挑戰2008計畫的問題之探討

「挑戰2008」計畫是指行政院於民國九十一年所推出的國家發展計畫，其全名為「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」，由於其推行期間為民國91年至96年共六年，故有人亦稱之為「六年國建計畫」，或「六年國發計畫」。為分析六年國發計畫的內容，以及了解在推動六年國發計畫中所可能產生的問題，本文擬分為緣起，六年國發計畫的內容，六年國發計畫的實施方法，以及問題探討等幾個部分來作說明。

一． 緣起

台灣於2002年元月一日正式加入世貿組織(WTO)，亦成為經濟合作發展組織(OECD)的觀察員，在世貿組織的架構下，企業經營者所面臨的問題不再只是國內的競爭問題，而是包括了國內與國際上的各種競爭，特別是台灣為海島型的經濟，欲在國際經濟上取得競爭的優勢，必須具備足夠的競爭條件，而在二十一世紀的知識經濟環境下，傳統產業的生產方法與經營模式已無法配合時代的需求，亦無法滿足消費者的需要，為配合時代變動的脈絡，人力與資訊的優劣乃成為企業競爭力的主要影響因素，因此，政府應該積極培養國內人力，捥留國際專業人才，惟有在具備腦力與競爭力的前提下，才能在競爭激烈的國際社會中爭得一席之地。

另方面，在經濟自由化與國際化的潮流下，人力、財力、物力，以及資訊的整合極為快速，而大陸因擁有廉價的勞工，廣大的腹地，以及頗具發展潛力的市場，因此，吸引世界各主要國家前往投資並設廠，由於人才與資金難於禁止流通，為避免大陸的磁吸效應，政府更應即早籌謀以資因應，特別是大陸將於2008年申辦奧運，而為避免國際媒體失焦，將台灣的國際地位邊緣化，因此，政府亦必須有足夠的經濟條件可資對應，於是有了「2008年：台灣博覽會」的構想，也就是說，政府是在「大陸舉辦奧運會，台灣舉辦博覽會」，以避免台灣的國際地位邊陲化，以及政權仍會繼續維持的思考邏輯下，才有此一在2002年提出，而擬在2007年完成，名為「挑戰2008：國家發展重點計畫」的六年國發計畫之產生。

唯行政院於民國九十一年所推出的「六年國建計畫」與民國七十九年所推出的「國家建設六年計畫」不同，前者可視為是二千年政黨輪替之後，政府經歷兩年的政經風爆，為改善國家經濟體質所引申出來最重要的一個計劃，也是新政府在歷經三任行政院長以後，所提出來的一個最具經濟規模，也最具有政治意涵的一個國家建設計畫，其所需經費高達2.6兆元；後者則是以「重建經濟社序，謀求全面平衡發展」為總目標，並輔以提高國民所得，厚植產業潛力，均衡區域建設，以及提昇生活品質等四項重要政策目標，其所需的資金更高達8.2兆元。

在上述的兩個「六年計畫」中，計畫的推動與實施對於國家的整體經濟都會造成極大的衝擊，然而，在七十九年所推出的經建計畫中，由於當時的經濟環境較佳，朝野之間並無太大的衝突，加上政府長久之間所累積的財富較多，在計畫的推動與執行上較無問題，並為國家的經濟建設與發展奠定了良好的基礎；而在九十一年的六年國發計畫中，由於該計劃所需動用的資金很大，政府以現有的財力與物力根本無法負苛，政經環境不佳，朝野對立嚴重，失業率則居高不下，人民的生計己受到了影響，加上大陸的磁吸作用，資金外流，企業出走，民眾對台灣的投資環境缺少信心，在此情況下，政府所揭櫫的「六年國發計畫，挑戰二００八」能否成功，實仍有必要作進一步的探討。

