沸沸騰騰的核四釋憲案經過三個月的折騰，終於在一月十六日公布了釋憲結果。這個在去年五月二十日新政權成立後產生的第一個攸關我國憲政體制的解釋文，恰巧也編號為「五二○」，真可謂奇妙的巧合。但另一個更奇妙，也恐怕是令人惋惜的巧合，是本號解釋引起正反兩面的批評之強烈，與新政權的政績所受到的抨擊，幾乎毫無二致。不過，到底釋字五二○解釋是否果真如部分媒體所說的「一切回到釋憲前的原點」，易言之，本次釋憲結果只是一個「空轉」的司法遊戲，未能真正的解決我國政局因核四風波所造成的停擺後果。
大法官的人選都是我國法學界及司法界的一時俊彥，其法學專業素養無人置疑。但經過多次集會，反覆推敲後公布的解釋文，真的會僅有「紙上文章」的功效，徒然招惹「鴕鳥」的嘲弄而不自知？這就未免太低視了大法官的智慧。
我們猶記得就在距今不到一年的民國八十九年三月二十四日，大法官敢力敵民進黨及部分國民黨的國大代表，毅然公布了釋字四九九號解釋，宣布國大延任自肥案的修憲決定違憲，成功的挽救了我國憲政體制的尊嚴，也使得在國人心目中早已貶值到底的國民大會走上終結之路。我們不相信同樣一個大法官，會在九個月之間由「憲法維護者」一瞬間淪為「憲政和稀泥者」。
釋字五二○號解釋最受人詬病的缺點，乃並未在主文中明白宣示行政院停止繼續興建核四乃違法與違憲之舉。這種捨棄明白違法與合法的判決模式，的確是讓憲法解釋脫離了司法判決的特色[1]。也使得整個憲法解釋的結果，未能創造出憲法法秩序的安定性與可預測性。而此二者正是一個現代法治國家所不可或缺之要素。也無怪乎本號解釋一出，行政院方面仍振振有詞的認為本號解釋有利於廢核四之政策。而代表立法院參與釋憲的在野聯盟，反而認為「獲得勝訴」，核四的興建與否，端繫於立法院的決定，而本案的產生，正是行政院不符立法院的核四決議，故核四當然應繼續興建。最弔詭的反而是並非大法官成員的司法院秘書長楊仁壽[2]，反而在釋字五二○號解釋公布後公開表示，釋字五二○號解釋並不要求核四應續建以及當初行政院斷然停建的決定為違法。本號解釋只是提供立法院與行政院解決此爭議的方式。我們認為，作為司法院發言人的秘書長，並沒有享有對大法官解釋做「權威性分析」的權限。大法官解釋的內容，應該以法律解釋的方式來予採究。尤其是本案亦有六個大法官提出協同意見，三位大法官提出不同意見，歧見之複雜，乃歷來少見。這些協同與不同意見，正是作為解釋本號解釋最珍貴的資料。相形之下，司法院秘書長的發言，也許僅能作為釋憲過程的背景說明，以及其個人的判斷罷了，並不能夠享有類似法律解釋方法中佔了極重要地位的「歷史解釋」─亦即，由立法過程的資訊所為的解釋─所具有之優勢。所以，來自行政院、立法院及司法院相關人士的這種「三面發言」，正是現代版的「羅生門」事件。
利用比較彈性或「中和」的措詞來解釋憲法爭議，或是使用迂迴的論理方式闡釋複雜的憲法學理，是大法官一貫的手法。最明顯的例子，為副總統是否得兼任行政院長的釋字四一九號解釋，在本號解釋中，大法官認為，副總統與行政院長兩種職務性質並非顯不相容，只不過當副總統繼任總統後或總統不能視事須由副總統代行時，則此兼任即不符合憲法的分設副總統與行政院長之制度。本號解釋公布後，也同樣造成各種不同的解說。但是，可以明確的驗證，只要副總統為「單純」的副總統，其兼任行政院長即不違憲。如果一旦繼任或代行總統時，始屬違憲[3]。因此，當時的副總統連戰先生也繼續兼任行政院長達八個月[4]，當時朝野黨派亦無再質疑其兼任的違憲性。這號解釋可以代表大法官使用「正反論」的解釋模式，這和大法官乃法律人，習慣使用法條的「但書」規範模式有關，因此讀大法官之解釋，必須由法律的正文與但書的交互辯證來瞭解。如果我們使用這種方法來檢驗大法官在本號解釋到底偏向何方，大概不難導出行政院是居於下風的敗訴地位。
