壹、前言

面對金融環境日益惡化，金融風暴傳言不斷，加上金融業務日益鬆綁與開放，使得銀行、證券以及保險的業務區隔日漸減弱，導致金融跨業及朝向大型集團化發展，金融市場競爭愈形激烈，金融機構監理日見困難，更加深金融業營運風險。過去一年來，政府陸續推動各項金融革新，期望改善金融業經營體質，提升國際競爭力。然而兩年來循序漸進的金融改革措施，卻在日前引發全國農民為了捍衛農漁會的生存憤而走上街頭，造成將近十二萬農漁民北上總統府遊行抗議。

冰凍三尺，絕非一日之寒，此次因金融改革所造成的事件，財政部在今年八月下旬的分級管理措施，只是導火線。農漁民的生活日益困苦，農產品價格低賤，農地不值錢，想要轉型為休閒農業也無法從商業銀行貸到錢，所以當農會信用部被接管時，等於是切斷他們唯一的貸款來源，這才是主因。當正常生活無法維繫時，走上街頭抗爭已是必然的路。

貳、我國金融改革進展，不及日本與南韓

行政院推動的金融改革在財政部長及內閣局部改組情況下，似已有遭到挫折，主要原因與金改中的基層金融改革措施受到來自基層農漁會及農漁民之抗爭而起。未來金融改革之路看來佈滿荊棘，也非坦途，即使政府及朝野一再宣示支持金融改革運動，但是對於具體金融改革的政策如何落實似乎仍未有共識。如果與鄰近日本及南韓金融之改革相對照，我國目前金融改革處境，似乎不及日本與南韓之進展。

南韓之金融改革成功對於經濟強勁復甦的助益，舉世有目共睹，成為各國金融改革的楷模，多為學界、媒體雜誌及評論家所津津樂道。至於日本之金融改革則不及南韓順利。就日本金融改革而言，小泉首相在一年半前上台時，曾經誇下海口要大幅進行金融改革以解決銀行體系問題，並對抗通貨緊縮壓力。在今年十月二十七日，由於來自日本自民黨內部的壓力，提出這次金融改革計畫的經濟財政兼金融大臣竹中平藏，在政治壓力下，也不得不縮小改革的規模。

雖說如此，基本上日本的金融改革方案已經在十月底拍板定案正式啟動，反觀我國金融改革政策似乎運作並不順遂，遭受來自各方的批評，並且有與日俱增的趨勢。因此，農漁民團體的激烈反應是否僅是金融改革遭到暫時挫折，抑是面臨挑戰的開始，未來金融改革何去何從，另人擔憂。

參、日本農業金融體系分析

日本的農業金融體系是以合作形式為主體，得到政府的保護和幫助，分為農業、林業及漁業三個系統，每個系統都有三個組織，由最基層的JA(Japan Agricultural Cooperatives)市町街村農漁業協同組合、中層的都道府縣信用連合會(信農連Shinnoren及信漁連Shingyoren)以及最高層的農林中央金庫(The Norinchukin Bank)所構成。當初日本農林中央金庫在1923年成立，性質上屬於準政府(quasi-government)金融機構，在1959年完成民營化後，轉為公司組織型態，為日本農業、林業及漁業金融系統的中央銀行。整個JA系統的金融機構家數在1991年三月的時候達到最高峰，超過3,000家以上，到今年三月時減少到1,056家。農林漁三個系統從事金融業務時，除林業協同組合(Shinrinkumiai)不辦理存款，只辦理放款業務外，農業及漁業金融機構皆可從事存放款業務。存款業務方面，由會員將資金存入基層JA，然後基層JA再轉存款到中層的縣信用連合會，再轉存到農林中央金庫。必要時農林中央金庫可以融資給中層的縣信用連合會，縣信用連合會可融資給基層JA，基層JA再放款給其會員，如此形上、中、下三個層次的體系。

我國基層金融的制度和日本農業金融體系極為相似，此乃因台灣許多的金融制度是承襲日據時代而來。包括「省屬七行庫」的台灣銀行、彰化銀行、第一銀行、華南銀行、土地銀行、合作金庫、台灣中小企業銀行以及屬於基層金融的信用合作社和農漁會信用部。以基層金融為例，信用合作社是由日據時期「市街地信用組合」改組而來，而農會信用部則是由「鄉庄信用組合」改組而來。因此，我國基層金融體系也分為三個層次，會員將存款存入信用合作社或是農漁信用部，然後這些基層金融機構將存款轉存入政府指定的行庫如合作金庫、中國農民銀行及土地銀行等，這些行庫再將存款轉存到中央銀行。而中央銀亦可融資給合庫、中國農民銀行及土地銀行，這些指定行庫也可融資給基層金融機構，再由基層金融機構放款給其會員。

