一、 前 言
2001亞太經濟合作（Asian Pacific Economic Corporation, APEC）年會於二00一年十一月二十日在中國大陸上海召開，[1]以「新世紀新挑戰：參與、合作、共享繁榮」（Meeting New Challenges in the New Century: Achieving Common Prosperity through Participation and Cooperation"）作為APEC大會主題。由於1997亞洲金融風暴殷鑑不遠，APEC年會會後發表上海宣言（Shanghai Accord）[2]，期盼各國加速進行國內基礎建構與深化結構改革以強化APEC區域市場機能。優先發展社會安全網（social safety net）及再次強調自由開放市場的重要外，[3]為預防金融危機再度發生以及促進金融穩定，本次宣言亦強調去年九月於中國大陸蘇州所召開APEC第八次財長會議(Eighth APEC Finance Ministers Meeting)之報告所提健全國際金融體系的重要性。[4]
本報告除了希望國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）及其他的國際金融機構能夠持續扮演穩定國際金融體系中樞角色之外，亦歡迎APEC會員在區域合作上對金融穩定扮演補強的功能，並能結合APEC成員共同打擊恐怖份子。
另外、去年美國911招受恐佈份子攻擊事件促使國際組織與各國強化反恐佈主義。APEC上海年會是於美國911事件發生後召開，因此APEC領袖於會後也以反恐佈份子為主軸發表了「反恐怖主義合作宣言」 (APEC Leaders statement on Counter-terrorism)，[5]譴責911事件恐怖份子，認為恐怖份子活動對全球經濟發展與國際秩序危害甚大。因此為防堵恐怖份子猖行，強化金融體系監理與防制洗錢斬斷恐怖份子之財源供應被認為是直接打擊恐佈份子的方法之一。[6]
本文主要以2001APEC年會中譴責恐怖分子造成美國911事件所提出「反恐怖主義合作宣言」強調在金融全球化與自由化時，為避免金融體系為恐怖分子或其他不法之徒作為犯罪資金調度之工具，要求各國與相關國際組織提出幫助金融機構防制洗錢與斬斷恐怖份子藉由金融機構作為資金調度工具加以因應。並就台灣應如何在APEC架構下強化金融體系監理與反洗錢能力作為打擊恐怖活動的利器提出建言。
二、 APEC年會對全球經濟遲緩之挑戰與回應
全球經濟增長放緩和金融動蕩加上即將展開新一輪WTO談判，促使APEC成員思索加速實現《茂物目標》( Boger’s Goal) 制定的貿易和投資自由化和廣泛參與構成全球化經濟發展的基礎。
2000年中起全球主要經濟體都面臨了經濟發展停緩趨勢，(International Monetary Fund, IMF) 與World Bank等國際主要預測經濟機構對今年全球成長率都已經向下修正。全球經濟不景氣也影響亞太經合會會員國經濟，多種經濟指標顯示全球經濟需求面疲軟，再加上美國911事件使得全球經濟發展火車頭遭受極大創傷，更影響了全球經濟體之發展，而此已導致全球金融市場的疲弱，APEC會員國也面臨了大環境不景氣，經歷一場經經濟向下衰落的歷程，主要原因是除了中國大陸，很多發展中APEC國家少了許多國外流入資金與直接外資（Foreign Direct Investment）。
因應全球不景氣的經濟背景，APEC成員採取適時適當的策略，以促進全球經濟活動的儘早活絡提昇。加強總體經濟政策的交換意見與討論，及協力合作解決當前的經濟危機，並且為了亞太經合會區域，與世界其他區域經濟，有持續無限成長而擬議成立一個穩固機構來穩定APEC區域經濟之發展。