綜觀此次解釋聲請，代表行政院「合憲論」的主張不外有三點：
第一，援引釋字三九一號曾提出的「預算案與法律案性質不同」的敘述；因此預算案的拘束力在本質上即和法律案有所不同。
第二，預算案乃授權行政機關執行預算的「授權」。因此，這個所謂的「授權說」，使得行政機關若不執行預算並非違法；
第三，核四案的政策變更乃合法之舉，行政院長依立法院職權行使法第十七條，只須「事後」到立法院報告即可，毋須事前報告。而且核四的興建與否，只是一般的行政行為，屬於行政權的固有權限，或者屬於施政方針而已，並非重大決策。毋須獲得立法院的決議。
針對此三點，雖然立法院的釋憲訴訟代理人有各種不同的批評，例如：認為本案的關鍵乃是預算案即等於法律案，有完全的拘束力；亦有主張整個合憲與否的重心應置於第三點的變更政策程序，本案在行政院片面決定停建核四時已屬程序瑕疵，即非有效……；這些攻防的理由，都在大法官的解釋中予以回應。
針對行政院所主張的合憲理由，釋字第五二○號解釋也一一駁斥。
就第一點而言，誠然，大法官在民國八十四年十二月八號涉及立法院能否對中央總預算所編列的預算數額，在款項目節間移動增減，並追加或削減原預算項目的問題時，大法官認為，預算案與法律案性質不同，所以立法院在法律案中可以刪減內容的權限不能適用於預算案中。為了支持這種解釋，大法官除援引憲法第七十條「立法院對行政院所提預算案不得為增加支出之提議」外，同時援引了德國所謂「措施性法律」（Massnahmegesetz）的概念[5]，認為預算案是一種針對具體事務所為權宜性的法律。釋字第三九一號解釋的見解，在確認預算案與法律案不同的佐證理由，引用措施法的概念作為與一般法律案不同的理由，的確是違背德國公法的通說，易言之，大法官誤解了德國公法學上措施法亦為一般法律案，具有完全的拘束力[6]。
在釋字五二○號解釋中，一開始大法官即認為「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當，因其內容、規範對象及審議方式與一般法律案不同，本院釋字第三九一號解釋曾引學術名詞稱之為措施性法律。」可見得大法官認為預算案與法律案雖有不同，但僅僅是二者在內容、規範對象及審議方式之不同而已。大法官已經發現了釋字三九一號的錯誤，因此才會在解釋文中輕描淡寫的認為該號解釋曾引「學術名詞」稱為「措施性法律」。
第二點，對於預算案是否純粹具有「授權性質」，大法官在解釋文中表示：「主管機關依職權停止法定預算中部分支出項目之執行，是否當然構成違憲或違法，應分別情況而定。諸如，維持法定機關正常運作及其執行法定職務之經費，倘停止執行致影響機關存續者，即非法之所許；若非屬國家重要政策之變更，且符合預算法所定要件，主管機關依其合義務之裁量，自得裁減經費或變動執行。」大法官的解釋，我們還可以歸納出下列幾點原則：
(1)一般而言，法定預算要否執行，乃行政機關的裁量權，但在一些特定情形下即不可停止執行。大法官的見解，符合了德國公法學的通說，的確，預算所列修建官署、出國考察…的預算，行政機關當有裁量權，如不使用預算，只要繳回國庫，並非違法[7]。至於大法官在此是以「不當然違法」作為行政機關不執行法定預算的法律後果，表明這是行政裁量權的正常情形。但是，如同前文所述，大法官經常注重「但書」的限制規範說法，因此，大法官的真義，其實是完全否認行政機關執行預算享有絕對的自由決定權限，已極為明確。
