壹、前言
本文文題所稱的「政治部門」，指的是總統、行政院與立法院三者而言。所以如此稱呼，是因為五權之中的另外三權：司法、考試與監察，都必須獨立於政黨政治之外運作，不受干涉的緣故。本文與其說是某種理論上的分析，不如說是經過分析之後的結論提出。所以如此，乃是因為題目甚大，卻又受限於寫作篇幅。不僅詳細的論證必須割捨，連註解也不可能曲盡學術論文的要求，特先說明，企求讀者的諒解。
貳、憲政史上的雙首長制—不甘失權的元首？
雖然必有不同的看法存在，我認為中華民國憲法從制定時起，即係採取雙首長制。正因為如此，藉用為時在後的法國雙首長制稱呼我國憲法，並不妥當。
為了避免用語的含混與過多語意上的爭執，有必要說明本文對政府體制用語的觀點。本來使用像總統制、內閣制、雙首長制或半總統制這些詞彙來描述政府的體制１，是為了說明或討論的方便，如果因此陷入了定義之爭而治絲益棼，就失去本意了。我所使用的定義，和任何的定義一樣，只是用來陳述概念，避免無謂的爭執而已，不是真理。
首先，就本文而言，內閣制可具有左列的意義：
一、它是一次元的民主政府，經由一次選舉，即同時決定了立法權與行政權的歸屬，在國會選舉中獲勝取得國會多數席位的政黨，也同時取得行政權，也就是組閣權。亦即國會與內閣必由相同的政黨（或政黨組合）所控制。內閣由國會多數黨的議員組成，立法與行政兩權的成員即高度重疊。
二、國會中沒有單一過半數的政黨時，即例由合起來超過半數席次的政黨共組聯合政府，也就是聯合內閣。
三、內閣若失去了國會多數的支持（例如國會舉行對內閣的不信任投票），即失去了對國會負責執行國會立法的資格，必須辭職，而由獲得國會支持的閣揆重組內閣。辭職的閣揆亦可解散國會，由選民改選國會，再由改選後的國會多數領袖組閣。
四、在閣揆之外，另設國家元首，通常不掌握政治的實權。
總統制則可具有左列的意義：
一、它不是一次元的民主政府，而是兩次或多次元的民主政府，分別進行國會與總統的選舉，國會議員與總統各有任期，國會掌握立法權，總統掌握行政權，亦即立法與行政兩權可能分由不同的政黨掌握，加上立法與行政兩權產生時點不一，人事自不重疊。
二、行政亦為執行立法之權，惟總統如不同意國會立法，可進行覆議，如經國會中特別多數（如三分之二）決議維持原議，總統即必須接受，加以執行。
三、總統即為國家元首，亦為最高行政首長。
從制憲時起，我國憲政體制即非內閣制，民國八十六年修憲之後，更為明顯，其理由如下：
一、內閣制是一次元的民主政府，立法權與行政權不可由不同的政黨分別控制。我國憲法建立的不是一次元民主的政府，制憲時即規定總統與立法院分由不同的選舉程序產生，總統任命閣揆雖然須經立法院同意，但並非必須任命立法院多數黨領袖組閣２，民國八十四年修憲，總統直接民選；民國八十六年修憲，閣揆由總統單獨任命，兩次元民主的格局尤其明顯。任何一次選舉獲勝的政黨，無法同時取得立法權與行政權。而且，在多黨政治時代，不同政黨分別控制立法權與行政權，甚至可能成為憲政常態。
二、內閣制中閣員多為國會議員兼任，閣揆亦必須出身議會，經由民選產生。我國閣揆不是民選職位，憲法更規定立法委員不得兼任閣員。立委雖可辭職後入閣，但未必構成內閣主力，閣揆亦未必有選舉的民意基礎。
三、內閣制的不信任投票與解散國會常是一次元民主制度運作的關鍵，條件成熟，自然發動。我國於民國八十六年修憲後納入之不信任投票與解散國會的機制，均極不易發動，也缺乏自然發動的條件。
四、內閣制的國家元首為虛位元首，我國的國家元首則非是。總統有選擇閣揆的裁量，制憲原文如此，修憲後尤然。總統有覆議核可權，是否核可，亦聽總統裁量，不是必須核可（理由詳後）。
從制憲時起，我國即非總統制，民國八十六年修憲後亦未改變其非總統制的格局，理由如下：
