管制治理觀點探討獨立管制機關的設置與運作─以行政院金融監督管理委員會為例

《本文摘要》

隨著金融市場環境的變遷，為避免保險、證券、金融等多元監理制度所可能產生疊床架屋的管理問題，期使金融監理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監理，以健全金融機構業務經營，維持金融穩定與促進金融市場發展，「行政院金融監督管理委員會」在各方的期待中於2004年7月1日正式新設成立，成為我國五個二級獨立管制機關的其中之一。

近年來各國管制政策的趨勢從管制、解除管制、再管制，發展到如今著重於管制的革新與治理。各國對於政府管制活動所衍生的問題相當重視，因而設法追求更佳的管制品質（quality）與績效（performance），減少政府不當之干預、增進行政的效率與效能，並強化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益，以達成一種「好的管制」（good regulation），此一概念正與治理中追求善治（good governance）的目標不謀而合，「管制治理」（regulatory governance）的觀點乃於焉而生。職此，許多先進國家藉由獨立管制機關委員會的設立，以增加政策的延續性，提高政策的穩定性、可信度及透明度，避免短期政治或商業利益等因素的干擾，進而避免管制偏離原來競爭、效率及公益保護的目標。

然而，行政院金融監督管理委員會的成立，除了基於回應金融市場環境的變化外，主要還是對於先進國家的制度仿效，僅將設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式，在設置及運作的過程中缺乏管制治理的思維，因而在管制治理的透明、責任、目標、比例、一致性等原則，以及政策統整性、獨立性、去政治化等目標的實現上都未臻理想，而當中所產生的爭議卻是持續不斷。所謂橘逾淮為枳，若不改變整體政策思維，在國外能運作得宜的制度，移植到國內仍可能窒礙難行。

關鍵詞：管制治理、管制革新、獨立管制機關、金管會

壹、前言

財政部於2001年6月通過「金融控股公司法」後，有鑑於國內原金融集團跨行合併或與異業結盟者日漸增多，為避免保險、證券、金融等多元監理制度所可能產生疊床架屋的管理問題，爰函送「行政院金融監督管理委員會組織法」草案至立法院審議，期使金融監理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監理，以健全金融機構業務經營，維持金融穩定與促進金融市場發展。此草案經2003年7月10日立法院第五屆第三會期臨時會三讀通過，並經總統於2003年7月23日公布，另外「中央行政機關組織基準法」亦於2004年6月23日公布施行，賦予了我國獨立機關法制化之基礎。「行政院金融監督管理委員會」乃於2004年7月1日正式新設成立，以實踐金融監理一元化目標。

金融監督管理委員會的設立理由主要有以下四點：

一、金融行政權與檢查權的分離，對金融監理整體效能存在負面影響，將二者合一有助於降低監督成本並有效提升監理效率：

以往包括銀行、證券及保險等金融行政管理權，名義上乃集中於財政部，惟囿於部分法令限制，實務上並未合併監督管理。而在金融檢查權方面，銀行業的金融檢查，由財政部金融局、中央銀行及中央存款保險公司分工辦理；證券業由財政部證券暨期貨管理委員會負責；保險業則由財政部保險司負責檢查。金融行政權及檢查權的分離，以及檢查權的分散，在我國逐漸邁向金融集團的市場運作模式下，勢必將影響我國金融監理的效能。實地金融檢查與場外監控並重，此乃金融監理最重要的工具，金融管理須透過實地金融檢查以了解及掌握金融機構守法性與資產品質，而金融檢查結果須透過管理處分權的執行才得以導正金融機構經營方式，因此金融管理權與檢查權合一，將可降低監督管理成本並提高其有效性。

二、金融集團的形成，使原先的監理體系不堪負荷：

金融控股公司的成立，顯示我國已趨向發展金融集團，並從事金融跨業經營，傳統分業監理及分工檢查的管理模式，難以對橫跨銀行、證券、期貨及保險業的金融集團進行有效監理。

三、國際間有邁向金融監理一元化的趨勢：

先進國家由於不同型態金融機構的整合，使金融集團家數急遽增加，此一金融市場發展趨勢，已使各國金融監理機關注意到分散式的金融監理架構可能衍生系統性問題。於是英國、瑞典、挪威、丹麥、新加坡、日本、韓國、澳洲、奧地利及德國等已合併銀行、證券及保險業的監理，金融監理一元化似成為國際間修正國內金融監理機關的發展趨勢。

