摘 要
回顧台灣五十多年來之經濟發展，金融體系扮演極為重要之角色，然我國金融危機問題一直存在，尤其在民國八十六年第三季亞洲金融風暴爆發，以及八十七年地雷股效應引發之本土性金融風暴後，更凸顯銀行業營運狀況的困境。至民國八十九年政黨輪替，外有美國高科技股重挫，引發全球股市向下調整；內有政治不安，核四爭議引發朝野對立，以及資金外移等因素，衝擊國內股、房市，連帶影響以此為金融擔保品大宗之銀行業，故銀行業儼然將爆發另一次金融危機。
在金融危機一觸即發的陰影下，政府遂將去年（民國九十年）訂為「金融改革年」，立法院特召開臨時會審議金融改革法案，包括金融重建基金之設置、金融控股公司之推動等重大變革。但是上述金融改革與央行採取連續降息之貨幣政策，是否有效解決銀行面臨之困境，恐怕並未盡然。本文將針對銀行業營運困境、金融政策推展受阻問題加以分析，並且提出政策建議。
壹、前言
回顧台灣五十多年來之經濟發展，金融體系扮演極為重要角色。由資金提供到企業財務狀況診斷，不但發揮金融中介之功能，而且透過與企業資金往來，肩負督導企業營運使命。至民國八○年代末期，我國全體部門的資金來源已約達七○年代初期的四倍左右；而藉由金融機構融資放款所獲得的資金更在七○年代中期到八○年代中期的十年達到高峰。企業藉著金融體系所貸予的資金活水提升營運績效，成為支持我國經濟發展的重要力量。[1]
我國金融危機問題一直存在，尤其在民國八十六年第三季亞洲金融風暴爆發，以及八十七年地雷股效應引發之本土性金融風暴後，更凸顯銀行業營運狀況的困境。至民國八十九年政黨輪替，外有美國高科技股重挫，引發全球股市向下調整；內有政治不安，核四爭議引發朝野對立，以及資金外移等因素，衝擊國內股、房市，連帶影響以此為金融擔保品大宗之銀行業，故傳言銀行業恐將爆發另一次金融危機。
在金融危機一觸即發的陰影下，政府遂將去年（民國九十年）訂為「金融改革年」，立法院特召開臨時會審議金融改革法案，包括金融重建基金之設置、金融控股公司之推動等重大變革。[2]但是上述金融改革與央行採取連續降息之貨幣政策，是否有效解決銀行面臨之困境，恐怕並未盡然。以下將針對銀行業營運困境、金融政策推展受阻問題分析，並且提出一些政策建議。
貳、銀行業營運困境並未改善
一、銀行業獲利能力持續下滑
我國銀行業營運之主要收入來源仍依賴傳統之存放款業務，然近年來隨著利率不斷下滑，銀行業獲利能力已大受影響。而在存款利率調降速度遠大於放款利率下，銀行業者仍靠利差維持基本營運。
在政府積極推動金融自由化與國際化之下，整個銀行業經營環境變化很大。一方面，在利率與外匯管制解除後，銀行面臨的利率與匯率風險相對提高。另一方面，開放民營銀行新設、放寬金融機構申設分支機構的法令規範，以及降低外商銀行登台門檻，國內各類金融機構大幅增加，使得銀行業經營環境競爭加劇。
自民國七十九年底開放銀行新設以來，國內各類金融機構總、分行家數由3,955家增至九十一年二月底的6,305家，家數成長59.4%。而國內公民營銀行（不含基層農漁會與信用合作社）總行數也由民國七十九年的24家增至九十一年二月底的52家，家數成長高達116%。加上政府核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可改制為商業銀行，金融機構快速增加。不過因各金融機構同質性過高，新型金融業務卻未同步成長，導致過多金融機構競逐既有金融市場，即形成銀行過度（over banking）現象。
