一.前言
澎湖因其地理條件特殊，且民風純樸，風景優美，為休閒渡假的好去處，然而，由於經濟環境不佳，人民生活相對落後，因此，外流人口逐年增加，為了解決經濟條件的困境，並提昇人民的生活水準，當地政府除了希望大力推動澎湖的休閒觀光業，以帶動澎湖地區的商機之外，國內外的財團及部分民意化表亦希望能夠成立博弈事業專區，規劃設立觀光賭場，以帶動當地觀光事業的發展，並提升人民的生活水準．
由於搏奕事業商機無限，因此，包括英國梅鐸集團、澳門賭王何鴻燊，以及台灣本島與離島的士紳，均曾經前往澎湖考察過當地設立觀光賭場的條件；然而，商機無限事實上亦隱含了危機無限，設若國內的配套措施不足，國外的經濟條件又不佳，則不僅大量的投資資金化為烏有，而且當地的純樸風一打破，則要再重建便會十分的困難，亦即博奕政策易放難收，且其影響民心甚巨，以澎湖特殊的環境是否可以接受博奕事業的推動，尚需考量政經環境與人文社會條件的變遷。
二．緣起
若從天然環境來觀察，澎湖確實是一個可資發展觀光事業的島縣，然而，由於受制於天候的影響，使得澎湖的觀光資源僅能有半年的使用率(四月至九月為旅遊旺季)，在半年榮景半年蕭瑟的經濟環境下，乃有捨去天然的戶外活動而就戶內的娛樂之構想，而以開放賭場來爭取旅遊淡季遊客的企劃亦因而產生．
澎湖是否可以開放博奕事業，以振興當地經濟，並提升人民的生活水準，朝野之間早有爭議；事實上，「開放澎湖設立觀光賭場」的計劃行之已久，行政院長唐飛曾於89年9月26日明確指出澎湖可以朝觀光特區的方向規劃，參考美國拉斯維加斯的營運方式，在全家人都可以參加釣魚、潛水等水上活動之餘，附帶經營博弈事業。但張俊雄院長上台後，即明確表達不支持「以博弈事業發展國內觀光」的作法，取而代之的則是以「本土文化、生態及社區總體營造為內涵」的觀光業，而有關「開放澎湖設立觀光賭場」的計劃再度擱置。游院長上任之後，對於澎湖是否開放博奕業的議題，亦一直沒有明確的回覆。
民國90年10月15日，立法院初審通過「離島建設條例修正草案」，此一部分條文修正案主要是修正第十八條的小三通適用範圍，以及第十條之三的搏弈規範，前者在擴大「小三通」的試辦範圍，開放台灣地區人民可經由金門、馬祖、澎湖等地區「中轉」進入大陸；後者則是將搏弈條款確定化，明確規定主管機關如經當地公民五分之一連署，並獲得過半數公民同意，得特許屬於重大建設投資之觀光旅館及綜合遊樂場經營搏弈業務，在法令的修正通過下，澎湖是否設立博奕事業的問題再起爭論。
根據離島建設條例修正草案之規範，搏弈業務營運後，如當地公民認為不利當地經濟與社會發展，得依前項規定，重新表決其存廢。此外，經營搏弈業務應繳納特許費，費率為每年營業額10%，其中8%移做離島建設基金，2%供設置地縣市政府使用。另方面，為落實離島發展，增加業機會，搏弈業者應聘用當地設籍三年以上之居民為員工，其比例不得低於員工總數二分之一。若不考量搏弈事業對離島居民所可能帶來的傷害，則此一修正案對於澎湖的經濟發展確實有實質上的助益，然而，由於博奕事業是屬於特殊的行業，即使是當地人民同意設置，其所可能產生的社經問題如何處理，仍是值得探討的問題。
從法令通過，當地居民亦有意願經營博奕事業，但卻遲遲無法定案的情況下，何可了解有關澎湖是否開放博奕事業的問題，其利弊得失有時很難定論，特別是博奕事業易放難收，因此，決策過程必須十分小心，為說明其可行性為何，可分別就其設置博奕事業的原因，有利因素及不利因素來加以探討，不論是有形的經濟改善或無形的民心變質，都必須進一步慎重地加以考量，以作為決策者決策的依據與參考。