1997金融風暴使APEC的討論議題由經濟議題擴及金融問題，因為金融動盪會影響經濟發展。由於APEC的主要架構是以促成貿易、投資的自由化及便捷化為主。亞洲金融風暴爆發，遭受危機的各國之援助來源主要是國際貨幣基金而非APEC，因為在APEC架構下並無換匯（swap）機制致未能對區域內任遭遇困境之會員做出任何具體協助之措施。以致APEC在區域合作中的扮演的角色受到質疑。是以如何進一步擴大APEC功能以對抗金融風暴或建立援助受創國的機制成為APEC主要的課題。
因此自1997年亞洲金融風暴爆發後，健全金融體系、加強區域內金融監管及強化金融安全成為近幾年APEC財長會議之重點。然而受限於APEC開放性區域組織之特質，非約束性與共識決原則，成為將倡議轉為具體行動時的不確定因素，因而層次較高或是較敏感的經濟合作倡議較不易在APEC內推展。
此次財長會議係離APEC經濟領袖會議最近的一個部長會議，更與整頓金融體系息息相關。今年財長會議中，以「結構再造、永續發展、共享繁榮」做為會議主題，並以：一、加強總體經濟政策對話，促進經濟持續發展；二、強化結構調整與改革，以建立穩固經濟成長之基礎；三、在公正、公平的基礎上促進經濟成長，期使更多的人從全球化中受益。[7]
APEC要求各會員國持續國內經濟結構性改革，以提昇應對經濟環境多變衝擊的能力。尤其是在一些會員國的私人企業與財政金融方面結構性之再造。強調目前所需的是，能完全解決財政金融，與法人企業團體部門的困境。這包括需要強化銀行之法規與監督控管，法人企業團體之統籌管理，及財務金融之公開化；還有在金融情勢和其他具有長期性的法人企業實體上，採取加強市場紀律的策略。
三、 APEC協助強化國際金融體系
雖然以往APEC便有類似的主題，然而1997年東亞金融風暴發生之後，APEC許多具體倡議之進度，因各經濟體忙於整頓國內經濟與金融體系，而有延宕的趨勢。今年中國大陸作為主辦國，以承先啟後的議題連結新舊世紀APEC應重視的議題，除檢視共同行動計畫（CAPs）與個別行動計畫（IAPs）進程之外，亦包含觀察經濟技術合作行動計畫（ECOTECH Action Plan）等工作之進展，對於APEC日後發展有其正面的意義。
以財長討論的範疇而言，雖然1998年至2000年曾分別提出亞洲金融風暴的發展及對策、金融風險之防範、國際金融體制改革等因應主題，然在美國表達堅持以國際貨幣基金協助受災國家及不支持在區域內成立救援機制之立場後，APEC在區域中之地位便遭受到質疑，加以提前自願性部門別自由化（EVSL）計畫失敗，APEC各經濟體因而轉以簽署雙邊或多邊貿易協定方式進行自由化工作，區域貿易協定（Regional Trade Agreement, RTA）遂蔚為風潮，東南亞國協加三（中國大陸、日本和韓國）即所謂10+3。[8]
雖然目前APEC多數會員認為簽署RTA有助於實現全球貿易自由化之目標，然而RTA是否違背APEC開放性區域主義精神及WTO不歧視原則，以及是否影響APEC之實質功能及其在亞太區域中之地位仍須進一步觀察。[9]除了RTA未來趨勢可能會影響APEC的功能外，另一方面，APEC是否能成為維護泛太平洋地區與全球經濟穩定發展的重要力量，並帶領APEC會員體面對深化金融改革和促進經濟持續成長的挑戰，將是APEC新世紀另一個存續的關鍵。以往金融風暴雖造成東亞經濟嚴重受創，然而在美國需求暢旺下，受創國大都藉由貨幣貶值維持一定出口，尚能支應改革之陣痛，然而今年受到中國大陸崛起與美國資訊電子業成長減緩的影響，高度仰賴美國的國家，同時陷於經濟成長減緩與金融重建的困境。
雖然財長們對世界經濟均抱持著審慎樂觀的態度，然與會代表們一致認為，近期內美國經濟難以恢復對世界經濟的強力推升力道，日本、歐洲經濟又同時下滑，將對亞太地區經濟和世界經濟產生負面影響，美國經濟調整需要時間，所以其下滑趨勢可能持續到明年底，9月11日恐怖份子攻擊美國本土的事件，將會影響與美國經濟情況息息相關的亞洲地區，因此如何穩定金融以促進經濟穩定成為當前APEC各會員體之新世紀挑戰。