一、總統制由總統掌握行政權。我國以行政院為最高行政機關，總統僅為國家元首，雖然任命行政院院長，但憲法並未授權總統免除行政院院長職位。大法官釋字第四一九號解釋採納聲請人之一張俊雄立法委員的主張，明言總統與行政院院長為互不相容（意即相互制衡）之職位，總統不得兼任行政院院長，即為總統不能免除行政院院長職務之佐證３。釋字第三八七號解釋明言立法委員任期屆滿時，閣揆有辭職義務，四一九號解釋則曰總統就職時，閣揆之辭職僅為禮貌性辭職，此因憲法要求行政院向立法院負責（而非向總統負責）使然。民國八十六年修憲後憲法仍然要求行政院向立法院負責，修憲後做成的大法官四六一號解釋，也仍然維持同樣之立場，未有改變，即可知憲法中總統與行政院為制衡關係而非上官下屬關係的意旨，一仍舊貫。此實為總統制之所無。
二、總統制中行政與立法並無常態性互動機制，我國憲法則要求行政院與立法院維持高度互動、溝通關係，以確保行政院向立法院負責。
三、總統制，特別是兩黨政治下的總統制，總統憑藉三分之一的國會議員奧援，即可利用覆議制度有效抗衡國會，拒絕公布、執行國會的立法。我國於民國八十六年修憲後，覆議成功之門檻提高至立法委員總額之半數，加上多黨政治業已成形，行政院對抗立法院的覆議利器已不存在，解散立法院也不是實際可用的機制，行政院既缺乏有效抗衡立法院的憲政機制，即必須高度聽命立法院，否則可能形成憲政僵局，難以施展。政府效能降低，立法院固然揹負指責，社會輿情反應，仍將以行政院首當其衝。行政院終需向立法院低頭，不能只是聽命於總統行事。
制憲時我國所以未採取內閣制，乃是因為國民黨提出的五五憲草原是一種總統制的架構；五五憲草未能為我國建立總統制的原因，則是出於政治協商會議中非國民黨人士如張君勱氏的反對。張氏擔心總統大權在握，足以威脅憲政，帝制自為４，政治協商會議乃通過五五憲草的修正原則，將五五憲草中「行政院院長及各部會首長各對總統負責」（第五十九條）、「行政院院長由總統任免之」（第五十六條）的規定，改為「行政院向立法院負責」、「行政院院長由總統提名，經立法院同意後任命」５，並成為我國憲法的內容。於是擔任中華民國的總統，固然取得國家元首的榮耀與尊崇，但是並不能掌握行政權，行政院院長才是最高行政首長，向立法院負責執行立法院的立法。享有國家元首最高名器的總統（雖非虛位元首），不掌握行政權；掌握行政權的閣揆，則不掌握國家的最高名器，三千年帝制傳統捲土重來的威脅，乃大幅降低，憲法才能取代國王，用法治代替人治，從而憲政主義可有成長的機會，民主政治也才有真正持續發皇的空間。這是中華民國憲法能夠產生控制權力效果之關鍵設計。
中華民國的總統們，一登大位，必皆立即深然不能掌有行政權之理。如果將國家元首視為帝位，登基的元首即可能不甘於失去行政大權。行憲五十餘年以來，歷任的總統，用副總統兼任行政院院長、用修改憲法、用戒嚴統治、用政黨勢力、用全民擁戴，種種姿態與手段來染指行政權，謙讓、釋權的只是少數６，到了民國八十六年朝野政黨協商修憲再度確立雙首長憲政體制之後，朝向總統制修憲的說法忽又甚囂塵上，所憑恃者，不脫「總統民選後不能不有足夠的權力相與對應」的說法，甚至還有副總統也是民選，權力不該亞於非民選之閣揆的說法出現７。這不僅印證了憲政主義關於「權力必求擴張」的憂慮，也值得我們回頭針對雙首長制憲法對於三個政治權力部門—總統、行政院與立法院的制衡設計，再做近距離的觀察與檢視，思考其間鞏固憲政主義與民主政治的道理。
參、總統的權力與其界限
憲法規範的權力，是一種制度化的影響力８，總統是否為虛位元首？還是可以指揮駕馭行政院的上級行政機關？是研究總統權力譜系範圍的兩種極端走向；虛位元首，其權力是真空的；可以指揮行政院的總統，則與掌有全部的行政權無異。回答這些極端的問題，或是釐清總統的權力究竟為何，皆不能不從閱讀憲法求之。依據憲法總統，具有下列的權力：
一、國家元首的光環（憲法第三十五條、增修條文第四條第三項）