由於我國農業金融已存在類似日本之運作機制，若在現有的金融制度下，再創造另外一個以農業金庫為主之農業金融體系，不但功能重疊，而且在金融監理上，恐有形成雙頭馬車之虞，也無法解決我金融結構性問題。況且日本經歷了八十年的發展才有今天的成效，且日本農漁業金融機構家數也不斷縮減，在過去十年間已減少了三分之二，有別於我國金融機構的不倒神話。因此目前正確的做法應是繼續進行中的金融改革工作，根本解決農漁民貸款及避免農漁民互相保險之互助的農漁會信用部被消滅的基本爭議，改制農漁會信用部為農漁會信用合作社，進而輔導成為專業銀行。在已有的機制上再建立另一套相同的體系，不僅曠日費時，也影響我國金融體系穩定。

肆、我國和日韓金融改革的差別

行政院在今年九十一年六月十七日成立「行政院金融改革專案小組」，底下設立五個工作小組：銀行、保險、資本市場，基層金融、金融犯罪查緝等。在歷經多次的開會後，終於獲得具體改革建議。早在今年七月下旬時，亞洲開發銀行(ADB)研究員蒙哥瑪麗曾在台灣大學所舉辦的第四屆亞洲金融風暴：復甦與世界經濟關係國際研討會中提出論文，認為台灣金融風暴已蠢蠢欲動，將步上日本後塵。當時財金部會皆不斷召開記者會提出反駁，認為我國金融改革在去年八月金融重建基金開始運作以後，已經開始啟動，因此出現金融危機的機會不高。而政府高層在各個重要會議及場合均一再宣示會加速推動金融改革，例如陳水扁總統於九月下旬召開之大溪會議中強調要加速進行金融改革，在國慶演講中也有同樣堅定金融改革的主張。

一、日韓金融改革包含企業重整及勞動市場的改革，因此金融改革應有配套措施，包括促進農業發展

分析日本金融改革的方案，內容除了金融改革以外還有包括其它配套措施，且金融改革主要是加速處理不良債權，以降低銀行逾期放款為主。配套措施包括加速經濟活絡的改革政策及擴充金融及經濟的安全網。事實上，日本金融改革的方式與南韓的金融改革模式都有共同點，亦即金融改革必須要有企業重整及勞動市場的改革相配合，才能夠成功。值得注意的是日韓的金融改革內涵，並不包括農業金融改革，反觀我國金融改革以農業金融改革為出發點，同時又未顧及企業與勞動之經濟改革的配套措施，以我國金融改革的特殊性與複雜性，金融改革不順利的命運，已有徵兆。

二、農業金融是我國特有的問題，必須與商業銀行改革區隔

然而，誠如前述，我國金融改革與日韓有不同的金融問題尚待解決，而其中農業金融問題是現階段我國特有之金融問題。農業金融問題自從一九九五年閏八月因為彰化四信引發全國信用合作社及農漁會信用部系統性擠兌危機後，問題即一直存在。基層金融改革的爭議在農業與金融主管部門中一直存有歧見，這種問題在政黨輪替後仍然無解。

然而在金融重建基金設立以後，顯示金融主管部會的意見已經凌駕農業主管部門意見。因此，對於農業金融改革方向遂與商業金融改革處理方式相同。在農業發展及農業重建未有具體配套措施之前從事基層金融改革，尤其是農業金融改革部分，當然使得農漁民的反彈。因此，未來金融改革政策方案勢必有所調整，其中商業、工業銀行之金融改革與農業金融改革必須有所區別。

伍、金融重建基金機制之檢討

認同金融重建基金存在的價值

首先，應該認同好不容易建立之金融重建基金機制。與日本金融再生計畫相比較，日本到目前還仍欲立法創立新的公共資金制度，可見我國金融重建基金得來不易。因此，我們應該認同金融重建基金存在的價值。其次，日本缺乏嚴格的商業銀行及基層金融機構分級管理制度與嚴格實施逾期放款的標準，這也是此次金融市場批評日本金融改革不夠嚴謹的主因，可做為我國之借鏡。

資本適足率百分之八的規定可考慮放寬，對農會信用部標準可改為由淨值占放款比率衡量

農會及農會信用部為非營利事業組織(Non-Profit Organization，NPO)，尤其農會信用部屬於會員資金互助及相互保險的金融機構，近似美國的信用組合（Credit Unions）。換言之，農會信用部主要是服務會員，而且存款來源僅及於會員及贊助會員。由於大部分農民是弱勢族群，較之中小企業還難貸到錢，通常是利用互助會方式，或是透過別人擔保的方式循求農會信用部貸款，其擔保品價值也較低，因此農會信用部存在有其意義。

而「行政院金融重建基金設置及管理條例部分條文修正草案」中以及行政院「二五八金融改革專案」中要求金融機構資本適足率不得少得百分之八，否則成為金融重建基金將會介入之對象。

事實上，資本適足率（自有資本/風險性資產）的規範探討的是總資產組合所隱含之風險，關心銀行在經歷衝擊時繼續經營之能力。因為銀行存活能力是動態的，是無法用靜態的資產負債表資料來衡量，假設有兩家銀行資產數量相同，我們是不能斷言風險性資產權數較大者，所隱含的存活的風險較大。