提昇金融穩定性與危機預防有賴各國努力強化國內財經體制，並確保在總體經濟策略上的協調一致性：國際與國家間，加強全球金融活動共同監控。因此APEC鼓勵各APEC會員國在自願的基礎上進一步的參與國際貨幣基金組織∕世界銀行的金融部門評計劃Financial Sector Assessment Program and Reports on Observance of Standards and Codes (ROSC) 藉由評估重要的金融與經濟政策的標準，以強化金融體制。強調重視履行並評估遵守標準規範與法規的作用是考慮到一個國家獨特的環境、改革的先後順序以及政策的包容性。在這方面，支持按優先順序處理與持續實行APEC重要的經濟標準，並力求主張集中於科技與金融。職是之故，美國911事件的發生，使得全球金融體系目前的工作是要去打擊濫用國際金融體制的恐怖份子並保護國際金融體制的健全完整。
四、 金融體系－打擊恐怖活動新戰線
透過金融系統斷絕恐怖分子的資金來源，成為打擊恐怖活動的重要手段。[10] 911後恐怖襲擊事件後，恐怖分子策劃和進行襲擊活動所依賴的資金來源成為以美國為首的許多國家追查的重要對象。[11] 美國政府為了有效防止金錢偷偷流入美國的金融體系，美國參院銀行委員會於十月四日無異議通過旨在阻斷恐怖份子團體的資金來源的一項反洗錢法案。這項法案並授權政府可以命令採取措施取得特定紀錄或要求就特定紀錄提出報告。這項法案並授權政府可以指明外國有關當局、金融機構或國際交易為「有洗錢之虞」的主要對象。這項立法案給予財政部具有彈性、有特定目標的有限授權，其直接目的針對追蹤恐怖份子資金的來源和流向。
這些措施將有利美國政府更有能力防止金錢偷偷流入美國的金融體系，同時可以對洗錢情事視若無睹的有關機構加壓力。這項法案也禁止「純粹作為空殼銀行」的外國銀行進入美國銀行體系，並要求財政部、聯邦準備理事會和證券交易所提出管理辦法，要求經紀人和交易商就洗錢交易提出報告。
與此同時，美國向全世界呼籲，要求各國同美國一起在金融部門採取有效的措施打擊恐怖主義活動。聯合國安理會已通過決議，要求各國凍結與恐怖分子有關聯的資產和銀行帳戶。[12] 很顯然的，在金融系統追查恐怖組織的資金來源已成為對恐怖主義進行軍事、外交和情報打擊之外的第四個戰場。此前，打擊洗錢活動一直是國際金融系統面臨的一個棘手問題，[13]現在監控被懷疑與恐怖活動有關的銀行帳戶又對國際金融系統提出了新的挑戰。然而，由於金融活動的全球化性質，資金具有極大的流動性，在金融系統追堵恐怖分子的金錢流動，需要全世界金融部門的協調行動，只有這樣，才能打擊恐怖透過全球金融體系來調度資金、經費。
緊接著，七大工業國家（G7 ）財金首長於去年十月六日於九一一事件後曾齊聚一堂，在美國華盛頓舉行為期一天的會議，會後發表《打擊資助恐怖主義活動的行動計劃》，各國保證合作切斷恐怖份子金脈以打擊恐怖主義，並採取一切必要措施振興全球經濟。[14]與會財長們透過閉幕聲明宣示，「保證將通力合作，務求在掃蕩恐怖主義的財務活動上獲致實質成效」。具體的做法，包括擴大現有機構的功能，如以反洗錢－特別是追查毒販的洗錢為主要任務、總部設在巴黎的防制洗錢金融工作小組（Financial Action Task Force on Money Laundering）。[15]
國際性有關防制洗錢機制，於國際貨幣基金在十一月十六日所召開之IMF’s 執行委員會一致決議認為IMF應強烈涉入反洗錢與對抗恐怖份子資金供給 (IMF’s Intensified Involvement in Anti-Money Laundering and Combating the Financial of Terrorism)。由於洗錢與恐怖份子資金供給不僅影響國家安全（affect security）同時也潛在危害經濟發展（economic prosperity）與國際金融體系之穩定（stability of international financial system）。[16]IMF決議要求各國強化金融監理和發展有利反洗錢之方法與規範，各國間要加強合作以利防堵國際洗錢犯。