在新種業務及金融創新不足下，金融機構營運績效只有受制於傳統產業、股市及房市不景氣、資金外移、及金融同業惡性競爭搶食日益縮小的金融大餅等因素，加上國內直接金融蓬勃發展，銀行業吸收存款的業務愈來愈困難，壓縮銀行業的生存空間。結果是銀行淨值報酬率不斷下降而逾期放款不斷上升，金融類股價持續處於低檔。
本國一般銀行淨值報酬率由民國七十九年之20.79％高峰，降為九十年底之3％，資產報酬率則由七十九年之0.90％降為九十年底之0.2％，九十年之稅前盈餘為575.9億元，均創下歷史新低。值得注意的是，外商銀行的稅前盈餘則由民國八十八年的68.3億快速增加至民國九十年的157.4億元，增幅高達130%。此種變化顯示我國銀行業的經營能力與經營環境已面臨嚴重的考驗。若與一般OECD國家之資產報酬率維持在百分之一以上，我國銀行之營運表現算是不正常。
民國八十九年與九十年相繼通過「金融機構合併法」與「金融控股公司法」等相關金融法案，理應可使金融業務鬆綁，有利金融業之創新，並促進金融體系之穩定。而唯有突破我國銀行依賴傳統存放款業務，徹底進行金融創新，才可使我國銀行業重獲生機，擺脫銀行業營運之困境。
二、銀行逾放款日益攀升
自民國八十六年底受亞洲金融風暴影響，我國金融機構逾期放款比率即開始升高，經過九二一地震的強大破壞力，繳不出貸款的比例增加，銀行呆帳情況一直未見改善。前年（民國八十九年）股市轉向空頭市場，房地產市場低迷不振，加上失業率攀升，銀行逾放情況更加惡化。
逾期放款之定義係指放款到期超過六個月未償還本息者，前述放款金額未包括紓困展期之貸款，即正常繳息但無力償還借款者。民國九十年第四季底全體金融機構逾放比率為為8.16%，逾放額度為1兆870億元，若加計應予觀察之放款，本國銀行逾放比率高達11.29％，約佔GDP的17％，與各國相較比率偏高。
過去政府持續處理逾放問題如下，卻始終未見顯著成效：
(一)民國七十八年修正銀行法，將銀行的最低資本適足率根據國際清算銀行BIS的規定，訂為8％；七十九年到八十年間將新銀行最低資本額度訂為100億元，以充實銀行資本。
(二)民國八十八年降低3個百分點之營業稅並調升存款準備金計息方式，以公共資金之挹注方式降低銀行逾放比率。同年並訂定「銀行逾期放款催收款及呆帳處理辦法」，要求銀行儘速打銷呆帳。
(三)民國九十年六月底通過設置1,400億元規模之「金融重建基金」，以金融機構營業稅收（約1,200億元）及調高之存款保險費收入（約200億元）之公共資金挹注清理問題金融機構。
深究其功效不彰之因在於：第一、由於金融業合併及接管缺乏透明化機制，常常造成銀行業者依賴銀行主管機關紓困之不正常心理。第二，企業貸款擔保品高估及銀行放款徵信欠嚴謹，以致出現銀行行員不肖勾結廠商而套取資金情形。尤有甚者，企業將銀行貸款取得的資金外移，形成債留台灣。第三，資本市場無法發揮監督銀行經營績效功能。儘管股市中銀行股價部分顯現銀行財務狀況及經營績效，然而在政府基金護盤及銀行間交叉持股的嚴重問題下，股市投資法人之監督功能已被扭曲。第四，金融重建機制法治不夠完整，以致迭生爭議；尤其中央存保公司接管及監管時間拿捏失準，易生難釐清虧損責任。[3]
由上可知，解決金融逾放比的問題刻不容緩，除了寄望於國內外景氣復甦與失業率問題獲得改善外，健全金融體制才是治本之道。未來可朝改善資本適足率、擴大金融重建基金之規模，引進外資、及活絡不動產市場等方向努力。
