壹、背景

投票行為為民主社會的表徵。從成本效益來加以分析，如果無論規模大小、人數多寡一律使用傳統的投票方式，（如利用紙張匿名或記名投票，或直接對人數做統計的記名投票等），投票活動實在不符合經濟性，而從政府的角度來檢視選舉活動，社會資源與社會成本的花費也是太高。此外，選舉投票率持續下降亦是先進國家所面臨的一個共同課題。

隨著數位時代的來臨，以及電腦網路的快速進步，網路投票儼然成為不可避免的趨式，但是儘管利用網路投票似比傳統的投票方式來的經濟以及便利，並且可跨越地理的限制，但相對而言亦會遭遇許多傳統投票不會產生的問題。本文的目的即在於描述網路投票的趨勢及優勢，並且針對可能遭遇的問題思考因應方針，以迎接網路民主的時代。


貳、分析


一、網路投票為未來趨勢


網路投票為電子投票系統當中，較為先進的一種方式。目前網路投票的方式，是由選舉機關向選舉人徵詢投票方式的選擇，選擇網路投票的人可獲得個人的密碼，經選舉機關確認為有效選票。除了到網站上投票之外，線上投票亦以電子郵件方式進行，對於確認方式與網上投票的技術相同，都是以數位簽章的方式認證。

儘管網路投票仍未普及，但此種新的政治參與模式已在許多先進國家試行推廣。觀察現今的網路發展，網路投票應為未來政治活動的趨勢，甚至有人預言，人們將會慢慢慣於使用網路投票，就像人民也很習慣在網路上交易一樣。

舉例而言，二００三年一月十九日，瑞士日內瓦試行網路投票，並預計十年內將網路投票運用在聯邦選舉（中國時報，2003）。英國於二００二年五月在利物浦選區採收機簡訊與線上投票，在聖阿蒙選區間採觸控式網路投票（謝相慶，2002）。2000年美國亞歷桑納州民主黨總統初選更是首次結合傳統投票與網路投票的政治選舉。除了可利用郵件與投票所投票之外，投票者在投票期間四天內，可在家裡、工作場所或在任何有網路的地方進行網路投票。

此外，美國國防部已經研製出網路投票系統，選舉當天因事不能參加投票的選民，可以透過網路參加投票，這樣的作法不僅使國外服役的美國軍人及平民能夠參加投票，更重要的是還有利於在選舉中反應選民的意志。目前為止，美國有十個州計畫在2004年美國大選中採用該系統（池田信夫，2003）。


二、網路投票的優點：

民眾投票的方式在不同的國家甚至國家內不同地區有不同的方式，以美國總統選舉而言，除了一般的紙本投票之外，還有郵遞投票，而至投票所投票的方法更是多樣，包括打孔、電子觸控式螢幕、蓋章或是劃不同的記號，以及日本近來所推行的電子票卡投票等。此外，英國政府甚至計畫以手機簡訊系統（short Message Service ,SMS）的方式投票[1]。

傳統紙張投票最大的缺點之一就是人工計票的曠日廢時。首先，紙張投票必須以人工方式來計算選票，為求無誤，原本就較為費時。其次，重新驗票手續繁複，由於票箱已開封，因此對於選票的蒐集、避免遺失選票、避免污毀選票、重新計算等步驟均須審慎處理（陳智揚，2001）。再者，最近各國的選舉尤其是地方選舉，投票率有日益快速滑落的趨勢。為了鼓勵投票擴大政治參與，除了延長投票時間、推動「不在籍投票」（謝相慶，2002），或是降低投票年齡之外，各國亦試行各種電子投票方式。

以日本為例，在日本的地方選舉中，已有六個市町村實施過電子投票，市町村電子投票方式是在投票地點，提供設備讓選民用電子按鈕選擇候選人，取代了手寫式投票。這種投票方式的開票時間只需10至20分鐘，目前有許多國家都採用這種電子投票方式（池田信夫，2003）。但無論是打孔、觸控式、或是電子按鈕投票方式，由於投票地點仍在固定投票所，雖然可提高開票的工作效率，但對於投票率的提升卻沒有太大的幫助。

因此，現在各國正在探討更為先進的網路電子投票系統，用以進行一個兼顧效能與效率的投票活動。從美國亞歷桑納州2000年民主黨總統初選施行網路投票的經驗來看，網路投票至少有以下優點：