由於對可疑資金流向的偵查在一國之內尚可藉由金融機構人員配合偵查出，但對於來自國外「化整為零」式的資金之偵查，則有賴跨國間之合作與參與國際洗錢防制組織成員間情報之交換，才能有效監控。[17] 對此APEC在本次年會提昇了反金融犯罪（fighting financial crime）位階，期望與世界其他各反洗錢組織接軌，APEC並設下三個努力重點：1.將反洗錢訓練與技術（training and technical assistance, TTA）法制化（Financial Regulate TTA）；2.建構打擊洗錢犯罪之法律執行層面（Legal infrastructure TTA）；3.強化金融監理能力（Financial investigations TTA）。APEC期望能以強化反洗錢來防止恐怖組織在區域內猖獗。[18]
五、 結論：台灣國家安全未來之挑戰
全球化使台灣成為地球村之一員。但兩岸政治上之歧異，不僅使兩岸貿易不能直通，對於跨海峽型之犯罪也無法聯合打擊，成為兩岸及全球防治犯罪之缺口。職是之故，我國在經發會總結報告中做出以「積極開放，有效管理」原則代替「戒急用忍」的大陸政策後，希望有利我國廠商赴大陸經商。然而兩岸開放政策是否能落實，仍須行政部門真正劍及履及，但本年兩岸同時加入WTO後，在 WTO自由化的架構下，以往我國期待在WTO架構下進行兩岸協商的可能性，卻因大陸宣示兩岸事務性屬國內經濟事務幾乎是零。例如大陸方面對於台灣開放銀行到大陸申設辦事處，與保險公司到大陸發展，基本態度是歡迎的，但要求需在承認一個中國及九二共識這兩個前提，因此如何因應兩岸加入WTO後所衍伸之財經爭議與共同打擊犯罪問題成為政府相關部門不得不加以重視之課題。
另外，在區域化與全球化趨勢下，如何能以更靈活、更務實的策略，讓台灣扮演積極的角色，是免於邊陲化的不二法門。雖然我國既將成為WTO會員，然APEC是我國所參與的少數區域組織，APEC是一自願性、共識決原則、個別及共同行動的配合、彈性及開放區域主義等獨特原則，已經成為APEC十年來成功的基礎。APEC在進入第二個十年之際，以實現「茂物宣言」的目標、以公平且廣泛地分享成長果實，使APEC成為一個更緊密、堅強夥伴的區域經濟合作，作為未來之願景，並以上海宣言作為APEC未來發展的策略性及前瞻性行動綱領。
因此我國應多加著力在APEC扮演更積極的角色，以2001APEC財長會議而言，我國在東亞金融風暴時屹立不搖的經驗可以提出分享會員國，藉由與各會員體的經濟合作，將可達到實質交流的意義，長久經營後對我國經貿與外交將有莫大的貢獻。基於此，政府應當深入瞭解台灣利基何處，利用APEC只談經濟合作的特點，尋求對我國未來經濟發展最有利的方式介入，整體規劃我國區域經貿策略，並利用APEC多作經貿交流，以經濟合作代替政治對壘為我國在國際經貿尋得一揮灑的舞台。
我國已成為WTO正式會員，但我國長期漠視促進經濟與環保永續成長。本次上海宣言中點出穩定金融對於防止金融危機加害次區域發展之重要性，然所提之倡議，無論是強調IMF的重要性及效率，或是繼續發展清邁倡議及馬尼拉架構，因我國並非IMF之會員國，亦非東南亞國協之正式會員，我國皆無法參與。是以，國際金融體系無法在我國遭遇金融危機時給予協助，因此我國有必要建立一套防止金融危機之機制，另外，為防制國際恐怖份子利用台灣為洗錢中繼站，台灣需強洗化錢情報之蒐集，並強化與各國及和國際相關反洗錢組織密切合作。
（本研究報告將刊登於中央警察大學「國境警察學報」創刊號）