首先，為改善銀行之資本適足率，銀行可以發行第二順位債券。第二順位債券償債順位低於一般順位債券，但因其屬於銀行第二類資本，銀行發行後可提高資本適足率，原始股東不必以再增資方式來打銷呆帳，故銀行多願意採此措施。
再者，目前政府用來打銷金融呆帳的資金準備仍顯不足。我國目前金融重建基金規模佔國民生產毛額之比率約為百分之二，與各國處理金融機構壞帳問題的經驗比較偏低，未來不論是立法延長金融營業稅為金融重建基金之財源，或是將金融業營業稅由2％降至0％的規定取消，以此稅款為擔保先發行債券籌得資金，均可有效解決目前銀行呆帳困境。
第三，引進國外資金，並以賦稅優惠措施鼓勵外商合併本國不良金融機構。例如：鼓勵外國資產管理公司設立應優先列入獎勵外人投資項目中。[4]韓國於1997年底亞洲金融風暴時亦面臨銀行資產惡化（十四家商業銀行資本適足率均低於8％）及高逾放比問題，遂於97年11月由政府與金融機構出資及發行債券方式，設立總計20兆韓元之逾期放款清算基金，由韓國資產管理公司(KAMCO)管理，用來收購不良債權機構並處分之，98年政府再增資25兆韓元繼續支持銀行重整。同時，韓國政府計畫引進外資挹注資金配合兩家國有銀行民營化的實施，並鼓勵國內銀行與國外金融機構策略結盟或合併。[5]
最後，多數不良放款肇因於不動產市場的不景氣，我國銀行體系之債權七、八成以不動產為擔保品，不動產市場低迷連帶加深逾放問題。目前政府所提土增稅減半政策對激勵房市已有效果，未來配合不動產證券化法案的推行，藉以活絡不動產市場，有助銀行有效處理呆帳，減少銀行呆帳。
三、銀行放款與證券投資依舊不振
資金猶如企業之血脈，唯有企業籌資管道暢通，才能充分發揮投資乘數效果以帶動國內經濟。企業籌資除直接透過資本市場發行股票或債券向大眾募集基金外，藉由金融機構融資之間接金融亦為重要取得資金管道。近年來間接金融的比重雖有逐年下滑的趨勢，但是金融機構放款與證券投資仍為信用創造的主要來源。
國內銀行放款與證券投資至九十一年三月止已連續出現七個月負成長之衰退現象。九十一年三月主要金融機構放款與投資餘額續降為15.89兆元，創27個月以來之新低，較九十年同期衰退2.42％，為歷來之最大衰退記錄。觀察其個別項目，金融機構對政府與公營企業之放款有增加的趨勢，而對民營企業之放款投資卻持續減少，以九十一年三月底資料顯示，主要金融機構對民營企業放款與投資較前一年同期減少4.97％，期底餘額為12.49兆元，為民國八十七年九月以來之最低水準。
自政黨輪替以來，主要金融機構放款與證券投資年增率始終低迷不振，多維持在4%以下，雖然央行為刺激景氣，持續採取寬鬆貨幣政策，連續十二度降息，但情況仍未見改善。相較於民國八十六下半年至民國八十八年二月亞洲金融風暴席捲期間，放款與證券投資年增率為5.71%至10.53%之水準，平均年增率為8.19%，有天壤之別。
調降利率採取寬鬆之貨幣政策不如預期，使得金融機構放款與證券投資年增率持續下滑，顯示我國金融緊縮問題嚴重，若與民國九十年全年平均消費者物價指數負成長之情形一起觀察，令人擔心我國是否將陷入日本式通貨緊縮的陷阱。此種信用緊縮現象可就供需兩方面來探討。
以需求面而言，自民國八十九年以來國內外景氣不振，經濟成長率大幅衰退，使得企業投資意願與投資標的均顯不足。即使央行透過降息降低企業利息成本，但民間投資意願低落，貨幣政策效果不如預期。