四、新成立的一元化金融監督管理機關，因組織上的設計，將可保有其獨立性，避免政治干預：

金融事業係利用大眾資金從事授信及投資，涉及存款人、投資人及投保戶的權益保障問題，具有濃厚的公益色彩，然而金融政策涉及個人、公司及財團多方利益，難免會受有心人的政治操弄，為避免政治干預監理工作的運作，新成立的金融監督管理委員會，將賦予組織獨立性、職權獨立性及預算獨立性，使我國的金融監理可以脫離政治，發揮應有功效。

簡言之，一般認為過去金融行政權及檢查權的分離、檢查權分散的管理模式，將難以因應金融市場的進一步自由化以及金融機構的集團化發展，故我國乃仿照許多先進國家的相關制度，成立專責、一元化的金融監督管理機關，並且為強調其專業與獨立性，乃採取獨立管制機關的形式加以設立。

然而，金融監督管理委員會在成立過程以及實際運作上，都發生不少的爭議與問題。首先，2001年「行政院金融監理管理委員會組織法」草案在立法院審議時，關於金融監督管理委員會委員產生的方式便有所爭議，部分委員質疑委員會獨立自主運作的能力恐有不足，故未能於該會期中通過。2002年5月24日財政部重新將「行政院金融監督管理委員會組織法」草案送請立法院審議，惟直至2002年12月11日及12日，始於委員會中進行實質審查，當時不論執政黨及在野黨立委，雖對部分條文內容有所爭議，然均認為有立法的必要。但該法案於2003年3月及4月間部分召集委員擬納入委員會討論，仍因委員間沒有共識，而未納入委員會的正式議程。

此法案歷經二次立院院會均未能完成立法，委員間的主要爭議包括：一、金融監督管理委員會的設置是否與行政院推動行政組織簡化的政策背道而馳；二、部分委員認為強化原先設置於財政部下的金融局，即可取代金融監督管理委員會；三、部分立法委員對金融監督管理委員會是否應具備調查權有所質疑，認為調查權的發動要件若不明確，恐影響人權保障；四、金管會是否應納入農漁會的監理業務，也就是農業金融法的主管機關是否為金管會，亦有疑義；五、部分立委認為業者因發生金融問題，已有經營上的困難，收取監理費用無疑雪上加霜，且該等費用納為基金之後是否得為有效監督我國金融體系也是未知數；六、金融監督管理委員會的權限如此龐大，其是否能有效監督，發揮應有的功能，仍有疑問；七、目前金融監督管理委員會組織法的設計，委員同一政黨者，總額不得超過三分之一，以維持委員會的獨立性，有立委提出此些委員應由政黨推薦，惟若如此將使金融監督管理委員會的獨立性受到質疑。綜上，在金融監督管理委員會立法推動的過程中，對於金管會設立的必要性、組成方式、業務範圍及運作方式，都各自呈現分歧的看法。

而在實際運作上，從首長及委員的涉及弊案，進一步引發主委龔照勝的停職風波，再到近來力霸集團掏空及中華商銀擠兌事件，金管會作為金融獨立管制機關，是否展現出新的作法與思維，實不無疑義，這也顯示我國在獨立機關的設置、定位與運作上，尚有值得檢討的空間。過去國內對於金融監督管理機制及金融獨立管制機關的相關討論並非少數，惟其多半是由法律或經濟金融的觀點出發，從公共行政角度觀察者可謂鳳毛麟角，故本文乃試圖採取公共行政中管制治理的觀點，來進一步檢視金管會的成立及運作過程中所存在的問題。

貳、管制的類型、趨勢與管制治理觀點的形成

所謂管制（regulation）指的是由政府持續以集中的方式針對某些與社會大眾需求相關的活動加以控制的行為。Breyer（1990）認為管制係指政府企圖影響企業關於價格、產出或產品品質等方面的決策，以避免企業的決策損及公共利益。Spulber（1989）則指出政府對經濟活動的管制，包含了關於市場行為的一般性規則，與獲致短期政策目標的特定行動。政府對市場的管制，提供了輔助性的規則來限制或促進某些交換活動。換言之，管制除了需要以立法為基礎外，還需執行機構對被管制對象有深入了解才行。一般而言，在市場能正常運作的情況下，並不需要採取管制措施；只有在壟斷、負面外部性、資訊不足等市場失靈現象出現時，政府才有必要介入市場，採取管制措施（周育仁，2002）。

