壹、摘要

自政府遷台後，我國各級政府淨支出，於42年度為37億元，47年度超過100億元，64年度超越1,000億元，78年度超越1兆元，84年度更一舉突破2兆元，90年度為2兆4,907億元，於近五十年間，支出成長高達500倍以上﹔如以中央政府支出占各級政府淨支出之相對比例觀之，則由同期間從42年度之48.7%到84年度的51.1%，精省後88年下半年及89年度達67.5%，90年度則為66.2%，其間為配合政府施政品質及功能之深廣擴展，成長極為快速。但整體而言，各級政府收支淨額占國民生產毛額(GNP)比率則呈長期穩定狀態，其中42年度最低16.32%，81年度最高32.62%，隨而維持高檔至84年度，之後逐年下降，91年度為23.2％，各級政府支出占GDP比率亦平穩，平均為22.6％。

就收支主體而言，近三十年來中央政府透過各種途徑大量補助地方建設，或以委辦支出的方式將原屬中央施政權的政事委託地方政府辦理。以81年度中央總預算為例，補助及委辦性質經費占總預算比例達31%，扣除部分對民間移轉後，仍達28%；導致地方政府收入中除台北、高雄兩直轄市外，收入十分倚重中央政府補助，以縣市政府收入而言，仰賴上級政府補助者達40%以上，顯示中央政府在財政上掌握了相當主導性。

而隨政治改革腳步的加快，不但地方政府與議會追求財政自主權意識逐漸增強，政府層級架構的要適性亦成不可避免之議題，如何兼顧國家整體規劃與施政效率，並減輕地方對中央政府之財政依賴，加重地方政府財政收支權責等，均亟待進行。

近年來，中央財政拮据，一向仰賴中央財源支應的地方政府更是雪上加霜。目前各地方政府均面臨相同的財政問題，即歲出規模擴增速度超過歲入，入不敷出的結果，使地方財政收支失衡日益嚴重。去年過年前許多縣市因調度困難，致無力發放年終獎金，今（91）年四、五月間更有百餘個鄉（鎮、市）因財源短缺而拒繳電費。地方財政問題之嚴重，可見一般。

玆就新竹縣84至91年度財政概況為例，分析其近年來財政收支與債務成長情形、90與91年度預算編列之缺失，最後提出建議包括加強其「應收未收」之稅捐與規費、有效管理公有財產、強化內部審核功能、加強財政管理與債務資訊透明化等等。

貳、新竹縣財政概況分析

以下係針對新竹縣政府財政概況之分析，資料來源根據八十七、八十八、八十八下及八十九年度總決算，以及九十、九十一年度總預算（皆為前任縣長所執行與編列之預算），彙整如附表。其內容分析如下：

一、84至89年度財政收支與債務概況

（一） 就84-89年度政府規模觀之，平均約120億元左右，其中以「教育文化支出」與「社福環保退撫支出」占整體歲出之結構比，分別為35﹪與22﹪左右。尤以前者成長快速，至89年度所占比重高達41.29﹪，而與繁榮地方經濟相關之「經濟發展支出」，則呈逐年縮減之勢，由86年度27.19﹪高峰降至89年度13.82﹪。至於歲入方面，同期間「自有財源」占歲入總額之比重，僅略高於50﹪，平均每年約60.17億元。惟88下及89年度因中央對其「協助及補助收入」大幅減少近一半，因此該年度自有財源所占比重達71.05﹪。

（二） 歲入歲出之差短占歲出之赤字比重，除89年度高達24﹪外，其餘5個年度約在5﹪至12﹪之間，而截至89年度止的累積債務餘額為8.45億元。另就其差短之彌補財源，在84至87年度均以「移用歲計賸餘」與「賒借收入」為之﹔惟88及89二個年度，則因「歲計賸餘」已移用殆盡，而唯以賒借支應，分別為3.22億元與10.14億元。至於不足之差短缺口，則以短期透支方式融通。