二． 六年國發計畫的目標

在二十一世紀的經濟環境下，由於自由化與國際化己是莫可能禦的世界潮流，因此，台灣正面臨著與其他先進國家一樣的三大問題，那就是全球化，科技發展，以及地球環境的問題，在地球村的觀念與實務下，由於人力、財力、物力，以及資訊等快速的整合與流通，使得台灣必須配合時代的脈絡，才能掌握世界的潮流，並與世界其他國家接軌，在資源上相互交流，在產品上相互學習，在市場上相互競爭，由於其含蓋的範圍很廣，對國家未來的發展與生存極為重要，因此，政府必須有一套長遠的經建計畫以資因應，且計畫的內容必須含蓋國家整體性的發展，並從政治面，金融面，以及財政面等幾個面向來作考量；此外，由於國家經濟建設計畫的內容既深且廣，其實施方式與過程都必須有足夠的人力與物力以資因應，在政經環境不甚確定的情況下，其政策能否順利推動有其困難，但若計畫得以推行成功，則其預期可達到下列的目標，即

１． 世界第一的產品或技術至少十五項．

２． 來台旅客達到目前的二倍以上．

３． R&D達到GDP的３％．

４． 失業率降到４％以下．

５． 經濟成長率超過５％．

６． 寬頻普及率超過六百萬戶．

７． 創造七十萬個新工作機會．

三.六年國發計畫的內容

根據行政院所作的規劃，在「挑戰2008：國家發展重點計畫(2002-2007)」中，國家發展的重點主要系秉持「綠色矽島」規劃的基本理念，體現以人為本，永續發展的核心價值，將國家的有限資源作最大的發揮；其基本策略在掌握國際網路與分工的趨勢，凸顯在地化與主體性的不可取代性，亦即充分展現「全球接軌，在地行動」的國際新思潮，具體實現「全球在地化」，以創造台灣獨特的競爭利基。

至於其計畫的內涵主要是「改變積弊，投資未來」，前者著重在政治改造，財政改造，以及金融改造等三大改革，以強化國家體質；後者則是著重在人力的培養，其投資的四大主軸包括投資人才，投資研發創新，投資全球運籌通路，以及投資生活環境等，而其目的則在培育有知識與有創意的國際人才，並藉由優質的生活環境來留住人才，或吸引國外的人才，以達到厚植國力，建設國家，以及提升國民福祉的目的。

為了達到國家重點計畫的預期目標，該計畫是以十項主軸為規畫的內容，分別是e世代人才培育計畫、文化創意產業發展計畫、國際創新研發基地計畫、產業高值化計畫、觀光客倍增計畫、數位台灣計畫、營運總部計畫、全島運輸骨幹整建計畫、水與綠建設計畫，以及新故鄉社區營造計畫等，每個計畫又包括了許多子計畫及細部計畫，由於一般人對於六年國發計畫所含蓋的內容並不十分清楚，為便於說明六年國發計畫的內涵，有關國家重點計畫的內容，可參閱表一的說明。

表一 挑戰2008：國家發展重點計畫內容比較表

計畫項目	計畫內容
一．e世代人才培育計畫	1營造國際化生活環境，提昇全民英語能力 ２建構全民網路學習系統 ３活力青少年養成 ４建立ｅ世代終身學習社會環境
二．文化創意產業發展計畫	１培育藝術、設計及創意人才 ２整備創意產業發展的環境 ３促進創意設計重點產業發展 ４促進文化產業發展
三．國際創新研發基地計畫	１吸引國際研發人才 ２提供500億研發貸款 ３設立重點產業學院 ４成立各種創新研發中心 ５推動重點產業科技研究
四．產業高值化計畫	１籌募1000億元創投基金 ２開發產業核心技術 ３推動重點產業 ４獎勵投資國際通路與品牌 ５開發建設產業園區
五．觀光客倍增計畫	１現有套裝旅遊路線之整備 ２新興套裝旅遊路線及新景點之開發 ３觀光旅遊服務網之建置 ４國際觀光之宣傳推廣 ５會議展覽產業之發展
六．數位台灣計畫	１六百萬戶寬頻到家 2 e化生活 3 e化商務 4 e化政府 5 e化交通
七．營運總部計畫.	１規劃自由港 ２獎勵企業營運總部 ３建設海空聯港 ４無障礙通關 ５產業全球運籌電子化
八．全島運輸骨幹整建計畫	１高速鐵路及聯外鐵公路 ２台鐵捷運化暨區域鐵路建設計畫 ３都會區捷運網 ４東部鐵路快速化 ５補助地方公共交通網 ６環島高快速路網延伸及擴建
九．水與綠建設計畫	１水資源規劃利用 ２地貌改造與復育 ３發展再生能源 ４污水下水道建設 ５綠營建計畫
十．新故鄉社區營造計畫	１活化社區營造組織 ２社區營造資源整合 ３原住民新部落運動 ４新客家運動，活力客庄，再現客家 ５醫療照顧服務社區化