三．設置因素分析
澎湖為離島地區，由於位於經濟的邊陲地帶，故經濟發展相對較為不足，為了提高離島地區人民的生活水準，於是有了設置博奕事業之構想，惟即使要發展觀光賭博事業，亦需有其一定的發展條件，茲說明如下：
(一)交通便捷
澎湖地區的交通尚稱便捷，其交通分佈情形可分為對內與對外兩個部分來作說明，對內方面，澎湖為一個廣闊的平原地形，四面環海，全域並無高山阻隔，亦無較大的河流可供灌溉或運輸，除了澎湖本島有環狀的公路網可以相互聯結之外，各島之間亦有渡輪定時或不定時的相互來往，幾個較具知名度的島嶼如望安，七美，虎井，將軍，桶盤等，均有船隻往返，交通尚稱便利；對外方面，澎湖與外在的聯絡可分為水路及空運兩個部分，前者有台澎輪定期往返於澎湖與台灣之間；後者則有復興，遠東，立榮等航空公司的定期航線，此外，除了原有的馬公機場之外，已擴建完工的國際機場亦已在九十一年九月正式完工使用，由海空所架構而成的運輸網讓澎湖的對外交通無虞。因此，若從澎湖的天然環境來觀察，在扣除冬天受到東北季風的影響因素之後，澎湖在經濟的開發上實則仍有高度的發展空間，因為澎湖交通尚稱便捷。
(二)易於管理
澎湖為離島地區，雖然對外及對內的交通方便，但因屬隔離的地區，故仍可單獨設置入出境管理局，海關，以及境外金融中心等，由於其具有便於管理的特性，故可作為設置特區的參考。
(二)環境特殊而優美
澎湖是一個由六十四個島嶼所構成的群島，雖然僅有三分之二為無人居住的島嶼，且有一半以上的居民?聚馬公市，城鄉發展極度的不均衡，但奇特的地質景觀，漁產豐厚的海洋世界，以及處處可見的歷史古蹟，讓澎湖充滿了觀光的契機，加上島嶼附近屬於珊瑚礁地形，漁產及養殖業繁盛，澎湖有絕對充足的條件與優勢可以發展成為國際級的海上樂園；設若在澎湖群島的六十四個島嶼中的某一個島嶼中，能夠規劃出國際級的渡假村，遊客可以乘坐遊艇環繞小島，或玩賞海上各種遊樂措施，亦可選擇參觀澎湖頗負盛名的鮑魚養殖、享用鮑魚大餐，則以澎湖特殊的優美景觀來看，確實是一個值得發展觀光的勝地．
(三)離島免稅優惠
根據離島建設條例第十條規定，澎湖、金門、馬祖等離島地區均享有營業稅及關稅免稅的規定，亦即澎湖得享有多項產品免稅的優惠，遊客可以享受購物樂趣，地方性旅遊或國際型會議都可以在澎湖舉行，寓教於樂，工作與休閒同時進行。設若觀光賭場只是休閒渡假村其中的一項遊樂設備，而非澎湖休閒事業的全部，則澎湖的觀光業應會有發展的前景。
經由上述的說明可知，澎湖確實有設立特殊行業的環境，然而，澎湖要發展觀光事業，政府必須有其配套措施以資因應，其中，法令的修正是首要的因素，如民國八十九年四月，離島建設條例完成三讀，據此，行政院就能夠成立離島建設指導委員會，跨部會協調現行各部會統籌處理離島重大建設及其他開發相關事宜，擺脫原有法律的限制。而離島建設條例第十條規定，澎湖、金門、馬祖等離島地區均享有營業稅及關稅免稅的規定，讓離島地區可以依其特有的產業類型，發展觀光或其他事業，使離島地區可以逐步提升其競爭力，而在澎湖開設搏弈事業的規劃，亦是在離島建設條例通過之後更臻完備。惟法令修正只是基本前題的認定，相對的配套措施能否具體實現，才是影響博奕事業能否成功的主要因素，因此，政府政策方向是什麼？開放抑或是維持現狀？要提出什麼樣的誘因鼓勵外資或讓企業願意到澎湖投資觀光事業？政府如何輔導本地產業轉型？…等等都是必須考量的議題。