一般來說，政府的管制活動大致可分為三類：

一、經濟管制（economic regulation）：其目的在於獲致特定經濟目標，如競爭性的市場行為、管制產業之活動與完善之勞資關係。根據Waterson（1988）的看法，經濟性管制係指政府對產業生產活動所作的控制與限制。在經濟管制下，價格、產品、利潤、進入與退出市場皆是透過行政程序（administrative process），而非自由市場的力量來決定（Greer, 1987）。

二、社會管制（social regulation）：即為確保社會價值的維護或伸張而遂行之政府管制活動，其非針對特定產業，而係針對特定功能或議題，進行跨產業之管制（Weidenbaum, 1995）。諸如健康醫療、消費安全、環境保護相關管制，均屬此類。

三、行政管制（administrative regulation）：係指政府機關的文書作業相關規定，即一般所稱之「官樣文章」或「繁文縟節」（red tape）。

部分論者主張政府應該要介入市場進行管制，源於幾點原因，包括市場有自然獨占之特質、需保護共同資源、外部性的存在、訊息不完整或不對稱、控制企業獲取暴利、減少過度競爭（Breyer, 1990; Weidenbaum, 1995），換言之，政府的管制乃是因為必須矯正市場失靈的情況，是出於公共利益的考量，此即所謂「管制公益理論」（the public interest theory of regulation）的觀點。

1970年代以降，受到新古典經濟學派思潮的影響，各國在管制政策上多以解除管制（de-regulation）為要務，並推動國營事業的民營化，希望透過管制措施的開放與鬆綁，使經濟運作回歸市場機制，政府亦可減輕行政與財政之負擔。然而，民營化並不意味著政府的完全退出，因為即使在一個完全競爭的市場中，政府管制將仍有其必要，它將阻止卡特爾（cartels）的形成與維繫公平的競爭規則。此外，加上愈來愈多的社會管制（social regulation）出現，這種現象其實正與Friedman 或其他所謂“新右派”（The New Right）學者及決策者（譬如英國柴契爾政府）的看法相左（張其祿，2006）。換言之，所謂政府的疆域（frontiers of the state）其實並未被限縮（rolled back），而是以不同的干涉形式或方向來呈現，這點或可從OECD 國家政府支出佔GDP的比例在1970年代之後並無顯著之改變來加以證明（Kooiman, 1999，轉引自張其祿，2006）。過去二十多年來的民營化政策，雖使國營或公共服務提供的責任轉移至民營與民間提供，但卻並未使政府干涉的角色就此萎縮，甚至相反地，政府的管制反而更多也更重要，而這種情況已被學者稱之為一種「管制國家」（regulation state）興起的現象（Moran, 2002; Majone, 1997，轉引自張其祿，2006）。

此外，各國政府還必須面對許多「管制失靈」（regulatory failures）問題，其中包括了「管制俘虜」（regulatory capture）、「政治俘虜」（political capture）、管制成本與風險的上升。首先，Stigler（1971）與Peltzman（1976）等人的研究發現，政府管制的受益者往往不是一般社會大眾，反而是受管制措施限制與干涉的被管制者。這些被管制者利用政府對其產業價格、數量或廠商進出的限制與規範，正形成其競爭地位的保護傘，它們使潛在競爭者的市場進入變得更為困難，大量減少了可能的競爭對手，並且造成該產品或服務的供給不足、價格竄升，最後反而使被管制者獲得超額的利潤，甚至是暴利；輸家則是在公益保護的大纛下，產品選擇機會更少、成本支出更高的消費者。換言之，政府其實業已淪為私人利益而非公共利益的保護者，而成為所謂管制俘虜的現象，此種看法又稱為「管制的私益理論」（the private interest theory of regulation）（張其祿，2006）。

其次，政治俘虜是一種與管制俘虜概念相近的管制失靈現象。政治俘虜所強調的是在政府管制過程中，政府管制當局對於管制措施的濫用或自肥情況。換言之，管制當局可能利用管制的權威來謀取其組織或成員的權力鞏固、組織擴張，甚至是經濟利益等。這種看法主要是基於「公共選擇理論」（public choice theory）的主張與相關研究，以及利益政治中所謂的「次級政府」（sub-governments）或「利益鐵三角」（iron triangles）的概念。總之，政府的管制措施往往成為管制當局謀取自身利益的籌碼，其不但可能與受管制者間形成一種利益共生的結構與偏袒保護關係（cronyism），更可能提供了管制者貪瀆的機會與環境（張其祿，2006）。