（三） 再就未償債務餘額觀之，雖累計至八十九年度底之未償債務餘額僅8.45億元，然當年度之短期借款高達43.59億元。亦即地方政府為籌措短期資金，乃與銀行或金融機構簽定透支契約，屆期再展延；而地方政府僅需付息，待資金充裕時再予還本。由於短期借款屬一年內到期之負債，未償債務餘額（一年以上到期之負債）並不包含此部份的債務金額，故已成為政府債務管理之黑洞，令人擔憂。

（四） 由決算資料顯示，截至89年度底之歲計賸餘為負66.96億元，實非尋常。經電洽新竹縣政府相關主計單位稱，係為配合會計制度之變更，將以前年度包含在歲入的「賒借收入」與包含在歲出的「債務還本」，做調整與沖銷，其數額為負25.91億元，其餘負41.05億元為當年度歲計餘絀數，亦即歲入歲出之差短數，其融通財源為短期借款。

二、90至91年度預算編列情形

（一） 就90及91年度預算所編列的歲出規模約為150億元，較80年代平均決算規模120億元高出25﹪。就其支出內容分析，以「社福環保退撫支出」成長最快速，達38.62﹪；在「其他支出」項目，亦較89年度決算數有成長四倍之譜，主要係因債務付息支出越來越沉重。以90年度所編列「債務付息支出」為5.16億元，較88下及89年度「債務付息支出」1.15億元，高出甚多，此亦顯示地方政府向銀行的短期透支借款，已逐漸加重地方政府的利息負擔。

（二） 在90及91年度歲入財源編列內容方面，則為配合快速膨脹之歲出規模，而以「協助及補助收入」分別編列75.25與92.47億元因應之，相較以前年度之決算數呈倍數成長。以89年度為例，「協助及補助收入」僅25.21億元，顯現嚴重膨脹虛編之情事。

三、結論與建議

（一）結論

近年來，一方面由於連年地方選舉，民選首長為討好選民支出浮濫，促使各縣市政府歲出規模快速擴張；另一方面，中央政府採行多項減免稅捐措施，在中央請客地方買單的情況下，致使地方政府稅收短少，加速地方財政惡化。

在民進黨執政87-90年度期間，新竹縣政府財政是每況愈下，地方首長不但未負開源之責，亦未能有效節流。經濟發展支出比重下降，取而代之的是社會福利支出與教育文化支出的成長，是地方政府沉重的負擔。而經濟發展支出下降，難以繁榮地方發展，地方稅收無法成長，對中央政府的依賴逐漸加重。

由於「自有財源」不增反減的趨勢，地方政府從事預算編列時，以高估收入與不當擴增支出規模；而實際執行時，又不重視施政需求的優先次序，遇有收不敷支困難，則向行庫透支短期融通，或向中央借支因應，無形中加速擴增赤字。因此，如何健全地方政府預算制度，實屬刻不容緩的重要課題。茲提出近年來新竹縣財政惡化情況：

1、 在88年度已出現賒借收入無法彌平赤字差短的情形，當年度赤字差短7.10億元，由於歷年來之累計賸餘移用殆盡，因此以賒借收入3.22億元來彌補差短，首開年度決算未能平衡之惡例。然地方首長不但沒有善盡財政管理之責，反而在下（88下及89）年度擴大赤字缺口達41.06億元，為規避公共債務法之舉債限制，僅以10.14億元的「賒借收入」作為融資財源，其餘皆向銀行透支借款，作為實際支出的財源。

2、 由於地方政府財政拮据，向金融機構辦理短期墊借或透支，因未訂定相關透支款項規範，加上免抵押且動用程序方便，亦無須事前送議會審議，更不受「公共債務法」上的公共債務限額所限。因此，常有實際舉借額度超出契約約定、或未規範舉借額度而無限制透借、或逾一年未償還、額度或新舊約期間不間斷而變相成為長期透支等情事，以致實質地加大財政缺口，成為地方政府財政管理的黑洞。另一方面，基層金融機構長期貸款給地方政府，在地方政府無力還本的情況下，基層金融機構逾放的問題也越來越嚴重。