資料來源：作者整理

四.經費來源

政策的推動必須有足夠的經費以資因應，由於「挑戰2008」的計畫規模極大，含蓋的範圍亦很廣，故其所需的經費亦很高，依保守之估計，其所需金額高達26532.73億元；此外，各計畫所需的額度不同，而其所佔的比例之差距亦很大，有些建設項目所需的經費之佔比尚不及1%，如文化創意產業發展計畫的經費佔總經費的比率僅有0.85%，而有些建設項目所需的經費之佔比則幾達總經費的一半，如全島運輸骨幹整建計畫所需經費之佔比則高達47.31%，經費不同，其實施的困難度及完工後的重要性亦不相同，為了解六年國發計畫中，十大主軸的含蓋內容及其計畫之差異性，有關國家發展重點計畫所需的相關的經費之佔比，可參閱表二的說明：

表二 挑戰2008:國家發展重點計畫經費需求比較表

單位：億元，﹪

建設項目	經費來源	經費	總經費	%
1.e世代人才培育計畫	中央政府	342.49	342.49	1.29
	地方政府	0.00
	特種基金	0.00
	民間投資	＊
2.文化創意產業發展計畫	中央政府	224.91	224.91	0.85
	地方政府	0.00
	特種基金	0.00
	民間投資	＊
3.創新研發基金計畫	中央政府	965.94	1801.29	6.79
	地方政府	0.00
	特種基金	676.49
	民間投資	158.86
4.產業高值化計畫	中央政府	2240.79	3182.56	11.99
	地方政府	14.15
	特種基金	685.92
	民間投資	241.70
5.觀光客倍增計畫	中央政府	754.11	847.81	3.20
	地方政府	0.15
	特種基金	90.55
	民間投資	3.00
6.數位台灣計畫	中央政府	305.69	3950.01	14.89
	地方政府	0.00
	特種基金	0.00
	民間投資	3644.02
7.營運總部計畫	中央政府	126.39	515.27	1.94
	地方政府	0.00
	特種基金	89.50
	民間投資	299.38
8.全島運輸骨幹整計畫	中央政府	5181.60	12551.92	47.31
	地方政府	871.31
	特種基金	1703.16
	民間投資	4795.85
9.水與綠建設計畫	中央政府	2196.16	2730.89	10.29
	地方政府	274.61
	特種基金	50.00
	民間投資	210.12
10.新故鄉社區營造計畫	中央政府	381.78	385.58	1.45
	地方政府	3.80
	特種基金	0.00
	民間投資	0.00
總計			26532.73	100.00

資料來源：作者整理

＊表中各項子計畫所列之經費及其百分比因時間之變化可能會有所調整，惟其變動比率不會太大。

從十大主軸的內容來看，六年國建計畫所需的經費有不同的來源，若將國家發展重點計畫所需經費來源來加以細分，則可分為公務預算，特種基金，以及民間投資等三大部分，其中，公務預算包括中央政府與地方政府的預算，其所佔比率分別為47.94﹪及4.39﹪；而由附屬單位所編列的特種基金則佔12.42﹪，若將公務預算與特種基金加以整合，則會發現有一半以上的經費是由政府編列預算來執行；至於來自民間投資的部分則佔35.25﹪，此一部分主要是指公共建設計畫中屬於BOT部分之民間出資款，以及研究發展計畫之民間配合款，有關經費來源及其佔比可參閱表三的說明。