此外，政府管制並非毫無成本負擔，其成本約可粗分為直接成本（direct costs）與間接成本（indirect costs）等兩種。就管制的直接成本而言，即指因政府採行管制措施所需耗費的行政成本，主要反映在管制機關的行政業務預算之上。至於間接成本則是指管制措施對受管制者所造成的成本負擔，亦即受管制者因遵守管制法令而所需付出的成本，所以又可稱之為管制的「順服成本」（compliance cost）（Parker, 2002）。一般而言，管制的直接成本是較為容易觀察與測量，但順服成本卻是隱而不現，不易觀察，並且有可能超過直接成本甚多。另外，管制的間接成本還包括所謂的「第三者成本」（the third-party costs），這是根據上述管制俘虜現象所衍生出來的成本，亦即因特殊利益團體總是能夠有效地俘虜管制當局，使其制定更為限制競爭的管制措施（Djankov et.al., 2002），所以社會大眾便會在市場競爭不足的情況下，必須支付更高的價格成本方能夠買到相同的產品或服務。社會大眾於是成為管制與被管制者之外，無辜受害的第三者；其對產品或服務額外付出的代價，便成為政府管制措施的第三者成本。管制過程中最後一項間接成本則是因「競租活動」（rent-seeking）所導致的成本。由於政府管制每每為市場創造了超額的經濟利潤（economic rent），所以總會引起潛在廠商的競逐與爭奪，雖然少數最終獲得政府特許經營權或管制保護的廠商能因得到超額的經濟利潤，而弭平其先前在競租過程中所投入的成本，但絕大多數參與競租的廠商卻將面對賠了夫人又折兵的困境，其損失即為此一政府管制所造成的成本（Levy, 1995，轉引自張其祿，2006）。

最後，「管制風險」是另外一種管制失靈的現象。管制風險是在一般商業活動風險之外的一種風險。在有效競爭與沒有管制的市場中，所有經濟活動僅將面臨一般性的風險，例如供需情況的改變、景氣循環或利率變動等。不過，政府管制卻會使廠商所面對的風險變得更大，因為若是政府的管制決策突然中斷或改變，其必將造成廠商沉澱成本（sunk costs）的損失與未來發展的不確定性。因此當廠商所面臨的未來情境有愈高的風險時，其投資的意願必然愈低（Guasch and Hahn, 1999; Hahn, 1998），而這也將造成整體國家經濟能力的衰退。總之，凡不良的經濟管制結構、貪腐的管制當局，抑或朝令夕改、矛盾衝突的管制措施皆有可能造成很高的管制風險（Levy and Spiller, 1996），並會顯著阻礙廠商的投資意願與行動。

有鑑於上述管制國家現象的發展及政府面對管制失靈的問題，「管制革新」（regulatory reform）的推動成為近來各國在政府改造上最為重要的發展之一，世界各國無不積極地以管制革新的方式來矯正以上各種管制失靈的現象。畢竟政府管制活動既然不能避免，甚至還有日益增加的趨勢，則因管制所衍生的問題即不能不加以重視與矯正，而這也正是管制革新所以出現的原因。進一步來說，管制革新的目標是在於追求更佳的管制品質（quality）與績效（performance），減少政府不當之干預、增進行政的效率與效能，並強化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益，以達成一種「好的管制」（good regulation）。這與近年來逐漸為人所重視的治理概念正不謀而合，Rhodes（1997）認為「治理是一種統治社會的新過程與新方法」，它主要可區分為兩個層次的含義：其一是「技術領域」，強調治理就是建立發展的法律框架，其中包括實現法治，改進政府管理，提高政府效率等。其二是支持和培養公民社會的發展，自願性組織、非政府組織、各種社團都是要發展的對象。他並且視治理為善治的治理(as good governance)，即強調效率、法治與責任的公共服務品質。而善治則應該具備下列特質：1.有效率的文官、獨立的司法和法律制度，確保契約之履行；2.妥善、負責運用公共資金；3.具有能向國會機關負責且立場超然獨立的審計人員；4.各級政府都能夠尊重法律和人權；5.多元的制度與言論自由。換言之，管制革新的追求代表的是一種「管制治理」（regulatory governance）觀點的成形。管制治理認為管制革新不僅須由經濟與成本效益的角度出發，追求最有效率的管制方式，更重要的是需從政治與行政的角度出發，檢視管制之真正目的，進而做出制度上的設計與安排，以確保管制政策的民主參與及正當性基礎（張其祿，2006）。

