壹、前言
我國憲法自始即對國家最高行政機關的行政院長任期並未有明確的任期規定，因此，長久以來，各方對於內閣應否總辭的條件或時機常有諸多不同的激辯。即使在經過六次修憲之後，對於行政院長的任命方式、行政院與立法院的互動關係作了若干重大的調整，從而更動了總統、行政院與立法院三者間的憲政關係，但卻仍未對「內閣總辭的時機」作一個明確的規定。在不久的將來，明年立委改選之後，行政院是否應隨之總辭的憲政爭議，必然再次浮現、凸顯出來。
本文擬就修憲後我國當前的憲政體制、憲政學理上的規範、國外類似的憲政經驗及我國幾次的憲政慣例及當前政治的現實操作面等層次，分別加以深入探討。希望能尋求一個較符憲政、法律、政治規範和需要的合理結論，作為各方參考。更期能藉此拋磚引玉，獲致朝野各界及學者專家的寶貴指教，期使此一長期困擾我國憲政發展的重大爭議問題能獲得釐清與解決，或可避免日後一再出現類似此內閣任期無所適從之窘境。
貳、依憲政法理之規範
對於行政院長是否應依立院改選而總辭之長期憲政爭議，要釐清此一問題，首先，宜由我國憲政法理之規範著手，檢視我國憲法本身對此是否有明確規範或是在憲政精神上有類似之意思表示；其次，應由我國六次修憲後之整體憲政架構究竟屬於「總統制」、「內閣制」或是「雙首長制」而定，再推究行政內閣與立法國會相互關係應如何規範；最後，則允參考司法院大法官會議是否曾就此項爭議作出適宜之解釋或類似之規範；由此或可提供吾人思考之法理方向。
一、我國憲法的相關規定
我國憲法對於行政院長的任期並無明確規定，檢視憲法全文及增修條文，甚至行政院組織法均無明文規定其任期。所以，歷任行政院長的任期，或久或暫不一而足，常依當時現實政治情勢而定。一般而言，在學理上對此項問題有主張無任期及有任期制，兩種不同看法（楊敏華，中華民國憲法，民88年）：
(一)主張行政院長無任期制－
原因依憲法第五十七條規定或是憲法增修條文第三條第二項（民89年9月15日總統公布）之規定，行政院對立法院負責；行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院長應即接受該決議。又立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院長提出不信任案，如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院。又根據憲法增修條文第二條第二項規定，總統發布行政院長之任免命令無須行政院長之副署，不適用憲法第三十七條之規定，顯見在六次修憲後，行政院長有上述被迫離職之可能，如果再規定其任期，恐有無法貫徹前述憲法條文之主張。
(二)主張行政院長有任期制－
認為閣揆任期制應為民主法治之本質，亦可防止最高行政權專斷腐化之可能，行政院長任期為四年，以配合該屆總統之任期，更能隨該屆總統而進退。或是主張形成一種憲政慣例，每當新總統就任後，不論是連任的原總統或是新任、繼任的總統，都必須提出行政院長的人選。另有人主張於每屆立法委員改選後，原行政院長應即提出辭職，以配合內閣對國會負責之憲政精神。
但事實上，無論是就民國卅六年的憲法本文，或是六次修憲後的憲法增修條文，對於行政院長應否隨立院改選而總辭乙事，均未作明確的規範，最多僅在民國八十六年修憲時，變更了行政院院長的任命方式，免除立院對行政院長的人事同意權[1]；但本人認為同意權僅為行政院對立法院負責的充分條件之一，並非唯一必要條件，憲法第五十七條已經確立「行政院對立法院負責」的憲政概念，此一憲政精神在六次修憲中並未作任何變更，即便憲法第五十五條被修改也並未損及「行政對立法負責」之憲政架構，更未更換其憲政職責。因此，依照憲政法理，我國內閣自應隨立院改選而總辭。
