第一節 引言

台灣銀行業之逾期放款及不良資產(NPLs)問題已持續蠻長一段時間。自從1998年第三季本土性金融危機以來,本國銀行(不包括外商銀行及基層金融機構)逾放比率突破百分之四以後就從未降至此一水準以下。外商銀行之逾放問題較輕,遲至1999年第四季以後才突破百分之三水準。然而基層金融(包括信用合作社及農漁會信用部)之逾期放款問題早於1995年第三季基層金融危機後就不斷惡化。

針對金融業逾放款偏高而危及金融體系健全,政府早於1996年總統大選時提出金融改革政見,於1997年成立金融革新小組研究解決方案。並且於1999年初調降金融營業稅率三個百分點,由原訂定之百分之五調降為百分之二,預計每年可增加金融業盈餘330億元作為打消呆帳之用。同時,中央銀行配合鉅幅調降存款準備率及提高銀行在央行準備金存款帳戶之利息以充當銀行打消呆帳的資金來源之一部分。

為表達政府健全銀行經營管理決心,財政部於1999年6月公布「逾期放款催收款及呆帳處理辦法」,要求銀行於2003年6月前必須將逾放比率降至百分之二點五。此外,政府亦於1998年底實施企業及房地產紓困方案,期望經濟景氣恢復後,股市及房地產市場交易活絡,使得資產價格上漲以改善企業財務狀況及解決銀行呆帳問題。

然而台灣經濟景氣於1999年6月復甦後,不但遭遇921大地震衝擊,而政黨輪替後核四引發之朝野爭議不斷,政治不安定及政策未有效降低不利衝擊,經濟景氣自2000年第三季即開始走下坡。自此台灣經濟每況愈下,2001年更創下50年來經濟成長呈現嚴重衰退經濟成長率為負的現象。因此銀行業之逾放問題並未因1999年中至2000年秋之短暫經濟復甦而疏解,逾放比率自2001年以來更大幅提高。

本文試圖分析銀行逾期放款持續上升且居高不下的原因。除了第一節為引言外,第二節為近年來銀行逾放與銀行放款緊縮互為因果循環之情形。同時以資金流量統計數據說明銀行放款於資金融通所佔之地位。第三節說明逾期放款產生的原因,第四節為銀行逾放問題政策處理欠妥適。第五節為政府解決逾期放款的措施。

第二節 逾放款與貸款緊縮之關係

由於銀行背負鉅額逾放款,打消呆帳壓力已使銀行放款態度趨於謹慎,傳統產業因此雪上加霜,經濟景氣更見低落,企業投資意願愈形降低。自此銀行逾期放款問題與經濟不景氣形成惡性循環之環結。表一為主要金融機構放款與投資年增率,從表中可清楚看出年增率一路下滑,在88年8月降至5﹪以下,尤其當89年10月核四案爭議之時,年增率尚有4.14﹪的水準,但自事件發生之後就未曾回升過,甚至在90年9月轉變為負成長0.6﹪,直到今年(91年)8月仍未有回升的跡象,進而產生信用緊縮的疑慮。

回顧台灣五十多年來之經濟發展,銀行扮演極為重要角色,由資金提供到診斷企業財務狀況,不但發揮配置之金融中介功能,而且透過與企業資金往來亦肩負督導企業營運使命,對促進產業發展甚重要。表二及圖一、圖二分別為放款占資金供給比率、金融機構借款與本國全體部門資金來源趨勢圖及放款占資金供給比率圖。我們可以清楚看出我國全體部門的資金來源呈現不斷上升的趨勢,至八○年代末期已約達七○年代初期的四倍左右,而藉由金融機構融資放款所獲得的資金更在七○年代中期到八○年代中期的十年達到高峰。然而隨著銀行逾放款攀升,銀行經營風險提高,再加上獲利能力不斷下降,放款占資金供給比率已呈現下降的趨勢。因此,國際信用評等機構於2001年紛紛調降我國銀行及政府之信用等級,標準普爾公司於2001年調低我國信用評等更是1989年以來首次調降我國長期信用等級。由於銀行體系陷入脆弱不堪狀態,銀行於自身難保情況下,更無法擔負監督企業營運功能,發揮金融中介功能,提供企業營運資金的角色。尤其更無法再配合政府降息、紓困,甚至協助股市護盤的政策。