如前所述，「管制俘虜」與「政治俘虜」正是管制合法性的最大威脅，所以一個好的管制是必須能夠克服管制與政治俘虜的問題，而其關鍵便是在於此一制度是否具有透明與責任回應之特徵。此外，管制失靈的現象還包括了「管制成本」過高與「管制風險」等問題，因此管制革新亦必須能以更明確的管制標的、適當的處理手段，以及前後一致的制度設計原則來加以化解。管制革新與治理的基本原則包括透明原則（transparency）、責任原則（accountability）、目標原則（targeting）、比例原則（proportionality）、一致原則（consistency）。

首先，透明原則是指管制的過程必須能夠對公眾公開，並且接受公眾的檢視。一個符合透明原則的管制制度應提供公眾充分的相關資訊，使民眾確實了解管制的理由與目的，並應在決策過程之中納入公共諮商（public consultation）的程序，以使公眾具有制度性的管道來參與及了解管制決策之制定與形成（Morrall, 2001; Lodge and Stirton, 2000）。責任原則的意涵則是指管制措施必須對公眾或是公眾的議會代表負責，這也是民主治理的最基本原則（Braithwaite, 1999; Graham, 1995; Majone, 1999; Owen and Courtney, 2002）。目標原則是指管制措施應聚焦於其所欲解決的問題（例如市場失靈），而不應再衍生出額外或第三者的成本負擔（Jacobs, 2002）。比例原則是指不應以過度的管制手段來解決管制問題，比例原則所凸顯的政策意涵是管制的手段應與其目的呈適當之比例。最後，一致原則是指管制決策的一致性與可預測性（predictable），這點正是前述「管制風險」問題的根源。若管制決策經常朝令夕改或彼此衝突，則不僅公眾對其失去信心，更將大大降低經濟投資之意願。而為使管制措施能夠符合一致原則，除需有決策者審慎的政策規劃與立法之外，更需在制度上建立相關管制措施的通盤協調機制，以化解其間可能存在的衝突，並減低不可預測性之風險。（張其祿，2006）

參、獨立管制機關的選擇

Nye et al.

獨立機關之濫觴於世，起源於十九世紀末期美國的獨立管制委員會（independent regulatory commissions），而極盛於新政時期，主政的羅斯福總統為對應經濟大恐慌而設立種種新政管制委員會（The New Deal Regulatory Commissions）。例如設立於1887年的州際通商委員會（ICC）為各種獨立管制委員會之嚆矢，其後則有聯邦準備制度管理委員會（1913年）、聯邦交易委員會（FTC，1914年）、證券交易委員會（SEC，1934年）、國家勞工委員會（NLRB，1935年）、聯邦通訊委員會（FCC，1934年）等新的行政委員會之設立，並賦予此等機關獨立行使包括準立法（quasi-legislative）權、準司法（quasi-judicial）權在內的廣泛權限。雖然因而引起是否逾越權力分立分際的憲法爭議，但此等爭議最終以聯邦最高法院的實質合憲判決告終，甚而引發了美國另一波獨立管制委員會的設立風潮（蔡茂寅，2004）。

基本上，美國的獨立管制機關是直接自國家行政領域分立出來的組織，除了保障組織地位與人事或財務之獨立外，更重要的是業務上的獨立，亦即獨立管制機關依法獨立行使職權，不受其他機關的指揮監督，至於如何運用法律所賦予之權限，則由獨立管制機關以自我負責的方式來決定，基本上毋須獲得其他機關的同意（莊國榮，2002）。

獨立管制機關何以受到各國的青睞，成為世界各國推動政府改造及管制革新的重要環節？首先，政治人物由於政治現實的考量，使得許多長期性的政策難以推動或延續，透過授權給具獨立性質的機關可以增加政策的延續性，提高政策的穩定性、可信度及透明度，避免短期政治或商業利益等因素的干擾。按照一般行政機關行使職權的方式，是以接受上級機關的指揮監督為常態，在機關首長係以政治任命的情況下，雖然得據以確保責任政治的完遂，但是上級機關之指揮監督通常無法確保行政權的行使是在專業性、公正性與中立性的考量下完成，設置獨立機關的契機因而產生。換言之，行政一體性與一貫性之確保，一般來說固然是行政機關建制的基本目的及行政權行使的指導原則，然而，當行政目的之達成特別要求必須是在專業與政治中立的情況下為之時，獨立行使職權而不受干涉的獨立機關（Independent Establishments）就成為重要的選項（蔡茂寅，2004）。