3、 在支出結構方面，地方政府歲出按政事別來區分，以「教育文化支出」、「經濟發展支出」以及「社會福利支出」為大宗。而「教育文化支出」從84年至89年間，平均占歲出的比例有愈來愈高的趨勢，其6年平均為35.55%，如加上「社會福利支出」合計比例超過60﹪﹔而經濟發展支出卻由86年度的27.19%降為89年的13.82%。因此，可見「教育科學支出」與「社會福利支出」的沈重負擔，嚴重排擠對地方發展有幫助的「經濟建設支出」。

綜上可知，從88年起財政急速惡化，不但擴大財政缺口、隱藏債務，亦無經濟發展之建設。主要原因乃在於地方首長僅有四年的任期，在規劃地方未來發展時，無法以大格局的方向做長遠的考量，為了吸引選票，僅能以散財的方式，討好民眾。而財政空洞的惡果與責任，卻由下一任的執政者來承擔。這種不負責任的作法，受害最深的仍是當地民眾。

（二）建議

地方政府面臨財政壓力時，其因應方向，包括增加收入、提高生產效率、尋求上級政府補助、活絡地方經濟、以及刪減公共支出或服務項目等。其中尋求上級政府補助並不符合地方財政自主的方向，亦非地方政府所能決定，加上上級政府的財政狀況不一定有充裕的能力來補助地方，因此只能救急不能救窮，並非解決之道。最重要的還是活絡地方經濟，以增闢稅收，才是治本之道，應積極發展具有地方特色之商業或產業，促進地方繁榮發展，進而開拓稅源。

1、積極方面

向中央爭取「計畫型補助款」，依中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法第三條之規定，而中央政府在考量直轄市及縣（市）政府財政收支狀況下，對地方政府補助計畫項目包括：計畫效益廣、跨越縣市、具示範性作用、及需由地方配合之中央重大建設等四項。而目前行政院對於財劃法之修正草案中，又新增對原住民之照顧，與鼓勵地方政府招商之獎勵機制二項補助計畫。

因此，新竹縣政府提出優質的經濟建設計畫，符合上述效益廣、或具示範性作用之特色，期能爭取中央計畫型補助款之經費。尤以改進現有新竹科學園區之不足，配合整體發展作規劃與考量，不但可提升周邊交通與環保等鄰近生活圈之居住品質，以可提高區域之附加價值。

眾所週知，土地利用是地方政府最大的資源，土地稅是支持地方公共事務運作的主要財源，然而土地稅的角色以不如以往重要，目前許多國家的地方政府亦面臨土地稅稅收衰減的問題，地方的替代財源逐漸以非稅課收入的規費、使用費、開發影響費和土地開發費之收取為之。

地方財政的自主權是過去地方政府爭取的目標，也是未來努力的方向。而為了地方繁榮與發展，地方政府應提供公共設施與服務品質，這也是地方財政最主要的負擔，因此財源的規劃應與公共設施的提供相互配合，以落實使用者付費的受益公平原則，與有效使用資源的財政環境。