二、我國當前的中央憲政體制應為「混合式的雙首長制」－
我國在修憲之前的中央政府體制應該是屬於「五權憲法架構下傾向內閣制」的特殊體制。原因係，依憲法第卅七條規定：「總統公布法律，發布命令，須經行政院長之副署，或行政院長及有關部會首長之副署。」由此項「副署制度」可以看出中央政府的決策權其實並不在總統府，而在於行政院的內閣。尤其憲法第53條更明確規定立法院是國家最高立法機關；憲法57條再次明文規範「行政院對立法院負責」。以上皆明確表現出傾向「內閣制」的特徵精神。但此僅為傾向「內閣制」，蓋因修憲前我國原憲政設計中，並無立院「不信任投票」，行政院亦無「解散國會權」，同時更規定立法委員不得兼任官吏（憲法第75條）。
我國在經歷六次修憲後的結果，對於總統行政院及立法院三者的關係作了若干程度的調整，使得修憲後的中央政府體制與法國第五共和的「雙首長制」架構非常類似，但卻在若干制衡設計上有所不同，因此，應可謂屬於「混合式的雙首長制」。原因如下：
（一）民國83年第三次修憲，增修條文第二條第一項：「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之。」此項已大大強化總統的民意基礎。增修條文並且將「動員勘亂時期臨時條款」所設立的「國家安全會議及其所屬國家安全局」予以「入憲化」，明訂：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」使得總統雖然無法如法國第五共和憲法第九條規定：「總統主持內閣會議」[2]，但卻可以主持國家安全會議作出重大決定（國家安全會議組織法第三條），加強我國總統權限於類似法國第五共和的制度。
（二）修改行政院長的副署制度，憲法增條條文第二條第二項規定：「總統發布行政院長與依憲法經國民大會或立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院長之副署，不適用憲法第卅七條之規定。」又在憲法增修條文第三條第一項規定：「行政院院長由總統任命之」，亦即在修憲後總統任命行政院長、或是解散立法院皆無須副署制度之牽制。總統可以完全自由且獨立的任免行政院院長，不受到立法院的同意。
（三）立法院卻可以對行政院長提出不信任案，要求其辭職。憲法增修條文第三條第二項第三款規定：「立法院得經全體立法委員三分之一以上連署，對行政院院長提出不信任案。如經全體立法委員二分之一以上贊成，行政院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院長再提不信任案」。增條條文第二條第五項規定：「總統於立法院通過對行政院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院，但總統於戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院」。
（四）由上述我國憲法與法國第五共和憲法雷同之處甚多。例如：(1)總統皆由人民直接選舉產生（法國第五共和憲法第六條第一項）；(2)由總統任命內閣總理（法國憲法第八條第一項）；(3)總統得諮詢國會議長後，得宣告解散國會（法國憲法第十二條第一項）；(4)總統無須內閣總理副署之權力空間甚大（法國憲法第十九條規定，總統任命總理、交付公民投票、宣告解散國會、採取緊急措施，及任命憲法委員會成員等皆無須總理之副署；(5)內閣向國會負責（法國憲法第廿條規定，內閣依憲法第四十九條以及第五十條之條件及程序，向國會負責之條文，與我國憲法增修條文第三條第二項第三款類似）。雖然其中尚有與我國不同之處，如總統解散國會不必以國會向內閣提出不信任案為條件、由總統主持內閣會議等，但此卻無礙於我國現行中央政府體制已修改成為「混合式雙首長制」之事實。