（一）增加政治參與


增加政治參與，可說是網路投票當中最為人稱頌的優點（Done，2003）。許多先進的民主國家的選舉當中，目前最令人憂心的問題之一就是投票率不斷下降。主要原因除了政治冷漠感之外，池田信夫（2003）指出亦可因公民認為選舉結果，不會因為一個人的投票行為而改變，換言之，投票的預期邊際效益為零，因此棄權是一個合理的行為，然而，若此種想法的人達成一定的比例，其選舉結果將無真正反應民意。在網路投票的設計與制度當中，世界上任何一個有網路的地點，都可以是投票站。正如許多電子商務專家認為，促使民眾上網購物的動機是便利性，而對選民而言，網路便利性亦可提供較高的投票誘因。


對投票者而言，網路投票除了可免除舟車勞頓之苦外，更可吸引以往投票率較低的年青人以及大城市選民的投票率，其選舉結果，亦能較接近國民整體意見。

以亞歷桑納州的1996年與2000年亞歷桑納投票率的比較為例，2000年施行網路投票之後，相較於1996年的選舉成長了600％，（如表一所示），其投票率高達93％，尤其是18歲到20歲的投票人口更是大幅增加。

表一：1996年與2000年亞歷桑納投票率的比較（Done，2003）

投票形式

1996 2000
網站外投票(Off-site internet) N/A35768

網內投票（On-site Internet） N/A 4174

Paper 12651 14217

Mail 233 32748

Total 12884 86907

（二）、可增加民主過程中的效能及效率


網路投票並非要完全取代現在的投票技術，而是要進一步改善投票的效能及效率。

就效率而言，網路可改善傳統投票人工計算費時的問題。由於採用電腦方式投票，電腦可以在電腦過程中累計票數，因此整個開票時間可以大幅縮短。至於驗票問題，可於公告期間內，利用投票中心的選票及使用者憑證，對於整個投票進行驗證工作，而不需花費太多時間。

此外，利用網際網路來進行遠距投票，身處各地的合法選民，幾乎可以於同一時間進行投票，而不須放棄表達意見的權利。因此網路投票可維持政治中高度參與，身心障礙者亦能克服身體的障礙，免至投票所仍可行使投票權利。

我國公職選舉罷免法第二十條規定第一項規定，「選舉人除另有規定外，應於戶籍地所在地投票」，所以依我國目前選舉方式，選民必須舟車勞頓的從目前的工作地點返回戶籍所在地。海外國民若欲行使參政權，亦須返國投票。無論是回戶籍地投票或返國投票，對大說數人而言皆十分不便，需支付為數可觀的時間、金錢。再者，台灣政治選舉制度頻繁，不但讓政治人物疲於奔命，也耗費大量的社會成本。因此，使用網路投票不但可減少投錯票的情形，亦可減少選舉的社會成本，節省時間、金錢與自然資源（大量減少使用傳統交通工具）進而建構兼顧效能與效率的選舉過程。


三、網路投票的挑戰


網路投票固然有上述的好處，但是在執行面上，仍有幾個挑戰必須克服。首先，網路投票為一新的投票技術，如何培養民眾的信任與接受度而提高投票率，將是施行初期的最大問題。其次，我國法律尚未考慮網路投票的可能性，因此配套及法律面的問題應詳加考量。第三，在選舉過程中可能的意外狀況，應思考其因應方式，例如投票當時的網路連線狀況，電腦設備是否足夠以及選民電腦能力不足等問題，因此，為避免投票結果具有爭議性，除了網路投票之外，亦應提供相關配套投票方式。

（一）推廣與教育

由於網路投票為一新的投票技術，其所面臨的課題為確保其網路投票的有效性，而必須對傳統投票者進行適當的教育與宣傳。

以美國2000年民主黨亞歷桑納州的總統初選為例，在正式選舉前兩個月前即開始推行全面推廣教育方案，此方案始於2000年1月，主辦單位同時以西班牙文與英文印刷將宣傳品寄給登記為亞歷桑納州民主黨的選民。此公告內容描述選舉過程何時舉行以及如何參與，並介紹各種選舉方式，同時在20個目標人口區域進行宣傳，並且有超過170個出版品、電視以及地方廣播電台配合辦理（Done，2003）。

所以未來我國若欲試行此種投票制度，必須針對政府人員以及民眾推廣網路投票的使用方式。其方法可透過各種文宣、媒體宣傳以及設立解說站等方式進行宣導，時間最好提早數個月進行。