國家元首看來只是一種身分或地位，其實憲法一旦賦予這樣的身分地位，就自然生出社會影響力與政治的影響力。即便是在民主時代，元首的冠冕本身即是絕大的權力。入座為尊，出門先行，一人巡遊，百姓擁簇；公開露面則扈從如雲，諮商國政則策士如林。地位顯隆，身分尊崇，足以懾人於未至，服眾於無形。思想言談，媒體傳誦，一語可為天下法，舉足可為萬民師。此非權力，何謂權力？元首的光環，即是權力！歐西如此，東方尤然。而立法院於每年集會時聽取總統的國情報告，亦正是基於國家元首的身分。元首對於國會的影響力，也於是乎在！
二、外交權（憲法第三十五條、第三十八條等）
國家元首對外代表國家，最具體的權力作為即是代國家為國際承諾。憲法規定總統行使締結條約與媾和權，均為國際承諾的方式，程序上均應先經行政院向立法院提案，並經立法院通過，從而構成總統行使外交權力的制衡限制。然則總統對外為國際承諾的方式很多，不僅以此為限，例如國際債務的舉措或免除，亦是一種國際承諾，行政院或立法院如何憑藉預算權或條約權加以制衡，值得討論，但總統確有介入其間運作的地位與影響力，實亦顯然。至少元首對外所為之國際承諾，若不因未經國內適法之程序而當然無效時，憲法與國際公法之間，也尚有應予接榫配合的所在。
三、統帥權（憲法第三十六條等）
憲法規定總統為三軍統帥，戰時具有指揮調度軍隊作戰的權力，應無疑義。元首的三軍統帥權也必須與憲法關於宣戰、媾和以及國際和平之基本國策一併理解，亦即總統對外發動戰爭，應經行政院與立法院先行通過宣戰案加以節制，解釋上三軍統帥應無不宣而戰的權力；遇到緊急狀態，則屬動用緊急命令權或戒嚴權的問題。對內使用軍隊作戰時，亦應為同一解釋。調動軍隊作戰，乃是一項絕大的權力，若是毫無節制，將是民主憲政的夢魘。
四、法令公布權（憲法第三十七條、第七十二條等）
總統的法令公布權，乃是基於國家元首的地位，作為國家布告欄，雖然此是法令公布程序、生效要件的必要環節，但性質上也是一種類似儀式性的權力，總統不因憲法第三十七條而有主動發布法令或不予公布法令的裁量權。行政院欲行使覆議權時，總統固無須於收到立法院通過的法律案十日內予以公布，但總統並無固有的覆議權，獨立的拒絕公布法律案９。
五、人事權（憲法第四十一條、第五十六條、第一百零四條、增修條文第二條第二項、第三條第一項、第五條第一項、第六條第一項、第七條第一項等）
憲法規定總統依法任免文武官員，也是基於國家元首具有國家布告欄的功能10。元首發布文武職人員的任免命令，仍然要依據法律的規定程序，並不因此當然取得任何人事任免的裁量權。憲法賦予總統的人事權，可分幾方面言之。一是總統基於國家元首的憲法權力直接指揮人員的人事決定權，如基於統帥權對武職人員的任免權、基於設置國安會、局對於國安會、局人員的人事權，乃至於總統府人員的人事權等。二是總統基於憲法授權元首的人事提名權，如司法、監察、考試三院重要人事如院長、副院長、大法官、考試委員、監察委員、審計長等。三是總統基於憲法授權元首於行政院重要人事的任命權，其中行政院院長由總統任命，是民國八十六年修憲的內容，行政院副院長、部會首長及政務委員之任命，則應經行政院院長之提議。對於行政院的人事，總統雖可表示意見，仍應對行政院院長的意思有所尊重，不能悉聽己意決定。因為憲法規定行政院院長才是行政院的首長，如果在人事上沒有決定性的影響力，將無從依據憲法執行行政權。值得特別說明者，憲法增修條文規定「行政院院長與依憲法經立法院同意任何人員之任免命令之發布，無須行政院院長之副署」，乃是憲法之當然法理，不能從茲解為總統對於此等人員因此享有任意免除職務的權力，此點是總統與行政院間維持權力界限的關鍵，不可不察（詳後）。
六、赦免權（憲法第四十條）
赦免權是君權的現代殘餘，甚至帶有後司法的權力性質。應受立法的程序規範限制，但是確為總統可以主動行使的權力。