在雙首長制之下，內閣與國會之關係較偏向於內閣制的設計，換言之，「內閣總辭」的規定應符合「責任政治」之精神，在總統與國會多數黨分屬不同政黨的情形下，總理必須在國會改選後去職，由總統任命國會多數黨領袖擔任內閣總理，以實現「左右共治」（La Cohabitation）政局，殆無疑問。準此，我國行政院院長在立院改選後，其所屬政黨與立院多數黨不一致者，或是總統所屬政黨與立院多數黨不一致者，行政院長自應遵循雙首長制之精神自動去職，以便讓總統任命符合立院多數生態的行政院院長人選。
參、依司法院大法官會議所作解釋
照一般學理確認，吾人檢視司法院大法官會議歷來所作解釋文中，有關「內閣總辭」之規範者，不外乎釋字第三八七號、第四一九號等解釋文。
一、釋字第三八七號解釋－
民國八十二年行政院院長郝柏村在立院全面改選後，進行內閣總辭，當時立法委員陳水扁及部分民進黨立委認為，郝內閣總辭算不上是建立內閣總辭的憲政慣例，應該由大法官解釋後，才能確立這項憲政制度，因此，推動立委連署，向大法官會議聲請憲法解釋。
民國八十四年十月十三日，大法官會議作成釋字第三八七號解釋文，指出依憲法第五十七條規定「行政院應對立法院負責」。民主政治以民意政治及責任政治為重要內涵，現代法治國家組織政府、推行政務之最高行政機關為因應最新民意，自應重新改組，方符民主政治之意旨。該解釋文並且指出，依照憲法第五十四條、第五十五條、第五十六條、第五十七條規定，行政院院長對立法院負政治責任，此乃我國憲法有關總統、行政院、立法院三者間之制度性設計。所以，行政院院長之任命，既需經由立法院同意，基於民意政治之原理，自應於每屆立法委員任期屆滿改選後，第一次集會前提出辭職，俾總統得審視立法院改選後之政治情勢，重行提出新任人選，咨請立法院同意以反映民意趨向。
雖然上項第三八七號解釋文是在民國八十六年修憲之前所作出，在民國八十六年修憲後已凍結憲法第五十五條有關「行政院院長應經立法院同意後始得任命」之行政院院長任命方式，或有謂第三八七號解釋文已不能適用修憲後之情勢，內閣應否隨立院改選總辭，目前容或有爭議之空間。但筆者以為，此項觀點不見得正確，蓋因：
（一）內閣總辭問題，不宜單單從解釋文字切入，而忽略全文對憲政法理之解釋觀點。
（二）六次修憲，並未直接變動憲法本文，而係強調為因應國家統一前之需要，依照憲法第廿七條及一百七十四條之規定，以憲法增修條文方式，附列在憲法本文之後，原有憲法之架構及主體精神並未隨之改變。
（三）修憲僅停止適用憲法第五十五條及第五十七條，憲法第五十三條規定行政院為國家最高行政機關，並未修改。同時，憲法增修條文第三條仍然明定「行政院對立法院負責」，兩者間之責任政治精神並未消除，自仍宜適用釋字第三八七號文。
（四）我國修憲後之中央政府體制，絕非所謂之「總統制」，也非「內閣制」，而係介於兩者之間的「混合式雙首長制」。依雙首長制之運作架構及精神，在總統與國會分屬不同政黨時，內閣即應自動進行「實質總辭」，由總統依據改選後之國會最新政治生態，重新任命新的閣揆人選，以便符合民意政治之精神。
二、釋字第四一九號解釋－
司法院大法官會議在民國八十五年十二月卅一日，針對副總統得否兼任行政院院長作出釋字第四一九號解釋，大法官在此項解釋文中，將內閣總辭分為「禮貌性之總辭」與「憲法法定義務之總辭」兩項。其中「行政院院長於新任總統就職時所提出之總辭」，係基於尊重國家元首所為之「禮貌性辭職」；而行政院院長於立院改選後第一次集會前所為之總辭，則係「憲法法定義務之總辭」。該解釋文並且進一步強調，對於行政院院長非憲法上義務之辭職應如何處理，乃總統之裁量權限，為學理上所稱統治行為之一種，「非本院應作合憲性審查之事項」。