陳總統主政以來，政經亂象與人民痛苦指數不斷攀新高。半年多來，我們不但沒看到台灣的往上提昇，反而是迅速向下沉淪。「台灣之子」帶給國人的不是希望、不是快樂，而是無窮盡的失望、絕望與痛苦。新政府七個月以來拙劣的表現，以「台灣之恥」來形容其施政，應並不為過。如果少數政府不儘速總辭，改組多數政府，不但將引發更嚴重的憲政衝突，更會加速台灣政經局勢的持續惡化。

壹、陳總統的憲政謬思

陳總統就職之初，民眾充滿了期待。然而，根據多項民調顯示，人民對陳總統的滿意度已從近八成滑落到四成以下，不滿意度則從不及一成上升到五成左右。新政府成立以來，說的比做的多；不但一事無成，更將國人過去五十多年辛苦累積的成果，毀損殆盡，令人痛心。

面對政經亂象的持續惡化，主政者不但未曾虛心檢討自己的責任，反而一味將責任推給在野黨與立法院；並惡意歸咎於憲法有問題。令人遺憾的是，陳總統與民進黨人士許多關於憲政的認知，不是違反憲政常理，就是違反民主原則。

行憲的目的，除了要確保憲法所賦與人民的權利外，也要確實限制政府依法行使權力，如此方符合憲政主義與立憲政府的要求。陳總統在就職時雖宣示要「遵守憲法」，結果我們卻看到憲法淪為具文，甚至看到當局企圖為自己量身定製總統制憲法。

過去半年多以來，台灣之所面臨政經危機，絕非如陳總統或民進黨所言，是源自於憲法的缺失。相反的，它是源自陳總統拒絕籌組多數政府，與破壞行政院對立法院負責機制的結果。以下擬先就陳總統在憲政與民主政治方面的不當認知逐項陳述，再以憲法為基礎，展望我國憲政發展的前景。

綜合來看，陳總統對憲政體制與民主政治的認知，有七項嚴重偏差：

首先，憑個人主觀意志將政府體制定位為「偏向總統制的雙首長制」。民國八十六年修憲時，舉凡總統改為絕對多數產生、賦予總統主動解散立院權、單一選區兩票制與國家安全會議組織入憲，都是中國國民黨的主張。然而，由於未獲民進黨支持，致使現行政府體制有所缺憾。是以如果要批評現行憲法不完備，民進黨是難辭其咎。

陳總統所屬民進黨在立法院只有三分之一席次，政府體制理應偏向內閣制，由立院席次過半多數黨組閣，如此方能確保政府的有效運作。惟陳總統卻基於個人主觀意志，蓄意將政府體制扭曲為總統制，拒絕由立院席次過半的多數黨組閣。

我國憲法關於政府體制的條文即便有不周延之處，但行政院對立法院負責的精神則十分清楚，有問題之處，應設法透過建立憲政先例或慣例解決。如果主政者能落實行政院對立法院負責的機制，現有憲法其實並無窒礙難行之處。在民主國家當中，沒有哪一部憲法是完美無瑕的。主政者不遵守，憲法再好也沒任何意義。

總統應以憲法守護者自居，絕不容許其為了一己之私，蹂躪與踐踏憲法。總統任命行政院院長雖不再需立院同意，惟並不表示總統有權籌組毫無運作條件的少數政府，並蓄意挑撥製造朝野政黨之間的衝突，任令政府施政陷於癱瘓。陳總統寧願少數政府一事無成，也不願讓多數黨組閣，此充分顯示其是以權謀治國，根本不關心少數政府所帶給人民的痛苦。

法國憲法不完美，其總統任命總理也不需國會同意。社會黨的密特朗總統雖有過半民意支持，然而當其無法掌握國會多數席次時，卻能遵守憲法精神與民主政治原則，任命國會右派聯盟領袖擔任總理，奠定了長治久安的憲政先例。這種服膺民主的偉大胸襟與氣度，其實正是陳總統所最欠缺的。