(2)大法官對於主管機關停止法定預算的執行，必須基於「職權」停止為首要條件外，還有規定須符合重要政策的變更與符合預算法的要件。至於解釋文提及的「機關存續」，僅是例示而已。這點已為本案（廢核四）是否符合本要件提供了具體的檢驗標準。我們可再逐一分析。
1.必須非屬於國家的重要政策方可，一般的行政事務，本即可以由行政機關依職權來決定是否執行預算或如何執行預算。這是在公法學上所稱的行政權的「核心範圍」。易言之，行政權本即執行權，因此，基於「權力分立」的原則，立法機關及司法機關不能對行政權執行的方式加以限制或規範。但如果涉及侵犯人民基本權利時，就必須依據「比例原則」，以最輕微及最適當的方式行使行政權利，則不在此限。這也是支持行政院立場的學界意見。然而，何謂重要政策我國憲法第六十三條已將國家其他重要事項列為立法院的決議保留，第五十八條第二項也將此列為行政院院會的決議事項。因此，此種重要事項當包括政策的決定，非光指具體的行政執行事務。本案核四的停止興建是否為重大事項，支持行政院的論點有將之「矮化」為一個具體的行政權處分事項－亦即，提出本案為「行政處分說」，行政院停止興建核四電廠只是涉及行政院吊銷核四電廠繼續興建的許可，依行政法理論，這是標準的行政處分，人民不服自可透過提起訴願與行政訴訟的方式，提起救濟，無庸大費周章的透過釋憲方式來救濟之。這種「移花接木式」的易重大政策為具體的行政處分事件，以便能套用「行政權核心理論」來淡化廢核四決定為政治性議題，改為單純的法律事件，不可謂非窮盡搜尋學理佐證之能事。但大法官卻未採納這種「行政處分說」的主張。
2.須符合預算法的規定。預算法對於預算的編列運用都有詳細的規定，依本法第六十一條規定，各機關應有按月或分期實施預算之義務，並且中央主計機關對於重要事項的考核報告，並應送立法院備查。對於預算更改，例如本案之停建核四，預算法相關條文唯有第七十一條加以規定：「預算之執行，遇國家發生特殊事故，而有裁減經費之必要時，得經行政院會議之決議，呈請總統以令裁減之。」但本案廢核四決定雖經行政院會議之決定，卻未呈請總統以命令裁減核四預算，反而是由行政院通知經濟部轉達停建核四決定，並不合乎預算法第七十一條規定。當然，此又涉及另一個實質問題，到底政權輪替能否構成預算法第七十一條所謂的「國家發生特殊事故」？如果國家透過和平的選舉產生政權遞嬗，毋寧是民主國家的常態，豈容與發生天災、戰爭及叛亂等人禍相提並論。因此，行政院以執政黨一貫反核的理念，實不足以作為滿足本條文的要件。
3.行政機關既然並不享有完全決定是否要執行預算的權限，因此，大法官特別舉出所謂的「合義務之裁量」（Pflichtgemaessiges Ermessen）的用語。這是和傳統「自由裁量」（Freies Ermessen）打對台的裁量概念，完全剝奪裁量權人的「自由性」，而課予必須依循所有法治國家實質與程序規範，而後實行裁量的義務[8]。由此可知，行政院主張廢核四與否乃為純粹的行政裁量權，此理論基礎已完全為大法官所駁斥。這也是本號解釋採納的裁量權限制說，以及引用的合義務裁量概念，具有極重要的意義，大法官的「用心良苦」必須由行政法專業角度來解析，也是本號解釋引用深入的德國公法理論的「門道」關鍵。
