管理辦法」草案。建議未來兩岸應積極協商完成,落實推動兩岸海運直航。彙整未來兩岸應進行協商主題包括:

(1)兩岸登記註冊之船舶,直航兩岸港口,擬循97香港模式;進、出港口均不掛旗。
(2)兩岸航商,船務代理業、貨物承攬業互設分支機構,互免稅賦等。
(3)兩岸航商所擁有之權宜籍船(懸掛外國旗),是否特准直航兩岸,不經第三地,以鼓勵
權宜籍船回歸本國籍,亦可增加國內之稅收。
(4)討論兩岸海運直航協議書草案內容。

2、積極發展兩岸郵輪市場。
有鑑於世界郵輪市場蓬勃發長,台灣應與大陸合作積極發展兩岸郵輪市場,未來存在許多挑戰包括:

(1)規劃並推動有潛力的海港轉型為多元休閒漁港或國際郵輪停泊港。

(2)針對以郵輪送客來臺旅遊之國外旅行社,規劃並推動提供更優渥之獎助金或廣告經費贊助,提高國外旅行社包裝臺灣旅遊產品之意願,規劃提供更便利多元化且機動性的航程。

(3)以目前台灣限制大陸觀光客登台每天限1000人的人數而言,兩岸郵輪開放後郵輪旅客動輒1000多人,未來兩岸應協商大陸觀光客搭乘郵輪來台是否能上岸相關問題。

(四)配合兩岸直航,積極推動愛台12項建設三大機場及港口新建設。

為了配合新政府執政後兩岸直航的承諾,應積極推動愛台12項建設中三大機場及港口新建設,包括桃園國際機場航空城計畫、台中亞太航空運籌中心計畫、以及高雄自由貿易及生態港,並加快建設腳步,才能迎頭趕上亞洲其他幾個國際機場及港口。


參考資料:

1、交通部,96年,96年重要交通統計指標分析。

2、交通部,95年,95年重要交通統計指標分析。

3、Airports Council International (ACI) , 'Worldwide Airport Traffic Statistics', December 2007.

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5、交通部,96年,我國主要港口旅客人數概況分析。

6、交通部,97年,96年金馬小三通客貨運營運概況。

7、中華航空公司, 97年,兩岸貨運包機直航說帖。

8、國際貨櫃化雜誌(Containerisation International)2008年3月版及相關網站。

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10、大陸國家統計局,2007年,2006年公路水路交通行業發展統計公報,http://210.72.32.6/cgi-bin/bigate.cgi/b/g/g/[email protected]/tjgb/qttjgb/qgqttjgb/t20070430_402402691.htm。

11、黃玨,2008年,我國郵輪經濟的機遇與挑戰,中國經濟週刊。

12、呂江泉,遊輪旅遊行銷初步研究-以英商公主號遊輪船隊為例。

13、行政院大陸委員會,民國92年9月10日,「航空貨運便捷化」措施之政策說明。

14、高孔廉、鄧岱賢,民國92年10月16日,兩岸貨運便捷化變成「操之在人」!

15、新華澳報,民國97年7月7日,實施週末包機後,貨運包機何時能實行?

16、行政院大陸委員會,民國97年7月7日,金馬「小三通」航運往來統計,第184期,兩岸經濟統計月報。

17、中國民用航空局,2008年3月6日,2007年民航機場生産統計公報。

18、廣州日報,2008年6月14日,7月4日 大陸遊客首發赴台,http://www.gzrb.com.cn/html/2008-06/14/content_225309.htm。