面臨當前金融機構逾放問題及金融潛在危機,政府仍缺乏有效解決方案。隨著銀行經營風險提高,財金當局應如何改變以往與銀行間之親密夥伴關係,轉變為獨立自主之監督及行政管理銀行之機關,以有效監督銀行經營管理及促進銀行內部控管機能。然而政府除了修訂一些金融法案,似乎未有進一步政策以降低銀行逾放款。

第三節 逾期放款產生的原因

銀行壞帳持續攀升是代表景氣不佳最明顯的指標。在過去,金融機構逾期放款增加的原因是大型傳統企業獲利不佳,以及政商民代超額貸款所致。而當前逾放比率攀升,除了部分銀行隱藏逾放比被陸續揭露外,最大的主因是失業率不斷攀升,使得繳不出貸款的比例增加,這是讓各個銀行最憂慮的地方。表三及圖三為各類金融機構之逾期放款比率資料。逾期放款之定義係指放款到期超過超過六個月未償還本息者。此資料未包括紓困展期之貸款,即正常繳息但無力償還借款者,2000年第四季財政部在國際媒體壓力下才公布大約數額。2001年第四季底為8.16%,若加計紓困案件者恐已達12%以上。今年(2002年)第二季也增加為8.28﹪。

根據90年7月份時代雜誌亞洲版的報導指出,受到美國景氣不振的影響,民國90年第二季口衰退近17﹪,經濟受到空前嚴重的打擊。其中並指出,台灣任由台幣貶值以希望刺激出口,但是效果不彰,雖然台灣安然度過1997年間的亞洲金融危機,不過由於台灣的銀行部門放款過度集中於房地產部門,因此當時未正常繳息的貸款比率約達15﹪。但是台灣政府下令銀行不能緊縮對企業的信用額度,這使得類似的行政命令可能讓台灣金融體系日後爆發更大的問題,甚至步上泰國金融危機的後塵。

第四節 銀行逾放問題政策處理欠妥適

由於銀行之逾放款必須以資本來打銷,因此逾放款攀升,相對銀行資本淨值亦潛在減少。根據國際清算銀行(BIS)規定,資本占資產比率不能低於8%,以目前多家銀行資本適足率低於10%來看,已潛在無法滿足國際清算銀行要求,難怪國際信用評等機構要調降我國信用等級。然而政府處理逾放問題卻未見功效。

首先,雖然政府於1999年以降低3個百分點之營業稅及調升存款準備金計息方式,以公共資金之溢注方式以降低銀行逾放比率,同時於2001年6月底通過設置金融重建基金,約有1400億元之公共資金溢注清理問題金融機構,然而逾期放款卻仍然不斷增加。最近財政部要求提高金融重建基金額度到1兆5百億元,以解決問題金融機構財務問題,然而由於處理方式仍未理想,不但未有效降低逾放比率,反而因未遭整頓之金融機構經營未改善及有恃無恐之道德危險,徒然增加逾放比率。

例如:金融重建基金於九十年八月十日開始處理三十六家經營不善之基層金融機構以來,金融機構(含分行)家數並未減少,銀行從業人員並未減少(參見表四及表五),似乎金融重整並未達到降低銀行家數及縮小經營成本之效益。

其次,銀行營運管理並未隨著金融改革而改善。儘管自2000年立法修訂銀行法、金融機構合併法、及2001年6月通過金融六法,然而除了金融重建基金開始運作,而接管三十六家基層金融機構及中興銀行等問題金融機構,並且完成約十家至十四家金融控股公司之金融合併外,金融業之營運效益並未出現。如前所述,金融合併並未使金融機構家數及從業人員明顯減少,因此金融業過度競爭現象仍未改善。由於金融業合併及接管缺乏透明化機制,再加上財政部及央行意見相左,常常造成銀行業者依賴銀行主管機關紓困之不正常心理。因此銀行一方面樂於配合財金當局要求問題企業紓困展延債期,另一方面亦與四大基金合作進行股市護盤,缺乏貸款及股市投資之高風險意識。此即所謂道德危險普遍存在原因。