[1] 亞太經濟合作會議(以下簡稱APEC)共有21個會員國（原有18個會員國，自1998年起秘魯、俄羅斯及越南加入增至21個），其總人口超過20億，總產出占全球比重約為56%，貿易比重則達50%以上，是全球區域經貿組織中，不可忽視的一股勢力。尤其是APEC在推動亞太地區貿易暨投資自由化所做的持續努力，不但使得本身的聲勢日益擴大，且討論的焦點議題也都足以影響到世界貿易組織(WTO)的談判。基本上，各會員國參與亞太經濟合作之目的是希望藉由區域合作，以維護自身的經貿利益。然因各國的資源稟賦、經濟體制、及發展程度等條件差距甚大，故在許多議題的討論上，會員體之間的歧見頗多。
[2]會後並發表上海宣言（Shanghai Accord）提出促進永續成長（Promoting Sustainable Growth）、分享全球化及新經濟利益（Sharing the Benefits of Globalization and the New Economy）、支持多邊貿易體系（Supporting the Multilateral Trading System）及釐清未來願景（Sharpening the Vision for the Future）等四大重點作為APEC未來發展的策略性及前瞻性行動綱領。
[3] First Report of PECC Financial Markets Development Project "Financial Markets Development-A Road to Pacific Economic Growth"，Feb.1997，p．102。
[4]二00一年九月八日至九日在蘇州所召開是APEC第八次財長會議會議主題為：「經濟成長配合再造、永續發展，共享繁榮」 (Growth with Restructuring, Stability and Equity)以回應全球與區域總體經濟之發展，強調唯有穩定金融(financial stability)和持續經濟發展（sustainable economic growth）和經濟合作（economic cooperation）才有助APEC各會員國經濟永續發展、提升生活品質與共享繁榮。
[5] 參閱APEC Leaders Statement on Counter-terrorism , <http://www.apec-china.org.cn/APEC2001/20011021/927917.htm>
[6] 參閱How to handle information linked to terrorist financing 在 Money Laundering Alert's Guidebook to the "New" Bank Secrecy Act, 2nd Edition, 2002.
[7]於會議中，中國大陸代表提出「APEC金融與發展專案」被列入財長聯合聲明附錄內，將與聯合聲明一同呈給各國經濟領袖參考。此倡議希望能藉由加強APEC區域內金融及經濟發展之能力建構，從而因應全球化趨勢。
[8] 參閱Peter Drysdale and David Vines, Ed., Europe, East Asia and the APEC : A Shared Global Agenda 1988, at 34.
[9] 杜巧霞，台灣對於RTA與FTA興起之因應對策。參閱＜http://www.npf.ort.tw/ publication/ tw/ 090/ te-r-090-028.htm/
[10] Ottawa meeting Ministers agree to tackle economic slaud money laundering at terrorist financing IMF Survey, Vol.30, No.22. Number26,2001, at 357-358.