表三 挑戰2008：國家發展重點計畫分年經費需求比較表

單位：億元，﹪

年度	91年	92年	93年	94年	95年	96年	總計	﹪
公務預算：中	1245.28	2144.48	2387.64	2434.19	2352.38	2155.89	12719.86	47.94
公務預算：地	122.48	183.61	241.12	230.21	213.66	172.93	1164.01	4.39
特種基金	534.74	339.53	967.01	478.77	587.81	388.06	3295.92	12.42
民間投資	2409.56	207.19	1740.85	1401.78	1019.32	705.24	9532.94	35.25
總計	4312.06	4743.81	5336.62	4544.95	4173.17	3422.12	26532.73	100.0

資料來源：同表二

五．問題探討

在行政院所發佈的國家重點計畫中，其所含蓋的範圍很廣，其所欲達成的目標亦很明確，然而，該計畫能否推行成功，仍需有許多因素來加以配合，比較重要的問題包括了形式大於實質，政治環境不隱定，人力資源缺乏，財務狀況不佳，人民信心不足，政策推動有爭議，以及沒有考慮兩岸的政經因素等，茲分別說明如下述：

（一） 形式大於實質意義

挑戰2008計畫的規模十分龐大，其所欲達成的目標亦很顯著，因為若根據其所列出的七大目標來觀察，分別是第一名的產品或技術至少十五項，二倍以上的來台旅客，R&D達到GDP的3%，4%以下的失業率，5%以上的經濟成長，六百萬戶以上的寬頻普及率，七十萬個創新的工作機會；這些目標以一二三四五六七的排列方式對外宣示，氣勢磅礡，人民均可朗朗上口，問題是其配套措施為何，應該用什麼用的方法或手段來達成計畫的目標卻是付之闕如，也就是其形式上的宣示遠大於其實質上的意義，若再從其過去的政策實施之經驗來看，仍難脫離口號治國的弊病。

（二） 政治環境不穩定

從國家發展重點的內容來看，其所含蓋的範圍很大，十大主軸幾乎包括了國家所有的軟硬體建設，但一則國家的財力及人力有限，無法同時發展所有的建設，特別是在政黨逐漸趨於對立的政治環境下，即使是總統所提名的人選，立法院亦不一定會支持，甚至以全面杯葛的方式來延滯政策的推動，在此情況下，許多軟硬體的建設活動都必須經由政黨的協商來完成，而以六年國建所含蓋的內容包括了政治（如落實政治改革，檢討並釐清中央與地方的權責劃分），財經（如貫徹金融改革，健全財政改革），投資（如投資人才，投資研發創新，投資全球運籌通路，投資生活環境）等，而這些政經活動或改造都非一蹴可即，因此，其政治性的宣誓性含義遠勝於經濟建設的意涵。

除此之外，在民主國家中，政策的擬定與施行必須符合人民的需要，而由於一般人難於了解政經建設的內含，而政府又善於利用行政資源來作政治上的包裝，因此，在野黨的監督便成為政府推動國家建設能否順利的主要考量，而以當前的政治環境來觀察，新政府成立之後，由於黨意圖騰高漲，政黨協商困難，許多經濟建設都隱含了政治議題，亦即政治的目的可能更甚於其所欲達成的經濟目標，以致計畫的內容大抵都流於口號與形式，因此，僅管其實施方向正確，但實施的方法，推動的模式，以及財力與人力的配合，都無具體可行之辦法以資因應，在此情況下，在行政院所推動的國家發展重點計畫中，政府主要是將其視為是政治版圖的可能再延申，其政治上的宣示性遠大於其經濟上的實質性。

（三） 人力資源缺乏

人力是影響政策能否順利推動的重要因素，特別是在二十一世紀的經濟社會中，在經濟自由化與國際化的趨勢下，人力的晉用與交流已成為一種社會的常態現象，而凡能充分掌握人力資源者，往往就是競爭性比較強的，其成功的機會相對也比較大，而以當前的國家情境來看，國內不乏財經人才，亦不缺國之棟樑，只是在政黨意識的考量下，大部分的有用之才可能全部被凍結，於是便產生了國家重大事項由少數分子把持的現象。