四.有利因素分析
澎湖之所以要設置博奕事業，除了經濟因素的考量之外，政治因素其實亦是不可或缺的重要因素，為便於說明，茲將其相對因素臚列於後，惟其真正的利基仍需進一步地加以衡量及試算。
(一).解決旅遊淡季消費不足的問題
大體而言，澎湖的觀光季節集中在每年的夏季與秋季之間，九月以後，澎湖的東北季風強勁，而以天然環境及戶外活動為主的觀光活動便無法進行，由於其間的時間幾達半年，因此，澎湖的觀光事業僅能有六個月的活動期，而若博奕事業能夠在澎湖地區順利發展，則可將東北季風肆虐期間轉入室內的活動，並因此得於解決澎湖旅遊淡季消費不足的問題。
(二).創造就業機會
澎湖地區的失業率一向偏低，但這不是因為澎湖擁有比較多的就業機會，而是因為就業機會相對較少，島民為了求生存，於是紛紛外移台灣本島，而遺留下來的人口非老即幼，而這一部分的人口即非勞動力人口，加上澎湖地區的就業是以公教人員為主，故無失業的問題，惟其隱藏性的失業仍多；為了留住澎湖的居民，故創造就業機會有其必要性，而若博奕事業可以順利推展，則其所增加的就業機會將可留住更多的人才，甚至吸引外地的居民前來就業，從而達到促進澎湖經濟發展的目的。
(三).強化地方建設
澎湖屬比較窮的島縣，稅收不足，財政困難，政府地方建設所需的資金大抵是由中央政府來補助，設若博奕事業能夠推展，則必須釋出許多建設的資金，不僅可以創造更多的就業機會，而且還可以強化地方的建設，讓博奕事業所需的建設與民生所需的建設相結合，並可因此而提高人民的生活水準。
(四).增加地方稅收
澎湖的財源不足，稅入不足於處理縣務的工作，必須仰賴中央政府的補助，但若博奕事業可以推動，則因其所課徵的稅負較多(如美國拉斯維加斯一年的營收約達八十億美元)，稅源豐厚，對於地方的稅收會有很大的助益。
(五).促進觀光發展
澎湖的觀光事業因受天候的影響，一年中僅有半年的旺季，不僅觀光資源無法有效利用，而且對於人民的生計也會有不利的影響，而若博奕事業可以進行，則不論室內或室外的活動皆可進行，此外，由於博奕屬特殊的行業，其週邊的行業很多，若能順利推動，則可促進當地澎湖觀光事業的發展。
五．不利因素分析
大體而言,博奕事業是一項較具爭議性的行業，其雖可帶來經濟上的利基，但亦可能?損了純樸的民風，而將千年文化?於賭場與賭客之間，故有關博奕事業的設立必需小心謹慎，其相對不利的因素很多，茲舉其較重要者說明如下述：
(一).降低環境品質
博奕事業是一項特殊的行業，參與者的水準良莠不齊，且易因賭博而肇事，對當地居民的住家環境產生不良的示範作用，而大量的賭客進駐澎湖以後，直接或間接將會降低了人民的生活品質。
(二).造成民風敗壞
博奕事業雖可帶來可觀的財力與資源，但不當的賭博行為常會帶來勞民傷財，若不能適當的加以防範，則易對當地居民帶來不良的示範作用，造成民風的敗壞，對當地的居民殊為不公平。
(三).癱瘓基礎建設
一般而言，澎湖的基礎建設相對不足，如飲用水必須仰賴高雄的運送，雖然澎湖地區有不錯的海水淡化設備，但因費用偏高，政府必須以補貼的方式來處理，設若參與博奕事業的人口增加，而相對所必須的建設又不能如期完成，則可能癱瘓澎湖的基礎建設。
(四).引導民眾分離
由於設置博奕事業的爭議性較大，並非所有的居民都願意參意，且博奕事業的導入常會造成傳統產業的凋零，對部分業者的生計造成極大的衝擊，因此，若無適當的規範，則可能讓當地的民眾產生分離的情形。