同時，該解釋文並再一次重申，依憲法之規定，向立法院負責者為行政院，立法院除憲法所規定之事項外，並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限。換言之，向立法院負責的對象為行政院，並非總統。內閣向改選後之立法院進行總辭，係一種合憲之「法定義務總辭」；反之，內閣在新任總統就職後的總辭，僅係對國家元首尊重的一種「禮貌性總辭」，是否更換內閣由總統決定，立院無法置喙。在六次修憲後，立院增加一項「不信任案投票」權限，可以藉此要求總統更換內閣，總統則可在接受立院建議或解散立院重新改選之間作一選擇。此項憲政行為，總統可促使立院對提出「不信任案」謹慎行使，以免影響國家政局穩定。但是，相反地，如果在總統解散立院後，重新選出新的立院，內閣不隨之總辭以反映立院最新民意，恐有違憲法上相互制衡及責任政治之原理。
肆、雙首長制下的憲政規範
如前所述，我國憲政體制經過六次修憲後，早已非純粹之內閣制，更非純粹之總統制，而係接近於「混合式的雙首長制」，因此，有關內閣總辭的問題，應從雙首長制相關憲政法理及經驗，深入探討。
構成雙首長的必要條件有三：
（一） 總統與國會必然是分別由人民直接選舉產生；
（二） 統為國家元首，同時依憲法規定，又 享有部分行政實權，但總統不直接向國會負責；
（三） 總理享有行政實權，直接向國會負責，且必須獲得國會多數黨之支持。
具備以上三項特徵的體制，大抵應可稱之為「雙首長制」，由於出現總統及總理兩位行政首長，而且各自擁有實權，自然排除總統制國家的適用；又由於存在有兩個人民直接投票產生的中央機構－總統及國會，因此，也排除內閣制國家的適用。
在雙首長制中，總統與國會的關係有三種型態：（1）為總統與國會多數黨屬於同一政黨；（2）為總統與國會多數黨不屬於同一政黨；（3）為前兩種情形的混合，即總統面對一個無多數黨存在的國會（沒有一個政黨在國會的席次過半）。總理的產生方式及任期長短，端視上述三種關係型態而定。
一般而言，法國第五共和憲法中並未對內閣總理應否在國會全面改選後進行總辭加以明確規範，但是歷年來所形成的憲政慣例卻是，內閣總理均會在新選出的國會集合之前提出總辭，讓總統根據最新國會政治生態任命新的總統。
如果總統面對的是一個由其所屬政黨掌控的國會，當然，總理的請辭可能祇是一種同黨默契下的「形式總辭」；如果總統面對的是一個由其他政黨所掌握的國會，此時，就是屬於「實質的總辭」，總統必須被迫選擇符合國會多數政黨需要的總理，通常是任命國會多數黨的黨魁擔任總理，使得政局進行所謂的「左右共治」（La Cohabitation）。法國第五任共和建立迄今總共出現三次的「左右共治」政局，其中1986年至1988年，以及1993年至1995年兩次，都是源自總統的任期尚未屆滿，而國會（國民議會）改選的結果，係由與總統不同黨派的政黨取的在國會的多數席位，進而被迫籌組「左右共治」的政局。法國第三次的「左右共治」政局，則是1996年右派的席哈克總統錯估情勢，以為提早解散國會進行改選，可以擺脫右派日益下滑的聲勢。不料，國會提早改選的結果，右派在國會失利，終於迫使席哈克總統選擇左派的喬斯班擔任總理，再次進入「左右共治」至今，已經運作超過四年。
由以上分析可以得知，在雙首長制下的憲政運作，總理雖然為總統所直接任命，但是其任期卻必須尊重國會的多數派及國會改選的結果。
我國經過六次修憲後，中央政府體制已經接近法國第五共和的雙長制，在權責相符及尊重民意政治的原則下，自然在立院全面改選後，行政院長自應該主動提出總辭，留待總統根據立法院的政治生態，做出「形式總辭」或是「實質總辭」的決定。
伍、憲政慣例的建立
憲政運作的良窳，除須有適合國情及政治文化的憲政架構外，一國歷年實施憲政所遺留下來的慣例，能否被後來者所遵守，應該也是極為重要的因素。