2、消極方面

（1）開源方面：

Ⅰ、協助稅捐稽徵機關辦理稅捐稽徵與欠稅清理工作。

Ⅱ、落實使用者付費原則，確實徵收各項規費及罰款收入，加強受益者權利義務對等，允宜依規定開徵工程受益費。

Ⅲ、加強公有財產之經營管理業務，積極徵繳及催收積欠之租金及使用補償費，研訂被占用及閒置財產清理計畫及辦法，並列管追蹤，以確保權益。

Ⅳ、加強庫款調度管理，以紓緩利息負擔。

（2）節流方面：

Ⅰ、審慎衡酌施政需求優先次序及計畫執行能力，覈實編列歲出預算，力求收支平衡。

Ⅱ、強化法制觀念及內部審核功能，嚴密控管與審核經費，發揮內部控制機制，以減少不經濟支出或不法支出。

Ⅲ、嚴謹核定歲出保留經費，縮減無效益之支出預算，以杜絕浮濫。

Ⅳ、具有共同性質之支出項目及社會福利措施，宜訂定預算編列標準，避免與其他經費來源之計畫重疊。

Ⅴ、合理運用人力資源，提高行政效率，強化組織功能，精實組織人力，以抑制用人費之成長。

3、加強財政管理與債務資訊透明化

若以決算書與預算書所揭露的資訊來看，截至89年底的未償債務餘額僅8.45億元，估計91年底的未償債務餘額將累計至24.79億元，又依現行公共債務法第四條：「縣（市）及鄉（鎮、市）所舉借之一年以上公共債務未償餘額預算數，占各該政府總預算及特別預算歲出總額之比率，各不得超過百分之四十五及百分之二十五。」之規定，推估新竹縣尚有42億元的舉債空間。惟若加上89年度決算所列之短期借款43.59億元，且在不斷的向銀行展延債務的情況下，其實質債務高達71.38億元，已逼近法定上限（71.95億元）。

又88及89二年度的決算數無法平衡，以及89年度出現負的歲計賸餘與鉅額的短期借款，在在顯示政府財政並未透明化，財政管理有待加強，同時財政主計與審計單位亦應負起監督的責任。

4、中央應加速立法或檢討現制

（1）地方政府要提供誘因招商，首先要有工具。「地方稅法通則」以及「規費法」是賦予地方政府得視需要開徵新稅、調高地方徵收稅率及課徵附加課稅之權力，使地方取得穩定歲入財源之法源，以提高地方政府籌措財源自主性，與落實自我負責精神與責任的兩大法律。目前雖未完成立法，但許多地方政府已準備開徵的稅目。

（2）當前地方財政問題仍層出不窮，依現行財政收支劃分法第五條規定，對各級政府財政收支之監督，應依法律之規定﹔又同法第三十五條之一規定，各級政府年度總預算、追加減預算、與特別預算收支之籌劃、編製及其同性質費用標準，除其他法律另有規定外，應依行政院所訂定之。然地方預算編列與執行的不當所造成財政問題，似非前述規範能發揮牽制與監督之功效。是故，應可從預算法第九十三條規定考量，另制定「地方政府預算法」，以健全地方預算制度，並建立完整之監督機制。

（3）為了提昇國家競爭力，「小班小校」制的一直是教育改革者所推動的目標，致使「教育文化支出」成為地方政府最大的支出項目。平均而言，每班人數由35人下降1人，地方政府每年須增加1億元的支出，尚不包括硬體設備與未來退撫金的支出，是地方政府沉重的負擔，而錢付不出來，也影響到整個制度的推動與成效。教育是國家百年大計，我們注重教育的環境，更重視教育的品質，中央政府應負起經費補助與規劃的責任，同時檢討整個制度的施行成效。

表一：84-91年度新竹縣政府財政概況

單位：億元；%

年度

政府規模

彌補差短來源

歲出 加

還本(7)

債務
依存度

(8)=(6)/(7)

累計

賸餘

(9)

債務 餘額

(10)

歲出

歲入

差短

赤字比重

移用歲計

賒借收入

(1)

(2)

(3)=(2)-(1)

(4)=(3)/(1)

賸餘(5)

(6)

84

101.17

90.26

(10.91)

-10.78%

9.07

1.84

101.17

0.02

--

--

85

116.62

103.21

(13.41)

-11.50%

12.33

1.08

116.62

0.01

--

--

86

133.71

126.08

(7.63)

-5.71%

3.59

4.04

133.71

0.03

5.22*

--

87

123.39

116.92

(6.47)

-5.24%

3.49

3.75

124.16

0.03

0.27

4.81

88

123.61

116.51

(7.10)