（二）正當性的支持


網路投票是否具有正當性，是為一個頗具爭議性的話題。美國亞歷桑納州民主黨初選，在舉行網路投票之前，即遭到一個致力於推動自由、平等選舉的非營利組織（the Voting Integrity Project）向聯邦法院提出訴訟，訴訟的重點在於認為網路投票有歧視少數民族的嫌疑，因為白人的投票者比非裔美國人與西班牙裔美國人的家庭較有可能擁有網路，在此環境下投票，無異是獨厚這個族群，但是法院駁回此項控訴（Done，2003）。所以，亞歷桑納州選舉的成功，其正當性的支持是不可或缺的關鍵。

我國公職人員選舉罷免法第三條規定：「公職人員選舉，以普通、平等、直接及無記名單記投票法行之」。因此，未來我國若進行網路投票，主辦單位如何讓所有選民都可平等地參與選舉，也將是必須處裡的問題。我國城鄉之間確實存在數位落差的問題，這樣的落差是否會導致歧視電腦能力不足以及缺乏網路設備的族群，因而引發違反平等原則的爭議？再者，網路投票是以公、私鑰的方式進行認證。雖為保護投票資料的安全性，但卻違反無記名的投票原則，網路上身份易於暴露，比起傳統方法更容易追查出投票者的身份，所以是否更易造成期約賄選的狀況，都是應待思考的問題。而即使是有私鑰的設計，但網路投票卻無法保證，投票者是否是該選民[2]，以及選民是否在自由意志下投票[3]，亦值觀察。


（三）選舉過程的設計


另一個相關問題是，參與選舉過程的管道為何？選舉過程的設計，應保障不同選民的需求，考量其能力，以選民能力所及的管道來參與投票。

在網路投票的選舉過程當中，可同時運用多種輔助性投票方式，也就是除了網路投票之外，亦可同時在固定的投票所進行紙上投票，或者是運用郵寄的方式來進行投票。

以亞歷桑納州的網路投票為例，首先，選民需要填寫政黨網頁上的一張表格，選擇個人的身證號碼，簽名之後再將其寄給政黨。一旦簽名得到證實，選民就會通過電子郵件收到一封確認信。投票時，選民需進入網站和並輸入自己的身分證號碼和認證號碼，以確定是否有資格在網路上進行投票。其次，主辦單位必須確認遠距投票者是否符合資格，並對於提供錯誤資訊者，提出予以重罰的勸告。此外，投票者亦有在投票所投票的權利，所以無論是運用傳統的書面投票，或者是在個人電腦的投票網頁上進行投票，都是隨投票者的意願。但即使是沒有事先登記的投票者，亦可允許於投票所登記並於同日投票。而由於網路投票的伺服器會追蹤個人是否有投票過，所以同一個選舉不能在同時在網路或與投票所進行二次投票（Done，2003）。


（四）技術上的配合


一般而言，網路投票技術上牽涉到以下幾個面向，茲說明如下（ Done，2003）：


第一，客戶端（Clients）：網路投票的客戶端是指選民在投票時所使用的硬體與軟體的平台。而遠距網路投票的客戶端是指在家裡、工作場所以及其他地點可被多人使用的電腦系統，因此具有多元的投票的管道，諸如一般的網路設備，網路電視以及行動電話。然而，電腦系統常有遭受病毒入侵的問題，投票系統亦不例外。投票的管道一多，對於安全性的維護更需謹慎。因此，對網路投票的使用者而言，應確保選民登入正確的資料，並在認證的過程中確保其資料正確，以及選民在使用網路投票的過程中不會遭受病毒的攻擊。所以，推行網路投票，必須解決客戶端等投票站的安全性問題，以避免遭受病毒入侵，尤其在公共場所可上網的電腦，更應加強監測以維持其安全性。


第二、伺服器端（sever）：網路投票伺服器端意指硬體和軟體的系統，可用來接收、解碼、紀錄以及存檔選票，也就是選民在投票之後，伺服器必能接收到選民所投出投票資訊，並可完整紀錄存檔且加以計算，伺服器倘若遭受病毒攻擊則會中斷投票過程。攻擊程式有以下幾類，首先是特洛依木馬程式，可在系統中散播、刪除或改變投票的結果；其次，利用遠端控制程式，可在世界上任何一地點，透過電腦運作控制投票內容與選舉過程；以及架設假的伺服器來引誘選民投票（Done，2003）等。而在伺服器端的人員方面，亦面臨到程式設計人員在程式中“開後門”，以及管理人員竄改資料等舞弊情形，這些都應事先妥善因應。