內閣應否隨立院改選而總辭，在我國過去的憲政運作過程中，郝柏村先生、連戰先生及蕭萬長先生都曾建立彌足珍貴的憲政慣例。雖然，憲政慣例的建立與憲法條文規定本身或許並無直接的連帶關係，但因尊重民意政治及責任政治所為的總辭決定，自應值得吾人珍惜此一憲政慣例的建立不易。
一、民國八十二年初，第二屆立法委員選出後，雖然執政的國民黨在立法院的席位並未減少，擁有超過二分之一以上的席位，依內閣制的精神，內閣雖然可以不必總辭，但在當時政治環境下，郝柏村仍然提出總辭，希望能立下憲政的慣例。大法官董翔飛先生認為，當時我國憲政體制基本上是傾向於內閣制，所以，在立法院完成改選後，即使執政黨立法委員仍舊在國會中屬於多數黨，但是由於閣揆並非是黨主席，所以要建立憲政慣例，內閣就需總辭。（中時82.1.30）董翔飛大法官認為，郝內閣的總辭已經建立我國憲政體制上的風範。未來每三年的立委改選，內閣都必須提出總辭，有助我國憲政體制的良性發展。
二、民國八十五年一月二十五日，連戰基於大法官會議第三八七號解釋，以及責任政治原理，同意於第三屆立委就職前，提出內閣總辭。主張連戰院長應該提出總辭的學者認為，由於立法院已經成為未來台灣的政治重心，因此，無論總統大選最終是那一黨派候選人當選，都應該尊重立法院所代表的民意。立法委員陳水扁也對連戰依據大法官會議釋字三八七號解釋文進行內閣總辭，表示已為我國內閣總辭建立制度化，不僅重視大法官釋憲的尊嚴，也能確立我國民意政治的基礎。（中時85.1.25）
三、民國八十八年一月二十一日，蕭萬長院長在第四屆立委選出後，二月一日第一次集會前率全體內閣向李登輝總統請辭。此次內閣總辭與前面兩次不同，最大差異點在於民國八十六年修憲通過憲法增修條文後，行政院長產生方式發生改變，由總統提名，無須經過立法院行使同意權，因此，內閣是否需依前述慣例處理引發朝野及學界不同的爭議。許信良先生強調，即使依照修憲後的憲法架構，總統還是必須要尊重立法院，總統雖然有權提名行政院長無須經過國會同意，但是不代表總統可以罔顧國會的政治生態。民進黨立院黨團總召集人張俊雄也對蕭萬長提出總辭，建立憲政慣例的做法表示肯定，不過，他強調，內閣總辭不能「虛晃一招」，一定要對不適任的閣員進行檢討。（中時88年1月21日）
陸、結語
綜合以上分析，雖然我國憲法本文及歷經六次修憲的修憲條文，皆未對立院改選後之內閣總辭做出明確的規定，但是，吾人根據憲法條文的相關規定「行政院對立法院負責」的精神，以及司法院大法官會議釋字第三八七號及釋字四一九號解釋文，修憲後我國形成雙首長制的憲政事實，及民國八十二年元月郝內閣總辭、民國八十五年元月二十五日連戰內閣的總辭、民國八十八年元月二十一日蕭萬長內閣的總辭先後所建立下的憲政慣例，皆可以充分說明即使憲法增修條文對憲法第五十五條及第五十七條已經予以停止適用，但不影響總統尊重立法生態及行政院向立法院負責的憲政體制及精神。特別是現任的陳水扁總統及行政院張俊雄院長均是此項內閣總辭制度建立的「催生者」。因此，可以預見，現行所謂的「少數政府」在明年（民國九十年）年底，第五屆立法委員選出後，應該隨之提出總辭，俾以尊重立法院所代表的最新民意。如果屆時民進黨取得立法院的多數黨席位，那麼，陳水扁的「少數政府」困境應可化解。「完全之政黨輪替」或將終於實現。否則，陳水扁總統可能便要尊重立院屆時選出的最新民意，從善如流組成「聯合內閣」或是面對我國的第一個「左右共治」的政局。
[1] 憲法第55條，「行政院長由總統提名，經立法院同意任命之」。修憲後已取消此條文之適用。
[2] MASSOT Jean,Alternance et Cohabitation sous la Ve Republique,coll. La documentation framcise ,Paris , p85.