-5.74%

0.00

3.22

127.26

0.03

0.42

4.06

88下及89

168.14

127.08

(41.06)

-24.42%

0.00

10.14

171.45

0.06

(66.96)

8.45

89A

115.20

87.06

(28.13)

-24.42%

--

--

--

--

--

--

84-89年 平均值

118.95

106.67

(12.28)

-10.32%

--

--

--

--

--

--

90（預）

149.04

135.24

(13.80)

-9.26%

0.00

19.00

154.24

0.12

--

22.25*

91（預）

159.89

157.35

(2.54)

-1.59%

0.00

10.54

167.89

0.06

--

24.79*

資料來源：87-89年度新竹縣總決算﹔90-91年度新竹縣總預算。

註：1、84-86年度部分原始資料不完整，待查證。

2、89A係為各年比較基礎一致，按行政院所採基礎1.4596倍平減，列計為89年度之決算數。

3、為符合現行預算法之規定，歲入規模不包括賒借收入﹔歲出規模不包括還本支出。

4、八十八下及八十九年度歲計賸餘為負66.96億元，係因配合會計制度之變更，將以前年度包含在歲入的賒借收入與包含在歲出的債務還本，做調整與沖銷。

5、" * "表示估算值

表二（1）：84-91年度新竹縣政府財政收入分析概況

單位：億元

年度

歲入財源

融資財源

總計

課稅收入

協助及 補助 收入(1)

其他 收入

合計

自有 財源 (2)-(1)

小計

移用 歲計 賸餘

賒借 收入

小計

統籌 稅款

一般 稅收

金額 (2)