第三、溝通路徑（Communication path）：所謂溝通的路徑是指用來連接客戶端與伺服器端的媒介。客戶端與伺服器端之間應建立可信的連接管道，因此所有的資料應予加密。但在現今的技術當中，由於密碼學的進步，加密是沒問題，但是卻無法保證建立一個可信任的溝通連結。最有可能產生威脅的，則是運用阻斷溝通的路徑，來扭曲投票結果。例如運用網路塞車等惡意攻擊方式，即所謂拒絕服務的攻擊（Denial of Service Attack 【DOS】)，利用大量及重複的進入方式，造成網路塞車的狀況，因而使合法的使用者無法進行投票。


一般而言，理想電子投票的最終目標，就是為了讓投票行為透過網際網路來達成，而又能滿足最多的需求、最小的限制。林毅提出，電子投票系統的設計應有以下五個基本考量（林毅，2001）：


1. 民主性：民主性只有合法註冊的選舉人可以參加投票，而且最多只能投一次票。

2. 正確性：為選舉人的選票不能被偽造、複製或移除，而且在開票之前，無法得知選票的內容。

3. 隱私性：即選舉人與其投出的選票，其關聯性無法得知，也就是保持選舉人的匿名性。

4. 機動性：機動性為選舉人投票之位置，不該被其所在之地理區域所限制，只要有連上網際網路的電腦，選舉人都可用來投票。

5. 效率性：選舉時間必須能有效掌握。

總之，對公部門的執行面而言，在客戶端上應注意隱私及安全性，並加強監督機制；在伺服器端方面，需排除病毒攻擊，而在溝通的途徑上，除了解決網路塞車的狀況之外，更面臨到國際連結的問題，這些都是公部門在推動網路投票時，所面臨技術上的挑戰。

綜上所述，網路投票的進行從推廣教育、正當性的支持、選舉過程的設計到技術上的配合，每一個環節皆必須緊密配合，才能成功的推動網路投票。

參、結論


根據資策會FIND計畫顯示，至2002年12月截止，我國整體上網人口已達859萬人（上網普及率為38％），寬頻網路用戶已達210萬戶（家庭寬頻網路普及率達36％，排名全球第二，家庭普及率達53％，企業連網普及率達61.6％，連網主機達354萬部，居全球第三。（經濟日報，2003）。同時，根據主計處資料顯示，2002年我國十五歲以上民間人口教育程度為國小及以下24.7％、國民中學以上15.5％，高中（職）33.8％、大專及以上26％、不識字4％，非義務教育佔了59.8％，與世界相比並無明顯落差，因此在教育與網路普及率有一定水準的情況下，推行網路投票，仍有相當優勢。

台灣人口密集，網路施工成本較為低廉，網路發展本具優勢，再配合政府大力推動網路發展，與網際網路成熟的技術及環境，將來推動網路投票技術面的困難應可一一克服。

當然，除了硬體設備的問題之外，解決數位落差、避免駭客入侵竄改資料與破壞系統、以及進行教育宣導等問題應事先妥善規劃。同時，相關法令如電子簽章法、公職人員選舉罷免法、總統副總統選舉罷免法、戶籍法、刑法、電腦處理個人資料保護法、行政程序法、政府資訊公開法、中選會組織法等相關法律亦應及早修正與討論，以進一步實現網路民主的公民社會。

參考書目

中國電子報(2003/01/13)「民主新頁 瑞士試行網路投票」，網址：http://forums.chinatimes.com/report/Referendum/international/htm/92011301.htm

林毅（2001），「網際網路之電子投票協定設計」，國立中興大學應用數學系碩士論文。

池田信夫（2003），「網路投票將改變民主主義」，網址：http://www.rieti.go.jp/cn/columns/a01_0100.htm

陳智揚（2001），「電子投票機制之實務研究」，世新大學資訊管理學系碩士論文。

經濟日報16版（2003/10/15）「國際招商大會專輯」。

謝相慶（2002），「電子投票將取代統選票」（091-評170號），國政基金會網站，http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/IA/091/IA-C-091-170.htm

Done , Rober S.

2003,“Internet Voting Bringing Elections to the Desktop”, Abramson, M. A. & Morin, T. L. (eds),E-Government 2003, IBM Endowment for the Business of Government, New York: Rowman & Litlefield Publishers, INC. 2003.”, P237-265.


[1] 2002年初，英國政府宣佈將於5月的地方選舉試行網路投票，規劃以手機簡訊系統進行投票，這項計畫將花費350萬英磅的預算。詳見http://www.find.org.tw/0105/news/0105_news_disp.asp?news_id=1988

[2] 可能因為時間無法配合以及不會使用電腦等問題，而委由親友代為投票。

[3] 由於投票者是在各別環境中進行自己的投票行為，此投票行為是否受到暴力威脅，或是收到買票利誘，而使投票失去代表性，不得而知。