另在資金供給方面，由於我國金融機構體質本來就不佳，資產品質的惡化情形始終未獲有效改善。經過亞洲金融風暴與過去一年多之經濟不景氣，逾放款持續上升，為免資金外移債留台灣的情況出現，銀行對於放款更趨保守審慎，並隨著股、房市的低迷而更加嚴重。一般民間企業並未因利率降低獲得更多融資，相反的資金則流向政府或公營企業等債信優良的機構。
解決金融緊縮問題至為重要，唯有加速健全金融機構體質，才能增加企業投資意願與金融機構放款誘因，為經濟活動注入資金活水，重拾提振景氣之動能。
參、金融改革未竟全功
政府宣佈去（民國九十）年為「金融改革年」，並將金融改革列為六大施政課題之一，此舉值得肯定。然有鑒於銀行營運困境未見改善，政府仍應賡續進行金融改革，並以法制化為第一步，以助順利推動；易言之，為求穩健，政府應先建立健全的金融法制環境，再逐步開放金融業務與鼓勵金融創新。
過去我國在金融自由化與國際化的潮流中之所以能夠屹立不搖，在於改革方向與改革過程正確。除了法制化之外，如何在行政上與金融監督管理上進一步推動，亦是政府應考量的問題。為鼓勵銀行合併與創新，政府或可考慮對銀行合併與各項金融創新商品（例如以信用卡繳稅或發展電子商務等）提供減稅優惠，並考慮將金融創新納入促進產業升級條例。此外，資產管理公司與外資併購金融機構時得享有優惠措施，且應加速推動金融資產證券化與不動產證券化才是。以下僅就金融改革不足之處略述之。
一、金融機構公司治理未臻健全
隨著前述金融環境惡化，金融營運風險日益提高。再加上金融業務日益鬆綁開放，使得銀行、證券、保險之業務區隔日漸減弱，金融跨業經營及朝向大型集團化發展已為大勢所趨，金融市場競爭愈形激烈，金融機構監理日見困難，更加深金融業營運風險。尤其過去我國爆發本土性金融危機多是人謀不臧所致，故為彌補政府金融監理不足之問題，強化金融機構內部控管，落實其公司治理制度乃刻不容緩之任務，但目前我國企業及金融機構內部治理機制建立及內部控管仍未有效施行。
根據經濟暨合作發展組織（OECD）之「公司治理原則」（OECD Principles of Corporate Governance），其五大要項為：1.保障股東權益；2.確保所有股東均受到同等之對待，包括少數股東和外國股東。任何股東權益受到侵害均有機會獲得有效的補償；3.對法規所界定之利害關係人權益有所認知，並鼓勵公司與利害關係人在創造財富、工作及維持財務健全的企業等工作上積極合作。4.確保有關公司財務狀況、績效、所有權及管控等重大資訊均能及時、正確地揭露；5.確保公司董事會的策略性指導及有效監督，而董事會則對公司及股東負責。
由於目前多數公司股權已大眾化，降低公司經營權和所有權分離產生的代理成本與防範道德危險的發生至為重要，政府最近也對公司治理愈來愈注意。為強化董監事會功能，使權責相符，以達到專業專職監督金融機構經營的目的，證期會透過行政命令要求上市公司延聘外部董事就是一例。惟除了專業外，公益外部董事之專職及薪給必須充分達到責任義務水準，而為避免責任過於繁重，應有必要適當規範及免除外部董事刑責。
此外，由數月前爆發的恩隆（Enron）事件可以發現，雖然恩隆公司不乏知名大學商學院院長及法學院院長擔任其外部董監事，卻仍無法預防舞弊事件的發生，可見除了加強外部董監事的專業與獨立性外，更應該落實公司經營資訊的透明化，要求公司董監事公布其他有關個人財務報表之相關訊息，接受主管機關與社會大眾的監督。尤其應去除個別公司由同一會計事務所長期壟斷財務報表編制之制度。政府尤應負起監管責任，不定時委託不同會計師抽查公司財務報表。