七、緊急命令與戒嚴權（憲法第三十九條、增修條文第二條第三項）
緊急命令與戒嚴都是依法行政原則的例外，用以應付緊急發生而立法院應變不急的狀態。憲法的規定，基本上都賦予立法院事後節制的權力；對於緊急命令，則更規定在事前尚須經行政院院會的通過。當然，立法院如能立法設定緊急權力的行使條件，即通過緊急命令法加以規制，將更為周延。我國歷任總統在台灣運用緊急命令權的經驗，尚無重大爭議，使用戒嚴權的經驗，則極可非難。主要的原因在於當時不僅缺乏憲政主義的薰陶，也缺乏政黨政治的正常節制作用，嗣後國家能從長期的戒嚴統治回復常態憲政，確實萬幸，也必須歸功於強人領袖的自省能力。
八、院際調解權（憲法第四十四條）
總統的院際調解權也是基於國家元首的超然地位與實際影響力而來。如果總統被認為涉入行政指揮系統過多，院際調解權發揮的作用必然有限。憲政制度上總統並沒有直接指揮任何一院的權力，院際爭執出現時，總統雖然可以主動從事調解，但是否受到爭議中各方的尊重，仍然繫於國家元首的個人聲望與政治手腕。
九、國家安全大政方針決策權（憲法增修條文第二條第四項）
此為憲法增修條文的規定，本屬源自臨時條款的設計。國家安全會議所為之決議只是總統決策的參考，總統決策並不當然拘束行政院，更不能取代立法院的法律。國家安全會議的機制，其實只是提高國家元首在國家安全事務上的影響力，並不能得出總統因此可以指揮行政院的結論。
十、覆議核可權（憲法增修條文第三條第二項第二款）
行政院對於立法院通過的法律案、預算案、條約案，得經總統核可，移請立法院覆議，由於行政院院長並非民選的職位，對於國會多數決所以可加覆議，如無總統的背書同意，不免引起非民選機關何能否決民選代議機關意志的法理懷疑，因此總統的覆議核可權必須解釋為實質的權力，亦即總統可以同意行政院移請覆議，也可不同意行政院移請覆議，才合法理。換而言之，一旦得到民選總統的支持，非民選的行政院即有運用覆議制度與議會抗衡的法理基礎。總統不同意覆議，行政院當然即須執行立法院的多數決定，依法行政。民國八十六年修憲後，將覆議成功之門檻提高，行政院必須設法爭取立法院多數委員的支持，亦即不再只由立法院三分之一的少數支持即可否定國會多數的決定，此時將總統的覆議核可權在法理上解釋為實權的理由反而並不明顯。不過，非民選的行政院可對代表民意的國會任意表示異議，如無民選總統的背書亦可阻擋國會立法、發動國會自我否定，法理上終有勉強之處，總統的覆議核可權，仍應認為實權，不是虛權。
十一、解散國會權（憲法增修條文第二條第五項、第三條第二項第三款、第三條第四項）
憲法增修條文規定總統的解散國會權，只在國會以不信任案倒閣後、經行政院院長請求時，始能被動行使，總統不能主動解散國會。但是行政院呈請總統解散國會時，總統尚有不予解散的裁量空間，在此一意義上，總統的解散國會權，亦是實權。又憲法規定立法院對行政院院長通過不信任案時，行政院院長「得」呈請總統解散國會，行政院院長亦「得不」呈請總統解散國會，自不待言。
十二、其他儀式性權力（憲法第四十二條）
例如授與榮典、接待訪客以及參與公共事務等等。
綜以言之，總統雖然不是最高行政首長，不掌握整體的行政權，但自身的權力，絕非稀少。而且甚多的權力，例如覆議核可權、國會解散權、閣揆任命權、三軍統帥權、緊急命令權等，均為足以左右政局的實質權力11，加上元首光環的自然影響力，謂為大權在握，並不為過。任何總統權力不足的說法，均不免過甚其詞，也就不能以之做為支持總統攫取行政權的理由。總統染指行政權，不僅於憲法不合，亦不是政治上的當然之理。我們所以要對總統的權力範圍三致其意，乃是因為民選的職位可能促成權力的自然膨脹，相對於民選的議會而言，獨任的民選職位發生權力膨脹而威脅憲政的危險較高。畢竟獨任制民意首長濫權的可能，或有更甚於合議制的民意機關之虞。
肆、總統、立法院與行政院間的制衡關係