陳總統主政以來，拒絕任命立法院席次過半多數黨組閣，更蔑視立法院最高立法機關的地位，以致不斷引發朝野尖銳對立。這種企圖以個人主觀意志，超越憲法對總統權力所作限制的行為，正是引發憲政亂象與政治不安的根源，也是新政府施政一籌莫展的最主要原因。

第二，違反多數決原則。依憲政常理，立院席次過半多數黨本應扮演執政黨角色，陳總統卻堅持由少數黨組閣，迫使多數黨成為在野黨，導致多數黨與少數黨角色的錯亂；結果是出現「在野黨決策，執政黨執行」此種荒謬現象。

民進黨是少數黨，不但拒絕服從多數黨，反而一廂情願要求多數黨支持少數政府，違反多數決原則。少數政府在結構上完全缺乏運作條件，在野黨代表多數民意監督行政院政策與預算，乃是善盡憲法所賦予的職責；不料民進黨卻誣指在野黨是搞多數暴力。其實，民進黨少數政府一再搞少數暴力、拒絕服從多數，才是導致政治僵局與政府施政停擺的最主要原因。

第三，違反責任政治原則。根據憲法，行政院院長負責對象是立法院，不是總統。憲法既然明文規定行政院只「對立法院負責」，其負責對象理應僅限於立法院，不會因為行政院院長改由總統直接任命，就必須對總統負責。

行政院負責對象既是立法院，就表示行政院應負責執行立法院的決定，而非總統的決定。而惟有行政院與立法院多數黨同黨，行政院才會忠實執行立法院的決議，落實對立法院負責的機制。少數政府既然無法透過立法院主導、落實其施政理念，又如何對立法院負責？此顯示未獲立院多數黨支持的少數政府，並不符合行政院對立法院負責的精神。

第四，濫用民粹主義，製造民意的衝突。陳總統以自己具有新民意，立法院係屬舊民意為由，拒絕任命席次過半多數黨組閣。在民主社會，只要是由人民定期選出的行政首長或民意機構，都是代表民意，並無新舊之別。即便總統與立法院同時改選，選民仍可能出現分裂投票，導致總統與立法院分別由不同政黨掌握的結果。陳總統蓄意區隔民意新舊，只不過是企圖為自己違反憲政常軌、籌組少數政府尋求正當性基礎罷了。

陳總統一再宣稱民進黨獲得民調多數民意支持（也只有二成），不認為該黨在立法院居少數有何影響，是企圖以民調結果壓制立院多數黨。問題是，民調不見得能完整反應真正的民意，其結果也可能被操縱；以之作為決策參考尚可，以之取代民意機關角色，則完全違反代議政治的基本原則。陳總統試圖運用民意來擴張總統的權力，不但有違憲政主義精神，亦有挾民意以自重、濫用民粹主義之嫌。

第五，企圖將被動解散立院權轉換成主動解散權。根據憲法，總統只有在立院倒閣後，才有權解散立法院。既然如此，陳總統本來就無權主動解散立法院，尋求化解其所屬政黨在立法院是少數黨的困境。在野黨不支持少數政府的人事與政策，根據憲法雖有權倒閣，惟倒閣並非立院制衡總統的惟一機制。除此之外，憲法也賦予立法院透過監督法案、預算與政策等方式，迫使總統放棄不當的少數政府。

對在野黨而言，陳總統堅持少數政府所導致的各種不當後果，理應由總統負完全責任。如在野黨進行倒閣，反而是協助總統將被動解散權轉換為主動解散權。一來無法反制總統違反憲政常理的任命，反而提供總統主動解散立院機會，形同鼓勵總統逾越憲法；另方面導致憲政亂象的根源並非立法院，而是總統。是以即便倒閣成功，不論是陳總統解散立院，或是另組少數政府，都無法有效對陳總統發揮監督制衡效果，憲政亂源仍然存在。換言之，對在野黨而言，發動倒閣並無助於從根本化解憲政亂象。

憲法既未賦予總統主動解散立院的權力，總統就無權透過逆向操作，隨意任命立法院多數黨不支持者出任閣揆，且硬要逼立院多數黨倒閣，以便提供其解散立院的機會。陳總統、民進黨高層與立委一再呼籲，如在野黨不接受內閣人事，就應發動倒閣，或不排除由民進黨發動倒閣。所謂「司馬昭之心，路人皆知」，身為執政黨卻主張倒閣，根本就是企圖破壞憲法的被動解散立院機制。