在「公司法」修正前，擔任銀行董監事者必須具備股東身份，尤其是民營金融機構股權多集中於少數集團手中，產生經營權與所有權劃分不清問題。若金融機構負責人藉機操控董監事會，使金融機構淪為集團私人金庫，則金融弊案將層出不窮。尤其在金融控股公司成立後，旗下子公司股權均百分之百由金控公司持有，若金控公司董監事未與子公司之經營有效的專業分工，未來金融問題將更加嚴重。
事實上，金融機構的公司治理問題較為特殊，因銀行以收受存款、從事放款、投資為主業，與一般企業自籌資本進行營運有異。據此，繼1999年5月OECD發行「公司治理原則」後，國際清算銀行所屬的巴塞爾銀行監理委員會，馬上於同年9月提出「強化銀行之公司治理」（Enhancing Corporate Governance in Banking Organizations ），將銀行歸屬於特許行業，除了原先OECD所倡導之原則外，銀行更應重視內部稽核及風險控管，並保護存款人，而政府也不可忽略施予外部監理。上述原則適足以作為主管機關參考之用。
二、基層金融機構重建受阻
有鑑於國內銀行業營運陷入困境，基層金融機構危機隱然成形，為求於一定期間內處理並解決體質不良或淨值為負的基層金融機構問題，協助其退出市場，立法院除了在八十九年十一月通過「金融機構合併法」，並於九十年六月二十七日三讀通過「行政院金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正案」與「營業稅法部分條文修正案」。
儘管有了明確的法源，財政部得以持續推動公營行庫併購體質較差的基層金融機構，並建立金融重建基金處理基層金融資產重估工作，但基層金融重建工作仍存有諸多問題，短期內效果難以展現。
首先，現有金融重建基金規模不足，後續財源問題叢生。自民國九十年八月財政部進駐三十六家經營不善之基層金融機構，規模1,400億元之金融重建基金，於一年內已耗資超過一半，使得金融重建基金後續運作困難重重。況且淨值呈負數的中興銀行及高雄企銀目前的處理正陷入膠著狀態，而根據存款保險公司最新的金融檢查報告，有六家中南部地區的基層金融機構，淨值已呈負數，勢必得再動用金融重建基金進行重整。
解決之道，一則財政部計畫延後六年（民國一○一年）取消金融機構營業稅，預計約可挹注1,800億元經費，應為可行之舉。惟輕易取消金融業營業稅，將使政府一年喪失約300億元的稅收，對國家財政不啻是一項打擊，財政部允宜考量繼續維持2%的金融營業稅。一則亦可考慮由金融重建基金發行金融債券，向銀行借款或出售給郵政儲金，中央銀行再藉由公開市場操作釋放郵政儲金，間接融資予金融重建基金，以免直接融資有違貨幣政策之健全。另存款保險公司進行代管時應儘速委由會計師對問題金融機構進行財務評估，以利責任之釐清。
另外，基層金融監管接管困難，影響重整實效。依銀行法第六十二條第一項之規定，財政部指派特定監管人或接管人至問題金融機構，常與原有董事、監察人或部分股東利益相衝突，成為訴訟對象；或因其董、監事職權而與工會及員工誤認為資方代表，形成對立。
再者，不良債權之處理仍為相當棘手的問題。因為我國目前一般金融機構之抵押多為不動產，而不動產市場之興衰與金融重建基金賠付金額之多寡息息相關。以美國之經驗而言，加州資產再生公司（RTC）之人員因未能掌握出售不動產債權時機，導致加州不動產市場價格陷入混亂；另外，是否能完全克服目前法院拍賣冗長耗時，改由資產管理公司（AMC）順利承接不良資產，也是金融重建基金能否全身而退的主要考驗。金融重建基金應適時以不動產證券化機制處理過多抵押房地產。