(五).促進不當公投
澎湖之所以要設立博奕事業，主要是因為當地以公投的方式來作表決時，有超過一半以上的民眾願意設置，亦即是在澎湖人民透過公投的情形下來作成的決議，事實上，這期間尚存有許多認知上的落差，公投決定設置博奕事業也許並非大部分居民的本意，只是因為有了財團或民代的介入，才使博奕事業能夠完成，然而，若將此種模式認為是可以利用公投的方式來解決國家的許多問題，則恐非人民之福，因為有些國家的政策是不能以公投來作處理的，而若決策者欲以澎湖博奕事業作為公投的案例而依按行事，則其所產生的爭議可能就不是一個公投就可以解決的。
六．結論與建議
澎湖是否可以開設博奕事業，學者與民意代表之間可能有各種不同的看法，僅管離島建設條例己經通過，但澎湖並非是我國的唯一離島，不能因地設法，或因人設事；此外，有關搏弈條文的修正問題較受爭議，因為搏弈事業會影響人民的生活模式，而其所可能帶來治安的敗壞，黑道的介入，將使當地的純樸民風遭受極大的衝擊，因此，僅管在澎湖縣政府所完成的搏弈民意調查中，有61.7%的受訪者贊成澎湖設置搏弈事業，其中有22.2%為有條件的贊成，但縣政府的態度已由積極的爭取轉為消極的保留，並認為縣政府在進行搏弈連署，並取得半數公民以上投票同意前，必須先提供民眾完整的資訊，讓居民充分了解搏弈事業對澎湖居民的真正衝擊，然後再作最後的定案。
由於博奕事件對當地的民情風俗會造成重大的衝擊，因此，有關開設澎博奕事業的議題必須從長計議，雖然澎湖縣政府及當地的立委與財團亦舉行過類似的公投，用以表達當地人是否接受博奕條款的內容與規範，而公投結果亦有七成左右的贊成率，因此，民進黨政府擬由公投來決定開設澎湖博奕事業，唯因博奕條款的爭議性較大，許多國家在設立博奕地區之前，亦大都經由公投的方式來解決，但其參與公投的對象大都僅限於當地的人民，因此，若政府擬由公投的方式來決定澎湖是否開設博奕事業，其公投的對象亦應僅限於澎湖地區為主，亦即公投僅限於地方層級，而不宜以國家層級來作定位，當然，在公投法尚未立法通過的情況下，更不宜以地方的案例來作為台灣己然實施公投法的說明。
總之，有關澎湖是否開設博奕事業的爭議己久，但其主要的爭論點仍著重在經濟問題與政治問題，此種爭論模式既無法顯示問題的癥結所在，亦不能表現出解決問題的誠意，比較務實的作法是先了解澎湖的地理環境與人文特性，了解欲在澎楜設置博奕事業的緣由，再從其有利因素及不利因素來作探討，比較其利弊得失之後，再據以推論其具體之可行性為何，以作為決策者製定決策的參考。而根據本研究的說明，茲根據結論作成建議如下述：
（一） 以澎湖地區的居民之生活品質為主要考量；
（二） 以建設澎湖為國際觀光為主要的訴求；
（三） 必須研擬博奕事業的配套措施以資因應；
（四） 即早建立合法全理的博奕事業管理辦法；
（五） 防止公投條款的無限上綱。
事實上，最早有關離島建設條例中的休閒性建設，從海洋公園的開闢，白色沙灘的設置，五星級飯店的建設，到搏弈事業的開創等一序列的休閒事業早已規劃多時，但政府一直未有具體的作法，而今，北高兩市的選舉方告落幕，2004年的總統大選隨即登場，為了勝選考量，休閒性事業的議題不再，代之而起的反而是以公投法來決定澎湖是否開放博奕事業的問題，其目的是要造成公投法已然實施的事實，從而達成以公投法來決定台灣是否獨立的議題，在當前國際情勢紊亂，兩岸關係曖昧不明的情況下，其作法是否恰當，實宜三思。