國家重點發展計畫確實是一個具體而微的計畫，惟觀其人力組成的基本架構，規劃內容雖是由經建會總其成，其最高督導單位亦為行政院副院長，各主軸計畫亦有不同的主管人員，但因其所牽涉到的範圍很廣，以一人之力不以有所問題，更何況一人要扮演不同計畫之督導的角色，如胡勝正先生總管國際創新研發基地計畫，產業高值化計畫，以及營運總部計畫；又如陳其南先生主持並督導ｅ世代人才培育計畫，文化創意產業發展計畫，以及新故鄉社區營造凖畫等；以二位的行政經驗與才能，督導國家的發展計畫固然不是問題，但其時間終究有限，才能不可能無限發揮，亦不可能是全能的專業人士，在此情況下，政府推薦五人去推動十大主軸計畫，除了顯示政府的人力資源嚴重缺乏之外，也充分表現了計畫的宣示性大於實質性的內涵。

除此之外，十大主軸方案的之間的關係為何，如何經由不同的人才來加以組合或串連，以及如何透過財經部門的協助，來推動政務的工作，都尚未有所定案，除了顯示如此龐大的一個計畫案已流以形式之外，亦充分揭露了政府人力的不足，而若無充分的人力以資因應或配合，基本上，政策的推動是很難達到成功的目的。

（四） 財政狀況不佳

依按行政院所頒佈的六年國發計畫，有關國家重點發展計畫所需的時間長達六年，其所需的經費更高達26532億元，而以當前政府的財力來觀察，其負債的金額已十分龐大，不論是公務預算或特種基金，能否每年達成目標，可能仍有疑問，而舉債額度每年不超過五百億元，以及地方政府能否籌措1164億元的經費，都充滿了不確定的因素，加上現代的經濟條件不佳，政府財務困難，亦無法以修法舉債的方式以資因應，又因選舉因素之考量而不願加稅，在此情況下，欲以政府的預算來應付其各項支出，有其實質上的困難。

除此之外，來自民間投資的部份佔了總費用的三成以上，然而，由於目前國內的政經環境的不確定因素相對較高，兩岸關係不明確，企業經營者不願出資參與國家的軟硬體建設，或是參與的意願相對減低，加上大陸的磁吸效應，已使得企業出走，資金外流的情形日愈嚴重，在此情況下，即使政府以優惠的條件來吸引國內廠商參與國家建設的行列，但能否達到預期的效果，則仍難妄加定論，而若國內廠商參與國家建設的意願不足，則六年國建的財務狀況將更為困難。

（五）人民信心不足

2001年10月，在台灣退出上海所舉行的亞太經合會時，雖然政府即時宣佈兩岸經貿關係與亞太經合會無關，且經發會所通過的各項決議仍依原計劃進行，包括戒急用忍的鬆綁，循序開放三通，以及加入世貿組織等均不受影響，然而，在同時間內，民進黨的第九屆第二次全國黨代表大會己經修正了台獨黨意識，在「台灣前途決議文」中，除以積極開放，有效管理來取代舊有經貿體制下的戒急用忍政策，並以「知識產業建國、經濟開放自由、社會公平福利、政府廉能效率、全球經貿佈局」等五大主張為開放創台灣經濟新局的主軸，由其逐漸調整的黨綱中，可以看出民政黨政府逐漸往中間調整的趨勢，並試圖在台灣不景氣以及產業調整的過程中，利用決議文的內容來填補其經濟領域的空白，只是其經濟的具體成果並未充分顯現，人民對於政府是否能夠積極開放，提升經濟景氣，並無太大的信心，使得政策的推動有其實質上的困難。

除此之外，政府的許多政策亦讓人民逐漸失去信心，從國營事業的所換非人，到中央民代的弊案，都讓人民對政府的治國能力逐漸失去信心，前者如中鋼，中船，中油，台糖等的換人風波，並非專業取向，單純地只是政黨考量；後者如執政黨的中央民代捲入核四弊案，高官勾結三菱重工施壓驗收中油永安儲氣槽，民間月眉與理想大地的政府投資案，官商利益勾結，在在顯示政府的執政偏離了民意的需求，而人民對政府信心的不足，亦是影響政府政策能否順利推動的重要因素。