初步檢視了總統的權力及其界限之後，次應分析其與立法與行政院三者之間彼此制衡的關係。於此也應先就立法院的權力與其界限做個瀏覽。
一、立法院的權力與其界限
內閣制的國會，特別是英國，夙有「國會主權」之說，國會幾乎無事不可為（其實英國國會的權力仍然受制於憲政慣例）。二次元（或多次元）民主的憲政制度如美國的總統制者，則不但限定立法權與其他權力機關的人事分離，也將立法權的範圍明確界定。基本上，立法權顧名思義，即是立法之權，其概念又以最高法院大法官Frankfuirer在寫給Black大法官的信中說得最為簡賅傳神：「立法批發、司法零售（Legislators make law wholesale; judges retail）」12，也就是立法者制定通案、抽象的規範，司法者在審判中用判決交待個案、具體的規範。這正是美國憲法明文禁止國會與各州制定個案制裁、溯及既往（bill of attainder, ex post facto law）規範的要義所在13。事實上，立法、行政、司法三權分立本有其固有的架構，而為一種決策流程的分工；即是將國王做決定的權力（例如下令將張三監禁），做一種從抽象到具體的決策流程分工以為節制。美國最高法院就此曾有扼要的詮釋：「立法部門分配的政府功能是立法的責任，行政部門得到的是法律的執行，司法部門則是針對適法投訴到法院的案件解釋法律並加以適用，做成最後的決定。」14將某人監禁的決定，即應分開為先確定什麼行為可以監禁的立法部門，再到追緝犯下應予監禁罪行者到案控訴其罪責的行政部門，最後則由司法部門透過判決定應否監禁的決策流程，始能將人施以監禁的處罰。我國不是內閣制的一次元民主，憲法禁止各部門人員重疊15，雖然採取五權分立並將國家元首與行政首長加以區別，但立法、行政、司法三權分立的基本流程分工，仍然是觀念的主軸，並無二致。我國立法院審議的法律案，條約案都是抽象、通案規範的性質16，如果要委任立法，也應受一定的限制，不能違反法律保留原則17，還必須符合委任立法明確性原則18。
應該進一步說明的則是立法院的預算權。在美國，徵稅並據以決定支應政府支出，都是憲法明定屬於國會的權力19，國會通過的預算，就是法律，也以法律的形式出現，總統領導的行政部門除了訴諸覆議從事抵抗外，必須加以執行，國會甚至於一九七四年制定The Impounding Control Act禁止總統未經國會事前同意而拒絕執行國會業已通過的預算；連國會立法授權總統不予動支預算也會被認定為違反憲法20。我國憲法則對國會的預算權加有特殊的限制，而需為進一步的探討。
我國憲法第七十條規定「立法院不得為增加支出之提議」，這項規定使得立法院不能主動提出預算案，而只能審議行政院提出的預算，對於行政部門提出的預算案，立法院能刪不能增，甚至連預算科目間的挪移也不可以21。預算既必須出自行政部門，而非立法院所得增加，自與一般法律的制定有異。乃應將行政部門提出的預算案，視為一種執行法律的財務計劃，須經立法部門的審議通過。依大法官的解釋，立法院通過的預算案，雖然與一般的法律不同，但仍為措施性法律（Massnahmegesets），亦即對行政院具有拘束力22，此亦所以憲法規定行政院可以就預算案請求立法院覆議的道理。如果立法院通過的預算案對行政院沒有拘束力、行政院尚有拒絕執行的裁量權，覆議制度即乏意義。就此點而言，我國憲法與美國憲法並無差異。
二、行政院的權力與其界限
我國憲法如他國憲法一樣，將行政權做為一種執行立法之權，了無疑義。行政法學上有提出控除說理論，認為權力分立制度下，不屬於其他權力機關的權力，概屬於行政權者，恐是根據歷史上君主一切大權在握，漸漸析分出權力給其他機關，未析分出去的部分即仍屬行政權的憲政發展角度，理解行政權23。然則此種觀點不僅仍然難脫行政權仍是傳統君權餘緒的觀念窠臼，而且也未給予現代權力分立制度中的行政權一種清晰明確可以正確掌握的概念，實有其命定的缺陷存在。