第六，誤導民眾總統權力來自人民，行政院院長權力來自總統。總統直選後，民進黨一直企圖誤導民眾政府體制已轉換為總統制。其實，總統改為直接民選後，政府體制並為配合調整為總統制。就憲政主義而言，政府官員的權力來自憲法，與民意多寡無關。總統直選只不過是擴大了總統的民意基礎，讓總統行使憲法賦予的權力時較具正當性；其權力不會因為直選變大，更不會因直選就變成實權總統。

其次，行政院院長的權力並非來自總統，而是來自憲法。在修憲後，行政院院長仍是最高行政首長，也就是政府最高領導人；其權力來自立法院多數黨的支持，負責對象也是立法院，並非總統。如行政院院長權力來自總統，其負責對象就會變成總統，此顯然違反憲法第五十七條的規定。

第七，企圖以「命令統治」超越「立法統治」。由於少數政府缺乏可操作的結構性要件，根本無力主導立法；對於立法院的決議，也無反制能力。影響所及，少數政府才會企圖架空立院的決策權。行政院擅自宣布停建核四，就是企圖以「命令統治」超越「立法統治」。

停建核四的爭議，不只是該不該建，還包括應如何作成停建決議的問題。依憲法規定，民進黨雖已無權就核四案再提覆議，惟仍可透過民進黨立委再度提案凍結核四預算。如能獲得立院多數立委支持，自然可以依法停建核四。

民進黨在野時，尚知應依法透過立法院停建核四；如今卻迴避立院逕行宣布停建核四，此顯示民進黨明知停建核四並非立院主流民意，才會避過立法院，以少數暴力與行政專制停建核四。此一決定，不但踐踏了立法院作為最高民意機關的地位；也違反了作為一個法治國家的基本原則。

根據憲法，如行政院對立法院決議之預算案，認為窒礙難行，得經總統核可於該決議送達行政院十日內移請立法院覆議。覆議時如經全體立委二分之一以上維持原決議，行政院院長應即接受該決議。換言之，對於立法院覆議過的預算，即便是窒礙難行，行政院也必須接受立法院的決議，絕無消極拒絕執行的權力。

如果行政院有權對已經立法院覆議在案的預算案，選擇不執行一部份甚至全部預算，將導致憲法覆議制度的破產，並造成行政、立法兩權關係的嚴重對立。立法院不但可能拒審行政院預算，更可能全面封殺行政院所有法案，使政府施政陷入癱瘓。

停建核四既顯然違憲，行政院卻企圖透過釋憲方式為自己解套。如果大法官解釋合憲，固然正中下懷；萬一被認為違憲，恐怕也只會說尊重大法官釋憲結果，恢復興建核四。要少數政府下臺，看來希望不大；被逼急了，了不起是張俊雄當代罪羔羊，再找個人當少數政府的行政院院長。

整體而言，過去半年多政爭之所以持續不斷，亂源是出在陳總統對憲政與民主理論的錯誤認知，以致拒絕遵守憲法。無論是提議罷免總統，或主導立法與預算審查，在野黨都只是在善盡憲法角色，防杜執政黨違法濫權而已。如果沒有在野黨的強力監督與制衡，陳總統與民進黨違憲違法的情形，恐怕會更加嚴重。

貳、憲政體制之展望

八十六年修憲後，行政院院長作為最高行政首長的地位，以及行政院向立法院負責的機制，絲毫未作改變。若無立法院席次過半多數黨支持，總統並無主導政策的條件。此外，政府體制仍維持制憲時的換軌機制。總統與立法院席次過半多數黨同黨時，體制偏向總統制；不同黨時則偏向內閣制，總統應任命立院席次過半多數黨人士組閣（以多數黨黨魁較宜），並尊重閣揆的人事與政策權；若無政黨席次過半，則應透過立院政黨協商由多數黨聯盟支持者組閣。惟有鑑於總統民選後，民眾普遍認為總統應有實權，當總統無法掌握立院過半席次時，似可從寬賦予總統參與國防、外交與兩岸關係決策的權力，使體制趨向雙首長制，此時國防部、外交部與陸委會人事與政策，應由總統與閣揆共同決定。