第三點，關於核四的興建是否屬於國家重要政策的問題。其實不應產生爭議才是。按本案之所以成為台灣政壇的「核爆」事件，即可知本案具有極重大的政治意義。也因此才會由行政院提請大法官會議解釋，來阻擋立法院的既定政策。客觀而言，核四的興建決定，早在民國八十五年覆議案之提起及決議過程中已獲兩院的肯定，大法官也提及此。
另外，對於何為國家重要政策的解釋，由於憲法語焉不詳，大法官因此在本號解釋中一方面採學界廣泛承認的「形式說」，也就是經行政院會議決定的事項，認為本案已屬重要事項；另外，也採「實質判斷說」，這是就涉案所造成的公益性重大與否來作實質判斷，大法官承認就儲備能源、環境生態、產業關連之影響及一旦停止執行善後處理之複雜性，都應認為是國家重大事項[9]。因此，本件事件的「屬性」已獲確定。不再是屬於低層次的行政處分事件或是朝向未來預期式的施政方針。
至於政黨輪替後，新政府未執行總統的競選政見，而提出新的施政方針或政策，大法官在理由書中提及此及政黨政治之常態，也具有實質的正當性。但是，大法官認為此實質正當性仍不可取代程序合法。為此，大法官明白的引述民主法治國家「權力制衡」及「責任政治」與「主權在民」的法理，因此認為依憲法增修條文第三條及立法院職權行使法第十七條，行政院長或部會首長，除非因情況緊急或不能於事前預知者外，都應「事先」向立法院提起報告、接受質詢的義務。因此，行政院振振有詞的事後報備制，即不被大法官所採。
由上列敘述可獲得清楚的結論：合憲論所附麗的三大主張的攻防戰中，行政院已完全落敗，其所主張的合憲基礎，既已遭大法官駁斥，本件憲法訴訟的「官司」勝負即已底定。雖然外界也有認為大法官給予行政院與立法院「各五十大板」或「八十大板與二十大板」的解說。但是如仔細分析大法官對於行政院的抨擊固不待言外，對立法院的批評，不見於釋憲本文，只在解釋理由書短短的提及：「相關機關未依其行使職權之程序通和有關首長到院報告，而採取杯葛手段，亦非維護憲政運作下正常處置之道」等僅有四十八字之多，佔了全部解釋文三千九百九十五字數的百分之一點二而已。可見大法官已打行政院「九十九大板」，而「意思意思」薄責立法院「一大板」而已。
另外，大法官五二○號解釋對於收拾善後的宣示只概括提出除了行政院應補行向立法院報告核四變更的提案，如果獲得立院同意「先前停止相關預算之執行，即可貫徹實施」，換句話說，行政院先前所為的停建措施，在獲立法院同意前，即不應生效。此為大法官在釋憲書所列的明白語意(expresis verbis)，司法院秘書長楊仁壽所宣稱的「行政院停建核四決議並非無效」一語，即明顯的為「違憲言論」。次而，如果立法院反對行政院的決定或有其他決議時，除了應遵照決議外，大法官也提出透過協商解決方案或「應依憲法現有的機制選擇適當途徑」。大法官這兩個解鈴妙方，也引起外界甚多批評，認為已回到了原點。大法官似乎白忙了一場。然而，我們也可以再進一步的分析大法官到底意所何指。
對於行政院與立法院應協商的部分，大法官其實已經忽視了其應作是與非的二分法判斷，誠然，國事以和為貴，司法訴訟亦有儘可能以和解結案為宜，但並非所有案件皆適合這種解決方式。例如，刑事案件即為一例。在高度的政治性事件，行政院與立法院應如何折衝，大法官只須做是非、合憲與否的判斷，不必涉及如何解決政治僵局的方式問題。大法官這個提出協商解決的意見，應當僅是建議性質。不應有拘束力。外界（例如行政院）如果認為立法院與行政院必須先透過協商方能採行任何因應方案的話，也就是採行「協商先行論」，無異將造成另一政治風波。而大法官也將捲入此風波之漩渦之中，此將傷害了大法官的中立性與權威性。