其實，我國憲法規定行政權是執行立法權的意旨，極其明顯，行政權所為決定，事前受立法規範拘束，事後受到司法審查。憲法以及增修條文均規定行政院應向立法院負責，行政命令不得牴觸法律，正是要求行政負責執行立法、依法行政的意思。憲法規定行政院院長及部會首長應於法律公布時加以副署，也正是要求閣揆及閣員簽字承諾負責加以執行的意思。憲法規定行政院拒不執行立法的武器，只有覆議一途，增修條文還進一步將行政院院長於覆議失敗時辭職的條文刪去，更是明白要求行政院覆議失敗時必須執行立法院通過的法律或預算。其實就算閣揆辭職，繼任者也必須執行前任不願執行的法律或預算。這與閣揆人選是否改換、政黨是否輪替執政，均無影響。憲法要求行政院負責執行立法院通過的法律與預算，乃不能將立法院通過的法律或預算只看做是對行政院的一種授權而已，它們還是拘束行政權的規範，加以執行且是行政院的責任。若拒不執行，所要負擔的不僅是政治責任，還有行政法上的責任，也就是會構成違法失職，要受到彈劾程序的追究，憲法上規定的「違法」「失職」24，本是同義語25，因為「失職」行為終亦要依據法律規定加以定義，一經法律（如公務員服務法）定義，「失職」就是違法。行政院乃無拒絕執行已通過的法律或預算的權力或裁量。
行政權沒有不執行法律或預算的裁量權，但如何執行法律與預算，則是行政裁量的核心26，行政權為求有效執行法律與預算，必須建立上下指揮、如臂使指的命令系統，行政院以閣員組成的行政院院會為運作核心，但行政院院會最終並不是多數決定，而是以行政院院長的意思為依歸，這正是行政權組織系統採取首長制的要義所在27，也是為何院長辭職時，全體閣員必須一齊總辭的道理，而為大法官釋字第三八七號解釋所指明。憲法規定行政院院會成員由行政院院長提請總統任命之，又規定行政院院會由院長（而非總統）為主席。因此為行政院決策負最終責任的，乃是行政院院長，不是總統。行政院院長既必須具有指揮院會成員的領導地位，行政院院會人事即不能悉聽總統的決定，總統可以提供政策及人事上的參考意見，但仍必須尊重行政院院長最終的決策。行政院院長無論採納總統的意見與否，皆須自行負擔責任。因此總統任命行政院院長時，必須認知：其所任命的乃是最高行政首長，不是自己的幕僚長；亦即是要任命可以組成內閣向立法院負責而非向總統負責的人擔任行政院院長，才符合憲法的意旨。
三、總統、立法院與行政院間的制衡關係
由上所述，可知總統做為國家元首，與行政院院長做為最高行政首長，各有職司，各有權力範圍。更不可忽略者，為兩者之間，尚具有制衡關係。
大法官在釋字第四一九號解釋中，闡明副總統為何不能兼任行政院院長時27-1，即曾指出總統與行政院院長為互不相容的職位，總統的職務與行政院院長的職務兩者之間相互制衡的情形所在有多，本文所列舉的總統職權之中，如外交權、統帥權、內閣人事權、緊急權、院際調解權、國安大政方針決策權、覆議核可權、解散國會權等，相關程序中莫不存在著行政院參與決策的制衡關係。憲法的意旨乃甚明確，總統不是可以指揮行政院行事的上司，行政院也決不是事事聽命於總統的屬僚機關。
其實，在總統、立法院與行政院的三角關係之中，前兩者都是民選機關，各自代表民意。行政院則不是民選機關，依法行政乃是服膺民意政治、責任政治的表現。總統任命的行政院院長如與立法院水乳交融，自然政通人和；總統身為國家元首，即有垂拱而治機會。若是內閣與國會時生齟齬，行政院欲與國會抗衡，則必須得到總統的支持，才能運用覆議權，或是憑藉國會解散機制的存在而防阻國會動輒運用不信任投票倒閣作為威脅。在這個意義上，行政院院長自亦有尊重總統政策意向的需要。因此，雙首長制中的行政院院長，必須學習如何依違於兩個民意機關之間調和鼎鼐，而善用其政治智慧與協調溝通的能力。