FATF 於十月三十日於華盛頓發表’FATF Cracks down on terrorist financing”FATF 執行長 Clarie Lo.說執行此一新的防制洗錢建議措施將有助防制恐怖份子及恐怖份子支持者使用國際警融體系 "Implementation of these Special Recommendations will deny terrorists and their supporters access to the international financial system." <http://www1.oecd.org/fatf/pdf/PR-20011031_en.pdf>
[11]襲擊事件發生之後，直接遭受打擊的美國政府很快釆取行動，凍結了涉嫌奧本﹒賓拉丹及其恐怖網有關的165個銀行帳戶，並公布了27個恐怖組織名單。
[12] 為了回應聯合國呼籲共同打擊恐怖份子，許多國家開始採取行動。例如：在英國，首相布萊爾宣布了一系列緊急立法計劃，包括阻止利用外匯兌換系統從事與恐怖主義和毒品走私有關的洗錢活動等措施。隨後英國財政大臣布朗於10月1日宣布，英國已先後凍結了被懷疑與恐怖分子有牽連的6100萬英鎊的銀行帳戶。英國政府考慮制定具體法規，以便允許警察查看銀行帳戶，以及允許有關部門在對任何可疑資金開始調查的時候將其凍結。在10月3日，英國還舉行了包括金融管理、金融行業、政府財政和刑事情報等部門在內的聯合會議，討論制定打擊恐怖分子金錢來源的規則。德國也凍結了與恐怖分子有聯系的214個帳戶的370萬美元資產，並對賓拉登出的27個恐怖組織在德國的有關聯系開始進行調查。與此同時，日本財政當局通過立法要求銀行加強對任何存款顧客的背景進行檢查，“了解你的客戶”原則將成為銀行更廣泛地打擊洗錢活動的一部分。
[13]洗錢(money laundering)乃意謂勒索犯、毒品犯及其他不法犯罪者將犯罪所得藉由金融機構多層次的移轉，最後再轉回犯罪者之戶頭，以漂白其不法所得之原形，切斷執法者欲以犯罪所得追蹤犯罪者之途徑。利用漂白使得犯罪者得以合法使用犯罪所得，無形助長犯罪組織之擴大，危害了全球治安。因此，從一九九○年七國集團的金融工作小組（Financial Action Task Force on Money Laundering）提出的防制洗錢四十個建議，期望各國都能將洗錢罪刑化，進而建構一個全球洗錢防制機制來防止國際洗錢。
[14] G7《打擊資助恐怖主義活動的行動計劃》的內容包括以下四個方面：第一，更積極地實施國際制裁以切斷恐怖主義的財源。G7表示，將實施聯合國安理會要求所有國家凍結拉登和其支持者以及世界上一切恐怖分子的金融資產的１３３３號和１３７３號決議。G7集團的各成員國都將盡快批準《制止為恐怖主義提供資助的國際公約》，並同時將考慮採取其他措施加強合作，確保擊垮恐怖分子的整個金融網絡。第二，設在巴黎的反洗錢金融行動小組在打擊恐怖主義財源方面將發揮重要作用。為此，反洗錢金融行動小組將於本月底在華盛頓舉行特別會議，重點是制定打擊資助恐怖主義活動的特別措施。第三，增強各國金融情報機構之間的信息共享。《打擊資助恐怖主義活動的行動計劃》呼籲所有國家都盡快建立有效的反洗錢金融情報機構，以及恐怖分子資產追查中心。此外，G7還表示將推動各國金融情報機構之間的合作，以最快的速度最有效地實現信息共享。第四，全球各地的金融監管者應加倍努力確保金融部門不被恐怖分子所利用。
[15] 參閱防制洗錢金融工作小組（Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF）網站at,< http://www1.oecd.org/fatf/>。
[16] Ottawa meetings, 前揭注。
[17]參閱李禮仲，台灣是恐怖組織洗錢中繼站？中國時報，October 6, 2001, at 15。
[18] Joint Ministerial Statement, Eight APEC Finance Ministers Meetings, Suzhon, People’s Republic of China, September 8-9, 2001.