第三,金融監理獨立自主性不足,無法有效強化金融業營運督導內控。如前所述,由於強勢的金融監理,金融機構容易養成因循配合政策及從事冒險投資之僥倖心理。金融重建基金、存款保險制度及中央銀行最後融通之金融安全防護網保護下,一方面銀行於金融危機發生前缺乏風險管理意識,另一方面事後更無重新調整銀行經營管理及內部組織架構。甚至出現企業及銀行均淘空資產之怪異現象,此即所謂新型的五鬼搬運。

第四,金融監理機關沒有金融改革法案之配套措施,使金融合併重整功效無法發揮。例如:資產管理公司(AMC)處理金融機構不良資產之擔保品及抵押品之作業仍嫌過慢。而逾期放款偏高及資本適足率(BIS)偏低之銀行未能有效提出解決方案事實上,銀行除以增資方式外,尚可以發行次順位金融債券以提高第二類資本金額。此外,金融控股公司之營運金融防火牆未有效設置,可能涉及資訊內線交易問題。而金檢未一元化情況下,不同監理機關之權責劃分不清,造成推諉責任及拖延時效將再發生。例如:金控公司金檢權隸屬金融局,但旗下銀行金檢權原隸屬中央銀行,金檢欠缺一條鞭易造成銀行脫軌行為。尤其是金控公司對於所屬銀行及其他金融機構之控管及填補資本虧損責任之強制實施等措施之落實,財金主管機關並無有明確規定。單純依賴金融業者自律並未能有效解決問題,可能出現道德危險問題。財政部應強制金控公司處理銀行逾放款不斷攀升問題。

第五,企業貸款擔保品高估及銀行放款徵信欠嚴謹,甚至出現銀行行員不肖勾結廠商而套取資金情形。尤有甚者,企業將銀行貸款取得的資金外移,形成債留台灣及銀行逾放款不斷上升主因之一。

第六,資本市場無法發揮監督銀行經營績效功能。儘管股市中銀行股價部分顯現銀行財務狀況及經營績效,然而由於政府基金護盤及銀行間交叉持股問題嚴重下,股市投資法人之監督功能已被扭曲。而銀行法修正後,財金當局亦未積極促使銀行發行金融債券。財政部宣稱2004年國際清算銀行將採取新型之BIS規範,並且強調透過資本市場(尤其是次順位金融債券市場)之資訊反應,投資人可協助政府監督銀行營運,達到另一監督管道。然而目前政府並未積極建立金融債券市場計畫,因此金融督導治理銀行可能仍加強。

最後,金控法雖允許金融業多角化經營幅度提高,然而無論金控公司或銀行之轉投資經營其他金融業務仍然受到相當行政干預。金融主管機構行政裁量權力過大且審核放行作業缺乏透明化,雖使銀行配合政策紓困或股市護盤或救援問題金融機構,然而卻造成銀行無意願改善銀行內部結構及提高經營能力的病態後遺症。因此建立獨立自主且透明化之金融監理委員會以從事金融監理工作乃為當前消除隱藏性銀行危機及清除企業地雷股效應之要務。

第五節 政府解決逾期放款的措施

目前政府正積極計劃振興房地產市場及提高資產管理公司(AMC)處理不良資產的能力。然而,由於金融技術上的困難和銀行的資產負債表缺乏透明度,使得金融創新的腳步十分緩慢。為解決銀行過度飽和問題,政府於2000年12月開始推行金融機構合併法,並於2001年6月通過金融控股公司法。然而,直到今年(2002年)的第二季為止,雖然已有13件金融機構合組金融控股公司的案件,但是只在今年(2002年)5月才出現第一宗銀行的合併案。

為了徹底解決銀行壞帳問題,尤其是地區性銀行如信用合作社及農漁會信用部等,政府擬將金融重建基金的規模擴增到新台幣1兆5百億元。雖然在細節方面仍未確定,但已傾向規定銀行必須在三年內將沒有清理掉的壞帳轉賣給金融重建基金,或是轉移給金融重建基金。而且也賦予金融重建基金資產管理的權力,亦即可依金融資產證券化法,讓金融重建基金藉由重新包裝資產、股份和放款,當成新的金融資產重新出售。