今年立委改選後，極可能出現三黨不過半局面。以民進黨少數政府現有表現來看，未來一年的政經情勢恐怕將持續惡化。民進黨席次別說過半，想維持現狀恐怕都未必容易。屆時如果陳總統仍堅持少數政府，一定會面臨被倒閣的命運。如果陳總統企圖解散具有最新民意的立法院，更可能會引發政治暴動。

選後一旦因情勢所逼，必須籌組聯合政府，不論民進黨是否參與，屆時行政院院長負責對象將是多數黨聯盟主導的立法院，並非總統；否則聯合政府就會破局。換言之，聯合政府成立後，政府體制將回歸憲法，行政院院長最高行政首長的地位也將宣告確立；總統將只能統而不治，頂多只有權參與（不是決定）國防、外交與兩岸關係的決策。根據上述分析，個人認為現有憲政亂象最遲在明年新立委上任後將被終結。

民進黨人士誤以為籌組聯合政府是總統的職權，且總統所屬政黨必然參與聯合政府，顯然並不了解聯合政府的組成，必須由立院各政黨依其政治實力進行協商，絕非總統所能主導。試想立委改選後，如現有在野聯盟掌握立院過半席次，並決定共組聯合政府，陳總統又如何能主導並堅持民進黨參與聯合政府？有鑑於未來立院無政黨席次過半的可能性甚高，聯合政府的籌組恐將變成常態。屆時，總統權力趨於式微應是無法避免的必然結果。

當聯合政府出現後，政府體制將偏向雙首長制或內閣制。然而為了防制總統製造憲政亂象，朝野尚須進一步建立以下共識：

一、憲法既規定行政院對立法院負責，行政院負責對象應僅限立法院，不對總統負責。

二、修憲後，司法院三八七號解釋文所指行政院「對立法院負政治責任」此項配合立院改選總辭的前提仍在，閣揆仍應配合立院改選總辭。另四一九號解釋文指出，配合總統改選總辭為「禮貌性辭職，並非其憲法上義務」，如立院未改選，閣揆並無配合總統改選總辭的義務，否則將提供總統分化政黨機會，導致政黨嚴重衝突與對立。

三、總統無權主動將閣揆免職，否則會導致閣揆同時受制於總統與立院的兩難；行政院向立院負責的機制也將被摧毀。

四、根據三八七號解釋文，行政院人事由「行政院院長依其政治理念，提請總統任命」，總統無權侵犯閣揆的人事權，否則將破壞行政院對立院負責的機制。

五、行政院提出覆議案時，總統不應拒絕核可，否則將引發行政院與總統、立法院的衝突。

六、根據增修條文，閣揆被倒閣後，有權「呈請總統解散立法院」，並非請總統「核可」同意解散立法院。行政院負責對象既是立法院，而解散立院是對抗立院倒閣的配套措施，總統理應尊重閣揆解散國會的請求。

除上述各項共識必須建立外，有鑑於未來立委選舉極可能出現無政黨席次過半的現象，為避免總統在立委改選後企圖以權謀或利益收買立委，解構或分化其他政黨，以使總統所屬政黨從少數變多數，選罷法應可考慮增訂：各政黨提名當選之立委一旦被開除黨籍，即喪失立委資格。蓋唯有如此，方能強化各政黨紀律，有效約束各黨立委，使之無法在選後帶槍投靠其他政黨，以避免政黨惡鬥與憲政亂象。

參、結語

各種跡象都顯示，少數政府已經徹底失敗。既然如此，陳總統就不應坐視政經局勢因為堅持少數政府，以致持續惡化。有鑑於立委改選後政府體制應能回歸正途，並因而證明少數政府之謬誤；希望陳總統能以台灣前途與天下蒼生為念，儘速回歸憲政常軌。或由席次過半政黨組閣，或由多數黨聯盟籌組聯合政府。唯有如此，台灣方能從憲政風暴中全身而退，並避免政經形勢的持續向下沉淪。