其次，由於政府管制的事務常常存在高度專業性及複雜性，故將相關政策制定及執行交由專業人士組成之管制機關來負責，一方面政府可借重專業人才的能力來處理複雜的議題，另一方面對政治人物來說，也可使相關決策錯誤的責任，轉移給獨立管制機關。最後，基於學習與仿效的動機，以及經濟合作暨發展組織（OECD）、世界銀行、國際貨幣基金會（IMF）等國際組織的倡導與建議，許多國家乃移植先進國家的經驗，純粹把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式（Gilardi, 2001a、2001b）。

而Gilardi（2001b、2003、2005）的實證研究也進一步指出，西歐各國政府近年來大量設置獨立管制機關，主要的原因與全球化、歐盟化以及再管制的概念有關。他並發現這些國家所設置之獨立管制機關，多半是負責經濟管制的政策領域，特別是在政府推動公營事業民營化後，政府可能基於市場特性及政策的承諾，因而選擇授權予獨立管制機關，而這種組織設計也被視為一種理所當然適合於管制政策的治理模式，也就是如前所述，獨立管制機關之所以在各國如雨後春筍般的大量出現，除了是因應大環境與觀念的改變之外，更是一種經驗學習與擴散的結果。

肆、從管制治理觀點探討金管會的設置與運作

前已就管制治理概念的形成與發展，以及獨立管制機關的性質與特色作了概要的簡述，以下乃藉由前述相關概念，就行政院金融監督管理委員會的設置與運作是否符合管制治理的透明原則、責任原則、目標原則、比例原則、一致原則逐一進行探討，同時也針對金管會面臨的若干問題，如政策統整性、獨立性等面向加以評析。

首先，如前所述，政策的透明化是管制治理最為的重要內涵之一，管制政策的制定及執行過程必須能夠對大眾公開，並且應提供公眾充分的資訊，進而在決策過程之中納入公共諮商的程序，以使公眾具有制度性的管道來參與及了解管制決策之制定與形成。在行政院金融監督管理委員會組織法第十條中規定，委員會對於金融機構違反法令之重大裁罰措施，應於適當時間對外公布說明；第十二條則規定委員及相關協助辦理案件人員，應對本人及利害關係人案件，採取迴避原則，以昭公信，或可視為金管會在政策執行透明化上的追求。然而，觀察金管會在政策制定的過程，基本上並沒有納入公眾意見的機制或程序，即便相關政策可能影響普羅大眾甚鉅，但民眾在決策過程中卻難有置喙之餘地。例如，為了配合行政院反詐騙之措施，金管會幾乎是在未與業界充分溝通、未經過民意匯集之過程的情況下，便推動有關調降ATM非約定帳戶轉帳限額之措施，金管會銀行局固然於94年4月14日下午邀集各家銀行業者、銀行公會及財金公司討論相關事宜，然此恐怕僅屬事後告知之行為，而雖招致不少批評聲浪，該措施仍自94年6月1日起便開始執行。由此例觀之，金管會之運作明顯缺乏制度性的管道讓社會大眾能夠參與及了解管制決策之制定與形成。此外，該措施的爭議點在於調降ATM非約定帳戶轉帳限額會為一般消費大眾帶來相當程度之不便，也會增加金融機構的管理成本；而為了防堵詐騙採取這樣的措施，也招致矯枉過正之批評，也就暴露了金管會在決策上未能達成適當的目標與比例原則。

其次，金管會主委龔照勝由於本身在擔任台糖董事長任內涉入弊案，而2005年4月也爆發股市禿鷹案，檢查局內部涉及違法洩漏機密資料，因此激起各界對金管會公信力的質疑。然而在輿論一片撻伐聲中，龔照勝由於金管會主委任期制的保障，堅持要做到2008年任期屆滿為止，礙於金管會課責機制的不明確，行政院一時之間束手無策，而國會也無法有實質的監督制衡作為，直到2006年5月12日行政院發布命令，將龔照勝予以移付懲戒並先行停職，這場風波才暫告一段落。然而此次事件在在顯示國內對於獨立管制機關的定位並不明確，也導致課責機制等配套措施在一開始設置時就未能建全，自然在運作過程中就容易發生難以解決的問題。