事實上，在政黨輪替以後，執政者基於未來選舉之考量，不論是用人或取才，亦或是政策的推動，大都是以政治議題作為思考的主軸，在選票第一的前提下，經濟總是流為政治的付庸，政治上的「國會最大黨，總統大選紅不讓」，才是施政的真正目標，至於經濟上的「救土地、拚經濟、掃黑金、改國會」只是選舉中的一種口水文化而已，而一個凡事以選舉為目的的政策，基本上是無法獲得人民之認同的。

（六）政策推動有爭議

從國家發展重點計畫的十大主軸之內容來看，其所需的經費很多，而計畫所需經費的來源則可分為公務預算，特種基金，以及民間投資等三大部分，其所佔比率分別為52.33%、12.42﹪，以及35.25%，亦即有三分之一以上的經費是來自民間投資的部分，而此一部分主要是指公共建設計畫中屬於BOT部分之民間出資款，以及研究發展計畫之民間配合款，惟若政策推動失當，則屬於BOT部分之民間出資款，可能還是必須由政府來吸收，因為高鐵BOT案己讓人民對政府的公共建設政策產生疑慮。

根據台灣高鐵財務計畫的競標條件，其資金來源主要是來自兩方面，一是股權籌資1322億元，一是債權融資3083億元，前者由其五大原始股東及機電系統供應商等成員出資51%，機構投資人29%至34%，而公眾募股則佔15%至20%；後者則由國內銀行聯合貸款3083億元，其中2800億元由行政院中長期資金支應，另外283億元則由銀行自有資金支應；然而，台灣高鐵在得標後不到兩個月，就面臨了籌資困難的窘境，為求紓困，乃要求政府以保證收購的方式來獲得銀行資金融通的保證，而政府為避免因高鐵失敗所可能造成的經濟困頓與政治風暴，亦接受了台灣高鐵向經建會所提出的二千八百億元融資，以及協調四大基金間接貸款二十五家銀行的需求，結果造成政府投資在高鐵的資金佔其總資金的比率愈來愈高，而台灣高鐵原始股東資金所佔的比率則愈來愈低的矛盾現象。亦即一個本來無須由政府出資的高鐵BOT案，卻變成了一個由政府出資但由財團主導的投資案。

由於人民對於政府推動公共政策的能力己產生懷疑，而一向扮演總統諮詢角色的澄社亦直言，政府己徧離了其原有的治國建國的清新形象，而有向財團靠攏的情形，在此情況下，若執政者基於政治因素之考量而再度步入高鐵BOT案舊的覆轍，則不僅政府的公共政策推動會再度產生爭議，而且以政府現在的財務狀況亦無法負荷，則國家發展重點計畫能否順利推動不無疑慮。

(七).忽略兩岸的政經因素

在政府開啟兩岸交流的機制以後，兩岸之間的關係逐漸密切，不論是民間的互訪，文化的交流，或是經濟上的互通有無，都有愈來愈熱絡的趨勢，特別是兩岸分別加入世貿組織以後，經貿之間的關係更為密切，台灣對大陸的經貿依存度愈來愈高，亦即以當前的經濟環境來看，台灣幾乎無法遠離大陸市場，加上兩岸之間的政治關係十分敏感，稍有政治強烈的意圖出現時，就會對國內的經濟造成極大的衝擊，兩岸之間的關係之密切不言可喻；然而，在挑戰2008計畫中，其所含蓋的範圍雖廣，但對於兩岸之間的關係全無著墨，亦即計畫中並不含蓋兩岸的議題，惟不包括兩岸議題並不表示兩岸之間就無任何關聯，事實上，刻意避開兩岸關係的結果，不僅難於達成六年國發計畫的目的，而且凸顯了計畫的不夠週延，實有必要再作進一步的修正。