整體而言,政府為解決銀行部門資產負債表問題的做法方向是正確的,重要的法案也已經送交立法院。但是關鍵在於政府這些政策能否處理真實規模的逾期放款。因此,銀行需要在金融主管機關的壓力和更嚴謹的金融檢查方式下進行結構性調整,並提高其獲利能力。在沒有進一步的資金挹注之前,由於有些銀行壞帳過高而有危害金融市場穩定之虞,這時,政府應該毫不猶豫地將其接管,並採取更佳的管理及重整方式。此外,更嚴謹的措施應當涵蓋於私人解決途徑及展延貸款問題上,因為這些措施規避了重整的承諾。

另外,金融重建基金的角色定位不明,尤其是它對於放款的估價、基金財源、內部控制及是否利用透明化的措施來重新調整銀行資本結構,在目前仍不明確,未來也將遭遇極大的挑戰。所以雖然金融重建基金擴大有必要,處理不良債權應當要有節制,仍應以處理基層金融機構及淨值為負的問題銀行為優先,以避免銀行產生道德風險問題,將所有無法處份回收的壞帳都轉嫁給重建基金。

表一 主要金融機構放款與投資年增率 單位:﹪

年月

年增率

年月

年增率

86年07月

5.75

89年04月

3.45

86年08月

5.71

89年05月

3.65

86年09月

5.85

89年06月

2.76

86年10月

6.87

89年07月

3.69

86年11月

6.85

89年08月

3.98

86年12月

8.53

89年09月

3.53

87年01月

8.86

89年10月

4.14

87年02月

9.04

89年11月

3.89

87年03月

9.12

89年12月

3.24

87年04月

8.87

90年01月

2.58

87年05月

8.85

90年02月

2.13

87年06月

9.37

90年03月

1.45

87年07月

8.96

90年04月

1.17

87年08月

9.11

90年05月

0.45

87年09月

10.01

90年06月

0.89

87年10月

9.70

90年07月

1.14

87年11月

10.53

90年08月

0.20

87年12月

7.86

90年09月

-0.60

88年01月

6.72

90年10月

-0.88

88年02月

7.27

90年11月

-1.44

88年03月

6.96

90年12月

-1.02

88年04月

7.40

91年01月

-1.74

88年05月

6.99

91年02月

-1.67

88年06月

6.56

91年03月

-2.39

88年07月

5.77

91年04月

-1.92

88年08月

4.80

91年05月

-2.12

88年09月

3.72

91年06月

-3.53

88年10月

2.55

91年07月

-4.77

88年11月

1.74

91年08月

-3.63

88年12月

3.40

89年01月

4.15

89年02月

3.56

89年03月

3.86

表二 放款占資金供給比率

單位:新台幣百萬元

,﹪

金融機構借款(1)

本國全體部門資金來源(2)

比率(1)/(2)

73年

180673

1006172

17.96

74年

97454

1066814

9.14

75年

169394

2143219

7.90

76年

411060

2732650

15.04

77年

935470

2526136

37.03

78年

1019677

3100679

32.89

79年

621496

2282171

27.23

80年

1155195

3990564

28.95

81年

1570281

4552922

34.49

82年

1315913

4671793

28.17

83年

1492674

4643686

32.14

84年

942288

4552779

20.70

85年

493916

4021011

12.28

86年

1500775

4198511

35.75

87年

702979

4256162

16.52

88年

635942

4331758

14.68

89年

637533

4918400

12.96

資料來源:中華民國台灣地區資金流量統計

圖一 金融機構借款與本國全體部門資金來源趨勢圖 單位:新台幣百萬元

圖二 放款占資金供給比率 單位:﹪

表三 金融機構逾放比率 單位:﹪

民國年月底

全體總計

本國銀行(含信託投資公司)