年增率

84

40.74

--

--

38.51

11.01

90.26

--

51.75

10.91

9.07

1.84

101.17

85

47.46

--

--

47.86

7.89

103.21

14.35%

55.35

13.41

12.33

1.08

116.62

86

55.43

--

--

59.60

11.05

126.08

22.16%

66.48

7.63

3.59

4.04

133.71

87

48.07

21.61

26.46

53.12

15.73

116.92

-7.27%

63.80

7.24

3.49

3.75

124.16

88

54.78

29.34

25.44

54.74

6.99

116.51

-0.35%

61.77

3.22

0.00

3.22

119.73

88下及89

76.65

28.55

48.10

36.79

13.64

127.08

--

90.29

10.14

0.00

10.14

137.22

89A

52.51

19.56

32.95

25.21

9.35

87.06

-25.27%

61.86

--

--

--

--

84-89年 平均值

49.83

--

--

46.51

10.34

106.67

--

60.17

--

--

--

--

90（預）

51.68

20.35

31.33

75.25

8.31

135.24

55.33%

59.99

19.00

0.00

19.00

154.24

91（預）

56.05

20.51

35.54

92.47

8.83

157.35

16.35%

64.88

10.54

0.00

10.54

167.89

資料來源：同表一

表二（2）：84-91年度新竹縣政府財政收入結構分析

單位：％

年度

歲入財源

自有財 源占歲 入財源 比重

融資財源

總計

課稅收入

協助及 補助 收入

其他 收入

合計

小計

移用 歲計 賸餘

賒借 收入

小計

統籌 稅款

一般 稅收

84

40.27

--

--

38.06

10.88

89.22

57.33

10.78

8.97

1.82

100.00

85

40.70

--

--

41.04

6.77

88.50

53.63

11.50

10.57

0.93

100.00

86

41.46

--

--

44.57

8.26

94.29

52.73

5.71

2.68

3.02

100.00

87

38.72

17.40

21.31

42.78

12.67

94.17

54.57

5.83

2.81

3.02

100.00

88

45.75

24.51

21.25

45.72

5.84

97.31

53.02

2.69

0.00

2.69

100.00

88下及89

55.86

20.81

35.05

26.81

9.94

92.61

71.05

7.39

0.00

7.39

100.00

89A

同上

90（預）

33.51

13.19

20.31

48.79

5.39

87.68

44.36

12.32

0.00

12.32

100.00

91（預）

33.38

12.22

21.17

55.08

5.26

93.72

41.23

6.28

0.00

6.28

100.00

資料來源：同表一

表三（1）：84-91年度新竹縣政府財政支出按市政別分析概況

單位：億元

年度

歲出規模

債務 還本

總計

一般政務 支出

教育文化 支出

經濟發展 支出

社福、環保、退撫支出

警政 支出

其他 支出

合計

金額

年增率

84

7.29

33.44

17.51

24.88

10.18

7.87

101.17

--

--

101.17

85

8.46

40.77

22.18

25.28

11.45

8.48

116.62

15.27%

--

116.62

86

8.88

42.61

36.36

25.74

11.99

8.13

133.71

14.65%

--

133.71

87

9.75

44.20

22.59

27.50

12.34

7.01

123.39

-7.72%

0.77

124.16

88

12.95

44.22

18.23

28.46

10.86

8.89

123.61

0.18%

3.65

127.26

88下及89

18.87

70.80

23.70

35.86

16.12

2.79

168.14

--

3.31

171.45

89A

12.93

48.51

16.24

24.57

11.04

1.91

115.20

-6.81%

--

--

84-89年 平均值

10.04

42.29

22.18

26.07

11.31

7.05

118.95

--

--

--

90（預）

15.95

57.59

20.17

34.06

11.83

9.44

149.04

29.38%

5.20

154.24

91（預）

15.89

50.82

24.00

46.71

13.06

9.41

159.89

7.28%

8.00

167.89

資料來源：同表一

表三（2）：84-91年度新竹縣政府財政支出按市政別結構分析

單位：％

年度

歲出規模

債務 還本

總計

一般政務 支出

教育文化 支出

經濟發展 支出

社福、環保、退撫支出

警政 支出

其他 支出

合計

84

7.21

33.05

17.31

24.59

10.06

7.78

100.00

0.00

100.00

85

7.25

34.96

19.02

21.68

9.82

7.27

100.00

0.00

100.00

86

6.64

31.87

27.19

19.25

8.97

6.08

100.00

0.00

100.00

87

7.85

35.60

18.19

22.15

9.94

5.65

99.38

0.62

100.00

88

10.18

34.75

14.33

22.36

8.53

6.99

97.13

2.87

100.00

88下及89

11.01

41.29

13.82

20.92

9.40

1.63

98.07

1.93

100.00

89A

同上

90（預）

10.34

37.34

13.08

22.08

7.67

6.12

96.63

3.37

100.00

91（預）

9.46

30.27

14.30

27.82

7.78

5.60

95.23

4.77

100.00

資料來源：同表一

表四（1）：84-91年度新竹縣政府人事費分析概況

單位：億元；%

年度

經常門

資本門

總計

人事費

其他

小計

金額

年增率

87

59.98

－

18.44

78.42

44.97

123.39

88

61.53

2.58

21.18

82.71

40.90

123.61

88下及89

96.35

－

20.42

116.77

51.37

168.14

89A

66.01

7.28

13.99

80.00

35.20

115.20

90

78.11

18.33

26.08

104.19

44.86

149.04

91

82.67

5.84

24.46

107.13

52.76

159.89

平均

69.66

6.81

20.83

90.49

43.74

134.23

資料來源：同表一

表四（2）：84-91年度新竹縣政府人事費比重分析

單位：%

年度

經常門

資本門

總計

人事費

其他

小計

87

48.61

14.94

63.55

36.45

100.00

88

49.78

17.13

66.91

33.09

100.00

88下及89

57.30

12.14

69.45

30.55

100.00

89A

57.30

12.14

69.44

30.56

100.00

90

52.41

17.50

69.91

30.10

100.00

91

51.70

15.30

67.00

33.00

100.00

平均

51.90

15.52

67.42

32.59

100.00

資料來源：同表一