至於大法官所說的，「依據憲法現有機制，選擇適當途徑解決僵局」，在解釋理由中，大法官也認為，若立法院決議繼續興建核四，行政院長必須接受，否則必須辭職，此外，立法院也可以行使倒閣權，或通過核四續建案的「個案法律」。這些都是目前我國憲法針對行政院與立法院發生衝突時的解決途徑，大法官僅不過就現制加以闡釋，其具有完全的中立性質，並未建議雙方採納任何一種方式。這也是大法官堅守本分的表現。
作為憲法維護者的大法官，在過去十年裏有極為優異的表現，許多在歐美法制先進國家的重要理念，例如，比例原則、信賴保護、法律明確性、授權明確性、特別權力關係理論的修正……都先透過大法官之手而後形成我國立法的動機與學術的主流見解[10]。尤其是不到一年前的釋字第四九九號解釋，成功的阻止被稱為「台灣憲政之恥」的國大自肥案，更是獲得社會一片的讚譽之聲。可惜大法官未能在此案中再創聲譽之高峰，看來，大法官應該改革其解釋主文的風格。
我國大法官會議應該遵循幾乎所有國外釋憲法院，例如，美國聯邦最高法院、德國聯邦及各邦憲法法院、及法國憲法委員會之釋憲決定，一定會在解釋主文中首列「系爭案件違憲與否」的宣示，而後始詳敘理由，如同一般司法判決一樣。我們建議，立法院從速修改大法官審理案件法，明定條文，徹底消除大法官爾後解釋使用模糊兩可的解釋用語。關於核四的爭議案，大法官釋字第五二○號解釋公布後，我們聽到各方都說要尊重大法官的決議，但是，始作俑者的行政院能否由此事件得到教訓，今後認清其必須向立法院負責的憲法義務，不能以少數政府力抗國會而造成國家政局的動蕩，使國家的進步倒退，全民將造成無可補救的損失。這一切都必須繫於行政院應具有對憲法制度忠誠的心態，方能作為全國最高行政機關，徹底擺除威權政治的陰影。否則，政權輪替可以為國家的民主與法治造成「更上一層樓」的說法，將永遠是鏡花水月的臆說而已。
[1] 德國聯邦憲法法院的違憲審查，也是以司法判決的方式為之；美國聯邦憲法法院也是一樣。大法官解釋之所以應有解釋理由及反對、協同意見，且是先進的司法判決模式，司法院已擬訂的司法改革，也將這解釋方式推展到最高法院的裁判之上。
[2] 見司法院大法官審理案件法施行細則第22條，秘書長只是大法官會議的列席人員，當無審議及決議權。
[3] 關於本號解釋，可參見陳新民，「副總統兼任行政院長之憲法問題及『職務相容與否』之判斷標準」，刊載法務部「副總統得否兼任行政院長」等釋憲案相關資料輯要，民國八十六年，第137頁以下。
[4]八十五年十二月三十一日公布釋字四一九號解釋，次年九月一日蕭萬長先生才接任行政院長。
[5] 關於措施性法律的概念之討論，最早見諸我國法學著作中者，恐係陳新民，「論人民基本權利的限制」，政大法學評論，第三十五期，民國七十六年，註120處本文。
[6] E.Forsthoft, Uber Massnahmegesetz, in : Rechtsstaat im Wandel ,2. Aufl.,1976, S. 105.
[7] 這也是德國公法學界的通說。 H.Maurer, Staatsrecht, Rdnr. 61 zun §21, 1999.
[8] 見我國行政程序法第10條。另見陳新民，行政法學總論，第七版，民國八十九年，第317頁。
[9] 參見陳新民，中華民國憲法釋論，第四版，民國九十年，第552頁。在釋字第461號對參謀總長赴立法院委員會備詢一案，大法官即是採「實質審查說」。
[10] 參見陳新民，「基本人權保障五十年」，月旦法學雜誌，第36期，民國八十七年，第121頁以下。