另外，金管會在政策的一致性與可預測性的確保上，有其先天不良的法制性因素。蓋各國設立獨立管制機關的重要目的之一，常著眼於其可將政策事權集中統整的效果，而我國金管會的成立，泰半原因也植基於此。以往包括銀行、證券及保險等金融行政管理權，名義上乃集中於財政部，惟囿於部分法令限制，實務上並未合併監督管理。而在金融檢查權方面，銀行業的金融檢查，由財政部金融局、中央銀行及中央存款保險公司分工辦理；證券業由財政部證券暨期貨管理委員會負責；保險業則由財政部保險司負責檢查。這種金融行政權及檢查權的分離、檢查權的分散的情形，勢難因應金融控股公司的成立及金融機構百貨化的發展，藉由金融監督管理委員會此單一金融監理機關的成立，對於金融檢查監理的事權統一、效率提升、一致原則的實現，應當有所助益。不過，以現行運作情況看來，利率與匯率等貨幣政策主導權在中央銀行，金融政策的制定權則主要隸屬於財政部，即便是金融檢查管理業務，財政部仍有不小的掌控權，導致三者之間仍存在不少重疊或灰色地帶，這使得政策一致性的確保受到相當程度的挑戰。

部分學者認為，獨立機關若採委員合議制，委員有一定任職期限，因係獨立行使職權，不受行政院之指揮，因此若具政策制定權，將會造成政策責任無法釐清與迅速課責之重大問題。所以，獨立機關只應僅負責所主管監理、管制、裁決或調查等面向，其他面向仍宜屬行政院金融政策主管機關（陳明仁，2005）。然而，這樣的看法與政策統整性、獨立性、去政治化的追求，恐怕確實存在矛盾扞挌之處；換言之，對於獨立管制機關究竟該授權到什麼地步，事實上仍有爭議空間存在。

獨立性乃獨立管制機關最核心的概念，所謂獨立性是指機關的運作與政策的推行可以不受政治力或商業利益等因素的干預，根據專業的判斷依法行使職權，以求促進社會公眾之利益。從金管會的組織法制來看，金管會採委員會制（委員九人）及任期制，乃欲透過合議制及任期保障，使政策形成更為周延，且職權行使較具獨立性；而委員規定應遴選具有法律、經濟、金融、財稅、會計等相關學識及經驗者擔任，亦表達對委員專業性的要求；另外委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額三分之一；委員須超出黨派之外，於任職期間不得參與政黨活動；委員會依法獨立行使職權等規定，亦顯示委員會的法制設計意圖擺脫政治或政黨的干預。

然而，由於金管會委員均由行政院院長提請總統任命之，故人事安排的實際運作上仍不免存在政治考量的鑿痕。其次，金管會委員雖有任期保障，但行政院仍於2006年5月12日發布命令，將時任行政院金管會主任委員的龔照勝，予以移付懲戒並先行停職，其職務由該會政務副主任委員呂東英代理，此舉引發了相當程度爭議。行政院主張其所依據的是公務員懲戒法第2條規定，公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為，應受懲戒；及同法第19條規定，各院、部、會長官認為所屬公務員有違法、廢弛職務或其他失職行為，應受懲戒者，應備文聲敘事由，連同證據送請監察院審查；以及第4條規定對被移付人員，認為其涉案情節重大者，亦得依職權先行停止其職務。而後大法官會議釋字第六一三號解釋文，針對國家通訊傳播委員會的相關解釋，在協同意見書中提到，根據公務員懲戒法第四條第二項規定，行政院院長於獨立機關委員有違法、失職情事，而情節重大，仍得依職權先行停止其職務，因行政院院長仍得行使此一最低限度人事監督權，是尚能維繫向立法院負責之關係。此解釋等於間接認可行政院仍保有包括金管會在內各獨立機關的人事權，以及行政院對於龔照勝所為之停職處分。此事件在在凸顯獨立管制機關的獨立性與課責性所存在之矛盾。

除了人事權的獨立之外，財務的自主程度亦為獨立管制機關保有獨立性的重要環節，英美等先進國家的金融主管機關均有向業者收取監理費、檢查費之作法，我國亦成立了金融監督管理基金。除了財務自主的考量外，尚可使主管機關有較充裕之經費，得以聘用足夠人力，進行法制與各項監理措施之研究、檢討與規劃更新，以更完善、專業之金融監理服務，直接提昇金融監理品質；另一方面亦使主管機關須採取更積極、負責之態度，向業者說明金融監理之目標、理念與具體措施，並提供業者對於各項法規制度表達意見之機會，以增加業者對於金融監理制度之認同與參與，減少施政之阻力，對於主管機關及業者雙方均有助益。但我國對於使用者付費仍未能普遍性建立制度，因此目前金管會人員一般薪資及辦理業務之費用，仍由一般公務預算支出，財務的獨立性自然也就大打折扣。