外國銀行在華分行

基層金融機構

86年3月

4.49

4.04

1.08

7.92

6月

4.27

3.75

1.06

8.31

9月

4.37

3.89

1.05

8.7

12月

4.18

3.74

1.07

8.53

87年3月

4.52

4.06

0.99

9.38

6月

4.41

3.92

1.08

9.62

9月

4.77

4.27

1.24

10.31

12月

4.93

4.41

1.64

10.57

88年3月

5.64

5.05

2.49

12.27

6月

5.71

5.09

2.66

12.94

9月

5.82

5.17

2.83

13.29

12月

5.67

4.96

3.2

13.7

89年3月

5.86

5.11

3.03

14.53

6月

5.93

5.18

3.11

14.83

9月

6.25

5.51

3.33

15.57

12月

6.2

5.47

3.22

15.68

90年3月

6.84

6.04

3.53

17.19

6月

7.44

6.63

2.97

18.50

9月

7.96

7.52

3.52

15.71

12月

8.16

7.70

3.53

16.39

91年3月

8.78

8.28

3.77

17.88

6月

8.28

7.75

2.68

18.19

資料來源:財政部金融局

圖三 金融機構逾放比率

表四 金融機構家數 單位:家

民國

總機構

分機構

年(月)底

本國銀行

外國銀行在華分行

基層金融機構

信託投資公司

票券金融公司

本國銀行

外國銀行在華分行

基層金融機構

信託投資公司

票券金融公司

信用合作社

農會信用部

漁會信用部

信用合作社

農會信用部

漁會信用部

78年

24

33

381

74

285

22

8

3

953

38

1043

358

665

20

44

17

79年

24

35

383

74

285

24

8

3

996

43

1143

399

713

31

46

17

80年

25

36

385

74

285

26

8

3

1046

47

1210

425

754

31

62

20

81年

40

36

386

74

285

27

7

3

1212

50

1242

439

770

33

54

21

82年

41

37

386

74

285

27

7

3

1382

55

1304

482

788

34

60

21

83年

42

37

386

74

285

27

6

3

1577

57

1395

530

827

38

53

22

84年

42

38

385

73

285

27

5

10

1807

58

1486

556

886

44

49

29

85年

42

41

385

73

285

27

5

12

1936

65

1567

595

925

47

55

31

86年

47

46

378

64

287

27

5

14

2176

69

1496

505

943

48

61

34

87年

48

46

368

54

287

27

4

16

2404

72

1453

446

958

49

43

39

88年

52

41

364

50

287

27

3

16

2576

71

1436

416

971

49

36

46

88年

52

41

364

50

287

27

3

16

2576

71

1436

416

971

49

36

46

89年

53

39

362

48

287

27

3

16

2693

70

1416

394

973

49

36

52

90年

53

38

324

39

260

25

3

15

3005

69

1300

373

883

44

33

48

91年

1月

53

36

324

39

260

25

3

15

3023

68

1300

373

883

44

33

48

2月

52

36

324

39

260

25

3

15

3027

68

1297

373

880

44

33

48

3月

52

36

324

39

260

25

3

15

3029

68

1297

373

880

44

33

48

4月

52

35

324

39

260

25

3

15

3033

67

1296

373

879

44

33

48

5月

52

36

324

39

260

25

3

15

3032

68

1293

373

876

44

31

48

6月

52

36

324

39

260

25

3

15

3031

68

1293

373

876

44

30

48

7月

52

36

317

39

253

25

3

15

3040

67

1273

373

856

44

30

48

8月

52

36

316

38

253

25

3

15

3045

68

1261

364

853

44

29

48

資料來源:中央銀行「中華民國台灣地區金融統計月報」

表五 金融機構員工人數

單位:人

民國

年(月)底

總計

本國 銀行

外國銀行 在華分行

基層金融機構

信託投資公司

信用

合作社

農漁會信用部

78年

88 738

54 517

3 078

14 461

12 334

4 348

79年

94 743

58 555

3 329

15 379

12 793

4 687

80年

99 749

61 727

3 476

16 036

13 476

5 034

81年

109 370

69 940

3 759

16 219

13 901

5 551

82年

116 403

74 846

4 078

17 170

14 420

5 889

83年

124 904

80 921

4 677

17 948

15 107

6 251

84年

131 739

86 218

5 174

17 933

15 283

7 131

85年

125 712

84 981

6 383

18 505

13 570

2 273

86年

117 928

80 432

7 098

14 733

13 937

1 728

87年

119 526

85 507

7 690

11 307

13 727

1 298

88年

119 254

87 078

7 575

9 541

14 109

951

89年

6月

118 868

87 080

7 442

9 334

14 185

827

12月

120 401

88 684

7 512

9 541

13 893

771

90年

6月

118 587

86 703

8 308

8 950

13 875

751

12月

118 039

89 013

8 235

7 637

12 546

608

91年

6月

114 747

86 776

7 773

7 474

12 162

562

資料來源:財政部金融局