加上資本適足率自一九八八提出至今，資本適足率在資產風險衡量及實務上尚有缺失，只考慮信用風險，而忽略而利率風險、國家風險及營運風險等。

因此，資本適足率並非是惟一判定經營不善金融機構的方式，也非是保證能測度銀行存活能力的標準。以我國金融機構現況而言，固定在百分之八恐對於某些積極打消呆帳但仍無法達到標準的銀行如大眾銀行，將是一大打擊，更怕造成道德風險，放棄打銷呆帳，加速銀行營運敗壞。所以資本適足率可考慮放寬，不僅有鼓勵銀行積極打消呆帳的意味，也與現狀較為符合。

在基層金融機構部分，農會信用合作社為非營利組織(NPO)，並無從事國際金融業務，因此金融重建基金介入問題基層金融機構之標準，可考慮放寬，和商業銀行有所區隔，可由資本適足率改為由淨值占放款比率考量。

金融重建基金何去何從？

一、 現行金融重建基金處理問題金融機構機制是否有缺失？

從去年八月金融重建基金成立接管三十六家及今年七月再次接管七家農會信用部以來，金融重建基金基本上依法行政，優先處理問題基層金融機構。其所採取之金融機構分級管理措施，無非在防止道德風險問題，避免在處理過程中逾期放款不斷惡化的有效措施。

商業銀行接管問題農會信用部做法有待商榷

然而由於農業金融的特殊性，農民難以由商業銀行取得資金，而且農會信用部為農民相互保險互助的金融組織，與公司組織不同。因此，金融重建基金指派商業銀行合併問題農會信用部可能有待商榷。若金融重建基金能夠指派其它農會信用部接管，可能引起之反彈會較小。

二、 金融重建基金可鼓勵健全農會信用部合併不良農會信用部，並予以輔導及資金輔助

農會信用部為互助的信用組織，與信用合作社性質類似，但仍有所不同。原則上，農會信用部只能接受農會會員的存款，除非連續三年績優才能收受非會員存款，而且對於贊助會員有相當的限制。相較於一般信用合作社，其存放款業務與商業銀行完全沒有差別。

讓農業有前景，接管才有價值

直言之，信用合作社較近似於美國儲貸會社(Saving and Loan Associations)而農會信用部較接近信用組合(Credit Unions)的組織。根據過去中壢農會、屏東鹽埔農會被省農會兼併的例子來看，似乎不太成功。因此，農業金融問題與農業發展習習相關，需要有配套措施才可行。若農業沒有前景，則合併問題農業金融機構的價值不高。

三、 成立農業金庫是否可解決農業金融問題？

如前所述，農業金融的穩定必需要有配套措施，若沒有，成立農業金庫只是再創造另一個問題金融機構而已。由一九八七年美國對農業信用系統(Farm Credit System)財政救援的經驗顯示，共花費四十億美元。美國農業信用系統是由合作銀行(Banks for Cooperatives) 要農業信用銀行(Farm Credit Banks)及農業信用合作社(Farm Credit Associations)組成的三級組織。

全國農業銀行平常都會面臨要中央政府補貼的問題，因此如果建立農業金庫可以解決農業金融問題，當年中國農民銀行也不必朝商業銀行業務發展，而進一步民營化。

四、 金融重建基金是否擴大？

如果金融重建基金要同時解決問題商業銀行及問題基層金融機構，則金融重建基金必須擴大。至於金融重建基金仍應優先處理問題基層金融機構，以及是否協助一般基層金融機構及商業銀行打銷呆帳，仍有討論空間。因此，金融重建基金是否擴大要視用途而定。

五、 金融重建基金應有配套的農業金融措施

金融重建基金處理問題農會信用部存在瑕疵，而農業金融確實有其特殊性，目前擬議中的農業金融法案仍有商榷餘地。

首先，農業金融體系已有一套運作機制，農業金融問題在於農會信用部無法獨立於農會之外，獨立自主的經營。而金融重建基金接管問題農會信用部的做法亦有待商榷，農民借不到錢是主要問題所在。如何解決這個問題，是金融重建基金運作機制與農業金融體系的關鍵。

輔導農會信用部改制為信用合作社，主管機關仍應維持金融主管機關管理

若能夠將農會信用部改制為農會信用合作社，並仿照信用合作社法制定農業信用合作社法，讓農會信用部以信用合作社獨立於農會外，自主運作，且讓績優農會信用部或農會信用合作社改制為商業銀行，尤其是城市區域的農會信用部更有可能改制，而農業金融主管機關仍然維持金融主管機關管理。將農會信用部業務管理辦法、漁會信用部業務管理辦法及相關管理規定統合，訂定農漁會信用合作社法。

基本上農會信用部應從農會分割出來，其財產與經營管理應該具有獨立自主性。至於農會信用部改制為農會信用合作社，事實上，目前銀行家數過多，最好由農會信用部改制，不必再另新銀行。

（本研究報告發表於91.11.26貨幣金融小組第二次委員會議）