總括來說，行政院金融監督管理委員會的成立，主要係基於金融監理一元化需求，為使金融檢查權與管理權合一所設，惟其內容乃包括統合銀行、證券、期貨及保險等金融業之發展政策及監理事權，故有學者認為，雖然金管會組織法完成立法程序是在獨立機關建制原則訂定之後，該會之成立亦晚於中央行政機關組織基準法之制定，但與其說是獨立機關化，倒不如說只是集中金融事權而已（陳明仁，2005）。的確，回顧金管會設置的動機，除試圖對金融市場環境的變化做出回應外，主要還是基於對先進國家的學習與仿效，純粹把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式，而非出於對於良善治理的體認與追求。因而在未能釐清獨立管制機關之定位，以及未建立適當課責機制等配套措施的情形下，便加以推動並實行。而在設置及運作的過程中，一路上都缺乏管制治理的思維，也就導致後續爭議不斷。

伍、結語

隨著金融業集團化、百貨化的發展，為避免保險、證券、金融等多元監理制度所可能產生疊床架屋的管理問題，期使金融監理制度由原來的多元化改變成垂直整合的一元化監理，以健全金融機構業務經營，維持金融穩定與促進金融市場發展，「行政院金融監督管理委員會」在各方的期待中於2004年7月1日正式新設成立，成為我國五個二級獨立管制機關的其中之一。

近年來各國管制政策的趨勢從管制、解除管制、再管制，發展到如今著重於管制的革新與治理。各國對於政府管制活動所衍生的問題相當重視，因而設法追求更佳的管制品質（quality）與績效（performance），減少政府不當之干預、增進行政的效率與效能，並強化市場機制、提升產業的競爭能力與保障消費者權益，以達成一種「好的管制」（good regulation），此一概念正與治理中追求善治（good governance）的目標不謀而合，「管制治理」（regulatory governance）的觀點乃於焉而生。許多先進國家也基於對更佳管制的追求，設立了獨立管制機關或獨立管制委員會，其特色在於具備高度獨立性、專業性、去政治化。透過授權給具獨立性質的機關可以增加政策的延續性，提高政策的穩定性、可信度及透明度，避免短期政治或商業利益等因素的干擾，進而避免管制偏離原來競爭、效率及公益保護的目標。

然而，行政院金融監督管理委員會的成立，主要係基於金融監理一元化需求，為使金融檢查權與管理權合一所設，與其說是獨立機關化，倒不如說只是集中金融事權而已。回顧金管會設置的動機，除試圖對金融市場環境的變化做出回應外，主要還是基於對先進國家的學習與仿效，只是把設置獨立管制機關視為解決問題的一種方式，而未能釐清獨立管制機關之定位。以致於在未建立適當配套措施的情形下，便貿然加以推動並實行。而在設置及運作的過程中，一路上都缺乏管制治理的思維，因而在管制治理的透明、責任、目標、比例、一致性等原則，以及政策統整性、獨立性、去政治化等目標的實現上都未臻理想，而當中所產生的爭議卻是持續不斷。

基本上，管制治理是一個正在持續發展的觀點，而關於獨立管制機關的相關爭議也並非臺灣獨有；也正因為如此，對於管制革新策略的擬定及善治目標的追求，我們除了移植先進國家的制度之外，更應深入了解制度背後的發展脈絡及思維，吸取他國的發展經驗，配合我國法制與現實情形加以調整，避免在未能建立整體政策思維的情況下貿然推動制度或政策的改革，否則，所謂橘逾淮為枳，在國外能運作得宜的制度，在國內仍可能窒礙難行。

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(本文發表於2007年台灣公共行政與公共事務系所聯合會（TASPAA）年會研討會) （1997）曾指出美國政府所面臨的最大危機在於人民對於政府充滿不信任，在他們所進行的調查研究中發現，人民不信任政府的現象不只出現在美國，包括加拿大、英國、義大利、西班牙、比利時、荷蘭、挪威及瑞典等國也都面臨相同的問題，他們並且更明確地指出人民不信任政府的原因在於政府無效率、浪費公帑並花費在錯誤的政策上。為了挽救人民對政府的信心，過去數十年來，各國政府皆設法改善本身的行政效率與服務效能，期能達到人民所需；亦即透過各種政府變革之措施來博取民眾的滿意與認同。職此，為提高公民對政府的信心及滿意度，以鞏固政權的正當性與合法性，各國政府莫不推行各種政府革新方案，以提升政府的治理能力。而政府管制對於市場運作、社會秩序影響甚鉅，自然也是各國政府提升治理能力的核心課題之一。為了避免前述所謂管制俘虜、政治俘虜等問題，並降低管制之成本與風險，具獨立性的管制制度逐漸成為各國共同的選擇（胡至沛，2006）。