從憲法規定的各種制衡機制言之，由於覆議成功所需的門檻甚高，行政院即使得到總統支持，經常依賴覆議拒絕國會多數立法的空間有限，加上不信任投票可能形成立法委員提前改選，對立法委員的風險成本過高，國會經常訴諸不信任投票的機會其實不大，以是行政院仰仗總統支持的政治需求也就相對的不重要。而且，如果行政院院長無法同時兼顧總統與立法院的政策意向，與其事事遷就總統，其實不如多與立法院溝通來得實際。行政院院長如果不此之圖，眼中只知有總統，不知有立法院，弄僵了行政、立法兩院關係，在依法行政的憲法原則下，恐怕只會處處掣肘，一籌莫展。
行政院院長一旦與立法院水乳交融，要不要擔心可能觸怒總統？然則總統任命閣揆的憲法任務就是使之向立法院負責執行立法，當行政院執行立法院的意志時，總統並沒有表示不滿的憲法上正當理由。即使總統與立法院政見不合，總統也無權指揮行政院拒絕執行立法院通過的法律或預算。我們分析至此，即可再一次討論總統有無免除閣揆職務之權。
如前所述，憲法規定行政院為向立法院負責的最高行政機關；行政院院長雖然是由總統單獨任命，但是如果憲法關於最高行政機關的規定具有任何意義，總統即無任意免除行政院院長職務使之去職之權28。美國憲法上，最高法院認為免職權足以構成侵奪權力、逾越權力分立界限的案例極夥29，其中可以借取的法理邏輯是，如果總統可以免除行政院院長職務，無異可隨時以之威脅行政院院長，實質上即係將不屬於國家元首的行政權，侵奪竊取而納入囊中。這將不符憲法採取雙首長體制的意旨與精神，而要構成違憲之舉。
在憲政事務上，總統如要逼迫行政院院長辭職，也許不會明目張膽，而可能採取各種的政治手腕，逼迫行政院院長知難而退。行政院院長偵知其意，自動求去，固然極有可能；但是憲法既然規定行政院是最高行政機關，並未賦予總統免除閣揆職務的權柄，行政院院長憑藉憲法的規定與立法院的支持，堅守崗位，不為壓力屈服的情形，亦非不能想像。本來我國憲法並未規定行政院院長任期，學界中不乏擔心行政院為戀棧把持不去的論者30，然則大法官曾為釋字第三八七號解釋，行政院院長及閣員應隨立法委員任期屆滿而總辭，憲法上已無閣揆戀棧不去的顧慮，只要行政院依法行政，服從民意政治，雙首長制並無窒礙難行之理。
憲法上總統與立法院的制衡關係，也值得檢視。透過行政院的居間運作，總統與立法院之間，可謂過從不密。總統前往立法院從事年度國情報告；恐是少數的機會之一。立法院可以運用立法權或預算權規範或制衡總統，也屬正常。可能引起討論的問題則是，民國八十六年修憲時，規定總統在立法院倒閣時可應行政院院長之請，解散國會，是時行政院院長率領內閣總辭，立法院則遭解散，唯一安然不動的則是總統，是否有失均衡？憲法如此規定法理何在？依循前述三角關係理解，在日常憲政事務第一線上的原是行政院與立法院，憲政正常運作時，總統大體上應係處於垂拱無為的位置，即使在政策上表示意見（如透過國安會的程序），也要依循立法與行政的正常運作管道才能變成有拘束力的規範。依憲法的精神運作，總統雖然位高權重，卻了無威脅憲政之虞，則在立法與行政兩權發生齟齬之際，總統憑藉其憲法地位與民意基礎，自該出面排難解紛，即令排解不成而必須歸諸選舉聽由民意決定時，總統繼續在位，成為國家安定的重心所在，也屬憲政上合理的安排。
可是，如果總統不肯依據憲法操作，必欲指揮行政院以掌握行政權時，憲法的制衡機制究竟為何？由於解散國會是解除立法委員職務的撒手，立法院多不敢輕易嘗試不信任案的機制，行政院如果依賴總統撐腰，不肯依法行政卻有恃無恐者，立法院除了訴諸司法審查宣告總統或行政院的舉措為違憲之外，則尚有憲法所賦予之彈劾與罷免（總統）的權力可資運用。其結果，可能形成總統與立法兩大民意機關之間一種恐怖平衡的憲法僵局，並無一造可以為所欲為。此際，憲政雖不順遂，但仍可免於傾覆在權力政客之手的危險，或無疑義。