處理國內基層金融問題，仍取決於主管機關的決心。對於資本淨值為負者之金融機構應當機立斷，明快處理，有效釐清權利義務，避免延宕處理時機，形成金融機構半營業半倒閉的狀態，徒然增加處理問題金融之時間與成本。
三、金融監督管理權整合困難
政黨輪替後另一波重大金融改革首推「金融機構合併法」與「金融六法」的通過，其中「金融控股公司法」的施行更讓金融業得以跨業經營，可謂國內金融業經營方式上的一大突破，金融市場儼然進入春秋戰國時代。惟令人遺憾的是，「行政院金融監督管理委員會組織法草案」因各政黨對於委員產生之方式無法達成共識而未能一併通過，使目前分屬不同金融監理單位之管轄出現監理上的漏洞，為金融體系的穩定蒙上一層陰影。
現今我國金融管理制度係採分業監理與分工檢查之模式，行政管理權集中於財政部，而金融檢查權則分屬財政部、中央銀行及中央存款保險公司。顯見我國金融監理獨立自主性不足，因而難以有效強化金融業營運並督導內控，且金融監理機關缺乏金融改革法案之配套措施，使金融合併重整功效無法發揮；此外，金融控股公司之營運並未設置有效之防火牆，可能涉及資訊外洩及內線交易問題。若金融監理遲遲未能一元化，不同監理機關之間權責劃分不清，將造成推諉責任及拖延時效之事一再發生。特別是金融控股公司對於所屬銀行與其他金融機構之控管，以及填補資本虧損責任之強制實施等措施之落實，財金主管機關並無明確規定，單純依賴金融業者自律勢必無法有效解決問題，甚而可能引發道德危險。
再者，「金融控股公司法」雖允許金融業提高多角化經營的幅度，然而無論金融控股公司或銀行以轉投資方式經營其他金融業務時，仍然受到相當的行政干預。尤其金融主管機關行政裁量權力過大且審核放行作業缺乏透明化，又頻頻要求銀行配合政策紓困進行股市護盤或救援問題金融機構，造成銀行對於改善銀行內部結構及提高經營能力的意願低落。因此建立獨立自主且透明化之金融監理委員會以從事金融監理工作乃為當前消除隱藏性銀行危機及清除企業地雷股效應之要務。
至於各界所關切的金融監理委員產生方式，去（九十）年行政院提案之版本，委員會委員選任均由行政院院長提請總統任命，不必經立法院同意，其公正性及透明性遭人懷疑。因為金融監理委員會最重要的權責在於監理和處罰，不但具有行政權，還有準司法權。以美國金融監理為例，對金融機構的處分金額動輒上億元，金融監理委員會的運作，絕不能隨著選舉結果變來變去，才能具有公信力。因此金融監理委員會委員產生機制應妥善規劃，以確保金融監理公信力，避免危及金融信心。
值得一提的是，為提升廿一世紀我國金融產業的現代化與競爭力，並配合國際金融管理統合的趨勢，政府金融管理機關的整合，推動金檢一元化的工作實屬必要之第一步。「金融監督管理委員會」若能成立，則凸顯其功能不僅止於獨立行使金融監督之責，更能擘劃國家長期金融產業發展之藍圖。因此應儘速通過設立金融監理委員會，以因應國家金融發展、維護金融穩定及金融業營運公平，促進經濟永續成長。
[1]許振明、林樹明(2002)，「台灣之隱藏性銀行危機與金融監理」，國家政策論壇第二卷第四期。
[2]許振明、邱玉(2002)，「金融改革之評析」，國家政策論壇第二卷第一期。
[3]許振明、林樹明(2002)，「台灣之隱藏性銀行危機與金融監理」，國家政策論壇第二卷第四期。
[4]許振明（2002），「強化競爭力 永續經濟成長」，中央日報地圖週刊5月6日。
[5] OECD Economic Surveys, Korea（1998）
